公共财政范例

所谓公共财政，是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制，也就是以市场机制为基础，弥补市场失灵，提供公共物品，满足社会公共需要，具有非市场盈利性和法治化特征的一种财政类型。建立公共财政体制，是社会主义市场经济发展的必然要求。我国公共财政建设启动于1998年，至今已历时6年，财政改革取得了巨大成绩，同时也存在着一定的问题，需要继续深化改革.加快建立完善的公共财政体制。   一、财政改革的巨大成绩   1、时政收入体制逐步完善。首先，中央与地方政府间的财政分配关系相对规范化，调动了各级政府理财的积极性;其次，建立了收人稳定增长机制，税收成为国家财政收人的主体;再次，中央财政收人比重明显提高，强化了中央宏观调控能力;第四，推行农村税费改革，取得良好效果，深受广大农民的热烈欢迎;第五，积极利用国债筹集资金，发挥了国债在现代化建设，弥补财政赤字，调控经济运行等方面的积极作用。   2、对政支出结构逐步优化。一是政府采购制度从1996年开始试点，现已全面展开，采购规模急剧扩大，2002年全国采购规模已达1000亿元，对财政资金的节约和使用效率的提高起到重要作用;二是财政资金渐渐退出一般性竞争领域，一般性的基本建设支出的投资主体已由国家财政逐步转向企业、个人，保证有限的财政资金发挥更大作用;三是财政加大了对科技、教育支出，以促进科教兴国战略的实施;四是为安排下岗职工再就业，保障职工基本生活，国家财政近年来增加了社会保障、社会救济支出;五是保护环境、实现可持续发展等支出日益受到重视，等等。   3、对政管理逐步规范化、制度化。在收人管理方面，主要以税种划分各级政府财政收人，加强税收征管，同时，把大部分预算外资金纳人预算管理，实行收支两条线管理;在支出管理方面，一方面改“增量预算”为“零基预算”，推广“部门预算”，从源头上控制资金的支出，另一方面全面推广国库集中支付制度，它有效地避免了财政资金的截留、娜用等现象，保证了用款单位资金及时、全面到位;在中央地方财政关系中，建立了过渡性转移支付制度。另外，从2001年以来，颁布了一系列法律、法规，如《政府采购法》、《财政预算国库管理制度改革方案》、《关于行政事业性收费和罚没收人实行收支两条线管理的若干规定》等.标志着我国财政管理已逐步进人法制化、制度化轨道。   二、财政体制改革中存在的问题   一是对公共对政理解不透。如有的人认为，“公共财政”就是“吃饭财政”，就是“建设财政”，把财政资金大量地投向生产性、经营性领域，在资金不足时甚至不惜背上沉重的债务包袱;有些人或许是受地方利益、个人利益的驱使，大搞脱离实际的所谓“形象工程”、’‘政绩工程”，而对教师干部工资、社会保障、支农资金等社会公共需要的支出该保的不保，违背了公共财政的原则;还有人认为，“公共财政”应该退出所有的生产领域和经营性领域，等等。   二是对政可支配资源过少，与实际需要量有巨大缺口。突出表现在我国财政收人的“双低现象”:(l)国家财政收人占国内生产总值(GDP)的比重较低，2001年为17.1%，而发达国家这一比例为45%左右，发展中国家则为25%左右;(2)中央财政收人占全国财政收人比重偏低，2002年仅为53%，世界平均水平为60%。政府实际可支配资源有限，却必须支付极为庞大的各项改革费用。根据世界银行1997年的报告，包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施及环境保护在内的财政支出项目，中国每年至少短缺GDP的4.6%，相当于中央政府在1997年总预算的135%。   三是时政支出运行机制调整相对缓慢。从根本上讲，我国财政支出运行机制至今尚未走出传统体制下大而宽的支出格局，财政支出中“越位”与“缺位”并存，直接影响公共财政职能的实现。目前，存在的突出问题有:(l)财政补贴数额大、项目繁杂。如政府的财政贴息、税前还贷、房租补贴、公共交通、水电等补贴，财政负担的各种补贴年均超过百亿元。(2)事业单位供给战线过长。一些不属于公共物品范围，可由企业及个人举办，能够商业化经营的事业单位，以及一些民间性的协会、学会等，仍然由财政供给经费。(3)行政管理费支出庞大。仅2000年，全国行政管理支出占全部财政支出的比重为!7.4%。(4)政府采购的范围还比较小。现在年政府采购占GDP的比重仅为1%左右(西方国家这一比重为10%一20%)。(5)科技、教育投人不足。从绝对数量看，科教投人确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP的比重在世界上居于后列。(6)社会保障体系不健全，投人较少。社会养老保险、失业保险的社会保障体系，没有完全纳人财政分配管理范围，造成筹资渠道不畅，社会保障资金供给不足。   四是对政管理运行机制中存在的一些主要矛质尚未解决。(1)中央与地方收支范围还不够明确。1994年财税体制改革，基本上是承认现存利益格局，也没有以法律的形式进行界定。(2)中央与地方规范的转移支付制度还没有完全建立。目前主要是在中央与省、市和自治区一级实行过渡性转移支付制度，省级以下体制还在继续探索。(3)预算科目不科学，编制不统一，而且预算情况不公开、不透明。(4)财政支出管理和控制机制尚未健全。政府预算执行中的随意性与长官意志太浓，预算约束软化的状况相当严重。(5)预算外资金大量存在。我国现行预算制度没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环，而约束机制却相对软化。(6)收支挂钩现象依然存在。   三、继续深化财政改革，加快建立公共财政体制   第一，正确理解公共对政洒义，澄清几种错误认识。   一是公共财政不能简单地理解为吃饭财政、建设财政，它要满足公共需要，支出要遵循公共支出原则;二是不能一般地提出财政退出生产领域，因为任何社会的财政都有一定比例的生产性支出，如基础设施和公共设施投资也属生产性投资;三是不能一般地提出退出所有经营性领域，如国有企业，因为国家投资国有企业主要不是为了赢利，而是出于提供公共物品、带动高新技术和实施宏观调控的需要。#p#分页标题#e#   第二，继续壮大财政实力，理顺财政收入运行机制。   充分发挥财政职能作用，促进经济社会全面协调发展，壮大财政实力是重中之重。这需要财政收人运行机制规范化做保证。(l)稳步推进税收制度改革，以简税制、宽税基、低税率、严征管为原则，为企业公平竞争创造良好税收环境，增加财政收人。同时，稳步推进农村税费改革，逐步降低农业税率，实现城乡统一税制。(2)必须彻底解决预算外资金问题，或者通过税费调整纳人预算，或者继续保留，或者直接取消，逐步建立以税收为主、少量必要规费为辅的政府收人体系。鉴于财政改革的复杂性，财政收人运行机制的规范化，不能单纯依靠财政改革，需要纳人国家经济社会发展的战略布局和经济体制改革的整体思路来考虑，经济体制改革与政治体制改革相互协调配套，才能收到预期的效果。   第三，优化调整支出结构，规范财政支出运行机制。   公共财政支出运行机制构建的重点，是以市场经济条件下政府职能为依据，从战略上调整财政支出结构、范围，收缩可由企业、个人提供私人物品满足的领域，增加公共物品供给数量与质量，满足社会公共需要，体现公共财政职能。其关键环节有:(l)适应政府职能转变的需要，进一步调整和优化财政支出结构，合理界定支出范围。国家财政要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营经济研究性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业性投人，按公共财政原则，重构财政投资约束机制，从根本上解决财政投资战线过长，国家承担无限责任，企业亏损补贴负担沉重的问题。(2)彻底改革事业单位分配制度，走出传统体制下大而宽的财政支出格局。按公共财政原则，凡不属于公共物品范围的事业单位，逐步与国家财政脱钩，退出财政供给范围，可由企业或个人举办，国家按有关法律制度管理。(3)加大政府采购力度，扩大政府采购范围，划清中央与地方财政部门的采购职责，建立政府采购信息管理系统和政府采购管理机构，优化资金使用效率。(4)落实科教兴国战略，切实增加属公共需要领域的科技、教育投人，为国家经济、社会长远发展提供动力。(5)将社会保障资金纳人财政管理，提高社会保障水平，维护社会稳定，体现社会公平。此外，国家财政将进一步加大对农业、公共卫生、公共安全、生态环境建设等社会公共需要的保障力度，加大对中西部地区及东北老工业基地改造的财政支持。   第四，加强科学管理，提高财政资金的使用效益。(l)调整部分预算科目，使之更加科学合理，改革现行复式预算制度，建立公共预算、国有资本金预算、社会保障预算等复式预算，以保证国家财政有能力、有财力履行公共财政的职能。同时，财政预算要公开、透明，使之处于人民监督之下。(2)加快立法进程，将税收立法权及开征权、行政性收费审批权.由政府部门转向由各级人民代表大会及其常委会掌握，接受人大代表和社会监督。对允许保留的预算外资金加强管理，实行收缴分离管理制度。(3)继续完善转移支付制度，以法律形式规范政府间的分配关系和职责，促进区域经济协调发展，促进西部大开发战略的实施。(4)严格执行收支两条线制度、集中支付制度，杜绝收支挂钩现象、财政分配秩序混乱问题，努力提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。(5)全面实施“金财工程”，加快财政信息化建设步伐，提高财政管理现代化水平。(6)适应政府职能转变的需要，转变财政职能，加强财政干部队伍建设，努力实现依法理财。   第五，健全财政宏观调控职能，促进经济稳定增长。   政府应根据国内外经济形势的发展变化，实行恰当的财政政策，促进经济稳定增长。当前，我国政府决定在保持积极财政政策连续性的前提下，发行建设国债确保重点项目建设，并按照公共财政的要求，着力解决“经济社会发展不协调，城乡发展不协调”的问题，注意把实施积极的财政政策与调整经济结构、深化体制改革、增加就业、改善人民生活和实现可持续发展结合起来，努力增加城乡居民特别是低收人群体的收人，以扩大和培育内需.实现效率与公平的统一。同时，完善防范和化解财政风险机制，实现财政可持续发展。

起步于1992年的我国农村低保制度，虽然近年来已取得了覆盖全国31个省市(自治区)的显著成就，但也存在资金供给不足、保障水平偏低、区域差异过大等巫待解决的制度缺陷。调研清况表明，这些缺陷均程度不同的与低保资金的供给相关。因此，在农村最低生活保障制度的建构中，必须明确界定政府公共财政的职能定位。   一、社会保障制度的性质与公共财政   社会保障作为一种公共产品正是市场失灵的一个领域。必须由政府出面，运用公共财政来弥补这一市场缺陷，承担供给社会保障责任主体的职能。   1.社会保障与公共财政具有主体和客体的统一性。从概念来看，社会保障是当社会生产力发展到一定水平，国家依据一定的法律对社会成员因年老、伤残、疾病、失业等原因而面临生存危机时，通过对国民收入分配与再分配为其提供物质帮助，以保证他们的最低收入保障和健康保障。而财政则是凭借国家的权力对国民收入进行再分配的一种活动。可见，社会保障分配与公共财政分配的主体都是国家，客体都是国民收人。另外，由于公共财政的职能主要体现在保证公共支出、促进社会公平等方面，因此，公共财政资金预算具有公共性特征。而社会保障资金提供的也是公共服务，因此社保资金预算从性质上看也应是公共预算性质的。   2.社会保障的本质是一种财政分配关系。社会保障首先是在国民收入的初次分配中通过社会保障税或费等形式，从企业和个人手中征集社会保障基金，然后通过合理地再分配这部分资金来实现对弱势群体基本生活保障。这种分配过程是通过财政渠道实现的。从社会保障基金的形成看，社会保障资金主要有三个来源，即财政预算、企业缴款和个人缴费。这三项来源尽管缴纳主体不同，但实际上都是对国民收入的分配或再分配。在从社会保障资金的运用看，一方面以失业金、养老金、医疗补贴等形式发放给制度受益人，实际上直接或间接地增加了劳动者的个人收益，而这种制度的设计和运行是各级政府组织，因而最终还是反映以国家为主体的财政分配关系。   3.社会保障的优值品性质决定了其对公共财政的依赖性。按照公共选择理论，优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品，因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益，使它对产品的效用评价过低，若任由消费者根据自己的偏好购买，市场提供的优值品数量会低于资源配制的最佳水平，从而造成资源配制不足的效率损失。社会保险就是一种典型的优值品。人们由于对养老保险作用认识的偏差，对其效用评价偏低，缺乏通过定期缴款参加养老保障等社会保障制度的积极性。因此，对优值品的消费，政府需要采取一定的措施，使消费者对该产品的购买增加至某一合理的水平，这些措施不外乎两类:一类是强制性制度措施，另一类是政府缴费的示范效应引导。这些都离不开公共财政的财力支持和手段调节。   二、农村最低生活保障制度:现实与资金供求   最低生活保障制度是指以保障居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活保障标准，然后对家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准的给予差额补助。2007年7月，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(以下简称《通知》)，这标志着我国农村低保制度开始全面建立和实施。   (一)农村低保制度运行的成效与问题   自1992年山西省佐云县率先开展农村低保工作以来，全国大部分省市陆续出台相关政策，开展了农村低保试点工作，并在试点工作的基础上初步建立起符合各地区自身实际的农村低保制度。根据国家民政部日前的《2008年民政事业发展统计报告》，截至2008年底，已有1982.2万户、4305.5万人得到了农村最低生活保障，比上年同期增加739.2万人，增长了20.7%，农村低保正向应保尽保的目标迈进。低保平均标准月人均82.3元，比上年同期提高12.3元，增长17.6%。全年共发放农村最低生活保障资金228.7亿元，比上年增长109.6%，人均补差50.4负口月，比上年同期提高n.6元，增长29.9%。   农村低保制度在实践中也出现了“一大”、“二低”、“三难”等具有共性的突出问题。   1一大，即低保标准差异大。保障标准的高低直接影响着低保者的生活水平，而目前农村低保标准却差异悬殊。这种差异首先体现在各省(区、市)之间，如标准最低的省份是600负夕年(甘肃省)，最高的省份是2560历夕年(上海市)，二者相差4.27倍。这种差异也同样体现在同一省(区、市)内，如在北京市，朝阳区农村低保每月达到300元，基本与城镇低保水平(330元/月•人)相当，延庆县农村低保则每月不足100元，难以维持温饱。保障标准的差异导致受保对象的保障水平苦乐不均。   2.二低，即实际覆盖面低、保障水平低。截至2008年1月底，有3478.9万农村居民享受农村低保，占农村入口的4.67%。按2007年农村低收入标准786一1067元测算，年末农村低收入人口为2841万，似乎低收入人口都已纳入低保体系，但这是以较低的低收入标准为基数而计算的结果。如果按国际公认的每人每天1美元的标准，我国农村实际贫困人口将远远超过此数。这表明我国农村低保制度的实际覆盖面函待扩大。保障水平低。2007年，城市低保的平均保障标准为2184负夕人•年，而农村低保的平均保障标准不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障标准仅高于农村绝对贫困线(785元)巧元，更低于农村低收入标准上限(1067元)267元。   3.三难，即低保对象核定难、低保标准确定难和低保资金筹集难。(l)低保对象核定难。主要体现为对收入的核算上障碍重重。因为农民的经营内容和形式多种多样，收入来源复杂，有隐性收入，也有显性收入;有比较稳定的收入，也有l在时收入。因此，对什么收入应予计算、什么收入不予计算，进而要确知农民收入状况存在难度。(2)低保标准确定难。这种困难主要体现在究竟是以什么方法衡量低保标准，是将人作为维持基本生存的“自然人”，以热量支出法为宜，还是将人作为“社会人”，以其体面地生存为标准?显然二者有较大差距。前者仅随物价的上涨而调整，后者则随国民经济条件的改善而同步增长。(3)低保资金筹集难。按《通知》规定，农村低保资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村低保资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。也就是说，筹资的主体主要是各级政府。但实际上，由于各地财政差别较大，大多市县以下财政困难，难以保证农村低保资金的按时足额到位。#p#分页标题#e#   (二)农村低保制度运行的资金供求   2007年国务院颁布的《通知》明确指出:农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。这就意味着农村社保制度设计的资金供给主体是政府，主要资金来源是财政预算支出。但近年来各地的实践表明:政府财政支持力度虽然一直在加大，但仍然赶不上该项制度运行资金需求的脚步，资金供需缺口成为各地农村低保制度运行过程中的普遍现象。   1.从低保资金的供给来看。2001年一2004年农村低保资金支出增幅不大，而2004年一2008年农村低保资金支出呈现出大幅上扬趋势。统计资料显示，截至2008年，我国应纳入农村低保线的贫困农村人口在3700万左右。有学者(李辉，2007)运用回归分析法测算出2007年农村低保财政总支出约为87.59亿元，比2006年增加46亿元，增幅达110%，这与2007年农村低保财政支出88.6亿元是大致相近的。   2008年，全国农村低保财政总支出达121.9亿元，同比大幅增长37.6%。这表明，随着近年来“三农”问题的日趋突出，我国政府切实加大了对解决农村贫困人口问题的财政投入力度。   2.从低保资金的需求来看。实现农村低保制度的全覆盖究竟需要多少资金?按照2007年中央财政预算，如果按平均每人每月30元计算，3000万贫困人口需要108亿元，资金的缺口为20亿。这30元中，中央每人每月补差22元左右，地方则政需补助大概为每人每月8元;按平均每人每月40元计算，3以X)万贫困人口则需要144亿元，资金缺口在56亿左右，中央每人每月补差22元，地方每人每月补助18元。考虑到3000万为全国水平，如果中央农村低保支出向不发达和欠发达地区倾斜，那么实际救助人数应少于3000万，这样可以提高不发达和欠发达地区低保人员的低保标准，同时减轻这些地区政府的财政压力。   根据上述两个方面的分析，我们不难看出，即使按照平均每人每月40元的低保标准计算，要覆盖全国农村大约300()万人的贫困人口，目前所需要补足的资金缺口大约在56亿元左右。这对于2008年我国财政总收入高达61316亿元，其中中央财政收入高达32671亿元的巨额财力来说，是完全可以承受的。而且，由于我国反贫困政策取得了显著成效，农村绝对贫困人口不断减少，这也从一个方面缓解了农村最低生活保障制度的资金需求压力。   三、强化农村低保制度建设中公共财政职能的对策建议   应当明确界定各级政府在农村低保制度建设中的责任主体地位，充分发挥公共财政在该项制度资金供给中的主渠道作用。   1.建立农村低保资金政府分级分担机制。中央财政收入的大幅度提高，为提高中央对地方的转移支付能力提供了财力可能。因此，应突出中央政府的主要筹资责任主体地位，并建立资金投入长效机制，加大农村最低生活保障资金转移支付投入力度，重点支持中西部经济落后地区，适当兼顾沿海部分困难地区。地方财政层面，目前可根据各省的经济发展水平和农村最低生活保障制度的实施情况适当规定地方承担的比例。在发达地区及地方财力有能力的省市县，可完全由省级财政和市县级财政共同负担;在中等经济水平的地区可由中央财政、省级财政、县市财政按比例负担;在经济欠发达或不发达地区由中央财政和省级财政全部承担，取消市县级财政的匹配资金。   2.中央财政农村低保支出应重点向中西部地区倾料。据国家统计局有关资料表明，我国农村2000多万绝对贫困人口中，分布在东部地区的占巧%，分布在中部地区的占35.5%，分布在西部地区的占49.5%。目前，沿海发达省市农村低保线基木大大超出了国家标准线(年人均683元)，例如，北京和天津达到了巧oo元、福建和广东农村低保线超出1000元，浙江和上海更是分别高达1800元和2560元。与这些发达地区形成鲜明反差的是许多中西部欠发达地区农村低保水平至今尚未达到国家标准线。如内蒙古需要中央财政补差360元、安徽需补差2印元、江西需补差235元、河南需补差185元、湖南需补差360元、陕西需补差174元、甘肃需补差228元。由此，笔者认为中央则政农村低保转移支付侧重点应有所选择，把重点放在中西部省份，特别是不发达地区，以确实保障这些地区绝对贫困人口的生存权。经济发达省份可以不子补助或少量补助。   3.以公共财政为主体，建立农村低保多元化筹资机制。第一，把社会捐助作为农村最低生活保障筹资的重要渠道。通过落实国家有关税收照顾政策、授予各种荣誉等方式，鼓励非公有制经济、个体工商户、其他高收入阶层及社会各界向农村最低生活保障制度捐款。第二，开征社会保障税。目前，全球140多个国家开征了社会保障税，甚至成为一些国家的第一大税种。我国应借鉴国际经验，尽快开征社会保障税，并将征收到的社会保障税的一部分作为农村最低生活保障资金。第三，国有股减持收入充实城乡低保资金缺口。按10%的比例将上市公司国有股转由社保基金会持有，以应对未来养老金缺口。据测算，这些划转股份的市值已达835.6亿元。   4.健全农村低保资金的各项财务及监管制度。农村最低生活保障金是用于保障对象基本生活的专项资金，因此在资金管理上，应该实行“专款管理，专门监察”的运行模式，确保资金专项管理、专账核算、专款专用，任何单位和个人均不得截留、挤占和挪用，并由审计部门对该项资金的使用和管理实行定期的稽查;同时积极探索农村低保金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放工作。由于农村低保人数多，基层低保工作人员少，为确保低保金发放安全，民政部门要与银行、农村信用社进行协商，相互间予以积极配合，以保障低保资金社会化发放的安全性、公正性和透明度。

作者：罗红 单位：中共安徽省委党校

一、实施公共财政建设的基本要求

（一）究竟什么是公共财政

公共财政就是政府为了满足社会公共需要，通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。公共需要具体来说很复杂，概括来说大致可分为两大类：纯公共需要，如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、公共卫生等；准公共需要，如社会保障、医疗卫生、保障性住房，以及大型的公共事业包括水、电、气、煤、油、运等，还有些基础公共设施等等。属于纯公共需要由政府完全承担，属于准公共需要则由政府和个人按比例分担。因此，在公共财政模式下，政府从事收支活动的目的就是满足社会公共需要。我国1998年提出构建公共财政框架，1999年正式实施。当时由于对公共财政的本质内涵缺乏准确的理解和把握，所以实际操作中很多做法还是传统的老一套，大量的政府资金用于生产建设，而非投向公共领域，满足公共需要，尤其是与民生有关的资金投放严重不足，结果导致百姓上学难、看病难、就业难、住房难等一系列社会问题。16届3中全会提出完善公共财政体制的战略部署，并于2005年首次提出关注民生、以民为本的执政理念，十七大以来进一步提出推进公共财政体制改革的具体要求。随着政府执政理念的转变，以及一系列改革举措的实施，我国的财政正朝着公共财政的本位逐步回归。

（二）基本要求

1.公共性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨，不能以赢利为目标。

2.公平性：公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分，必须公平公正。

作者：罗红 单位：中共安徽省委党校

1准确领会公共财政的深刻内涵

1．1公共财政概念

公共财政是在市场经济条件下，政府为了满足社会公共需要，通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。如何准确理解公共财政概念？需要从以下两个方面把握：首先，弄清公共财政究竟为了谁。大家知道，所谓财政就是政府的一种资金收支活动，而这种收支活动总是为了实现政府职能或为政府行使职能服务的。那么在市场经济条件下，政府的职能就是满足社会公共需要，因此，公共财政成为政府实现满足公共需要职能的一种资金收支活动。在这里还需要进一步搞清两个问题：什么是公共需要？为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能？1）所谓公共需要，具体说很复杂，概括说就两大类。第一类是纯公共需要：保证国民基本素质和生存安全的需要，如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、基础科研、公共卫生和环境保护等；第二类是准公共需要：介于纯公共需要和私人需要之间，从性质上不能截然划分清楚的一些需要，如医疗卫生、社会保障、保障性住房，以及大型公共基础设施，甚至包括某些基础产业和支柱产业，如水、电、气、煤、油、运等。两类公共需要的区别在于，对于满足纯公共需要的产品进行消费通常都是免费的，而对于满足准公共需要的产品进行消费则不是免费的，但是所产生的费用既不能由消费者全部承担，也不能让政府全部埋单，而是由政府和消费者按一定的比例分担。一般来说，政府承担的越多，表明国民的公共福利越高。2）为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能？因为市场经济条件下，作为市场主体的企业从事生产经营活动的目的，就是追求经济效益最大化。如果让企业生产提供公共产品，一方面对那些规模巨大，资金需要多的纯公共产品项目，任何一个实体都无能为力，另一方面公共产品消费使用过程中的不收费和低收费，也使得企业即便有能力也无动力，原因是与企业追求经济效益最大化的目标相违背。所以，在满足公共需要方面，市场是无效的或是失灵的。但是，公共需要在整个社会经济活动中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，为此需要政府出面。首先通过一定的手段（如税收等），集中一部分社会资源，形成财政收入，然后再以财政支出的形式，向公共领域投放公共产品，也可以通过购买公共服务的方式，从而满足整个社会方方面面的公共需要。因此，满足公共需要成为市场经济条件下政府义不容辞的职能和责任。而为了满足公共需要，政府通过组织收入、安排支出或购买公共服务，形成的收支活动就是公共财政。其次，公共财政是一种与市场经济相对应的财政模式。因为在市场经济条件下，市场成为资源配置的基础和主要手段，凡是市场能做的政府不要干预，凡是市场做不了或做不好的，政府必须介入。也就是说，政府要有所不为有所为，而政府有所为的正是市场失灵的公共领域，在公共领域范围内，为了满足公共需要，政府进行收支活动，所形成的财政模式只能是公共财政。我国传统的财政模式是“生产建设财政”。它是一种与计划经济相对应的财政模式，因为在计划经济下，政府是无限的、全能的，掌握着整个社会的全部资源。除了公共领域，政府还把大量的财政资金投入到了生产建设领域，最多的时候我国生产建设资金占到整个财政资金的70％左右，所以我国传统的财政模式被称为“生产建设财政”。实行了市场经济，要求政府必须转变职能，由无限的、全能的政府转为悠闲的、服务型政府，那么与政府职能相对应、为政府行使职能服务的财政也必须转型，也就是必须由传统的生产建设财政转为现代的公共财政。由于我国实行市场经济只有20年，因此实施公共财政的时间并不长。我国于1999年正式实施公共财政。

1．2公共财政基本特性作为一种现代财政模式，实行公共财政必须具备三个方面的基本特性：公共性、公平性、公开性。1）公共性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨，不能以赢利为目标。这是实行公共财政的最基本特性。因为在市场经济中政府满足社会公共需要的职能，决定了政府进行财政收支活动，只能局限在公共领域范围内。但我国实行公共财政的头几年，由于对公共财政本质内涵缺少准确的理解和把握，加之受传统财政模式思维的惯性影响，大量的财政资金依然被投向了生产竞争性领域。这一方面扰乱了市场公平竞争的秩序，另方面也导致了对公共领域资金投放的不足。另外，改革开放尤其是实行市场经济以来，由于对公共领域的一些部门（如教育、卫生等）进行了不恰当的市场化改革，结果随着政府财政收入的增加，对公共领域的投入却没有增反而减少，于是引发了老百姓上学难、看病难、生活难、住房难等一系列社会问题。面对这些问题，我们开始反思：表面上看是学校、医院出问题了，实质上是我们的体制有问题，是政府的职能出现了错位（即政府失灵）。因此在党的16届3中全会上，党中央提出完善我国公共财政体制的战略部署，其核心内容一是要求政府切实转变职能，让政府的财政资金逐步直至全部退出生产竞争性领域；二是必须调整和优化财政支出结构，加大向公共领域尤其是与民生相关的公共领域资金投入力度。特别是在2005年，党中央首次提出“关注民生、以民为本”的执政理念，自此以来的这些年，政府不断地增加向民生领域的资金投放。所以，我国的财政正在逐步回归公共性的本位。2）公平性：公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分，必须公平公正。财政具体表现为一种资金的收支活动，其属于分配范畴。政府将钱收上来再用出去，实际上就是在进行国民财富的分配和再分配。这就要求政府在取得收入时，必须明确向谁收、收多少；然后再支出使用时，明确用多少、怎么用。都要相应地制定一个公平合理取得收入、安排支出的制度，即财政分配制度。所以，财政属于分配范畴。财政分配作为整个国民收入分配的组成部分，我国政府这些年来在财政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准、连续多年提高低收入群体尤其是企业退休人员的养老保险金等等，目的是为了降低中低收入者税负，提高低收入群体的收入水平，缩小收入差距。但毕竟整个国民收入分配的结构存在先天的不足和缺陷，使得城乡之间、区域之间、行业之间以及个人之间的收入差距依然比较大，贫富悬殊问题依然比较严峻。还有国民财富蛋糕做大之后，如何在政府、企业、居民之间合理分配，依然面临许多需要解决的问题。所以要求财政分配制度还需进行进一步的改革和完善。3）公开性：政府的财政收支预算要公开透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。这是公共财政与传统财政模式相比所具有的最典型特性。在公共财政框架下，政府是在为民理财。既然如此，那么政府的钱从哪里来，又用到了哪里去，以及怎么用的，作为公众都有权知情。由于受计划经济理财观念的影响，我们长期以来都把政府的财政信息当做“国家机密”不可告人。所以实行公共财政很多年来，我国在财政预算民主化建设方面工作滞后。其实公开政府财政信息，不仅是公共财政的基本要求，也是对政府权力进行监督和约束、从根源上防止腐败的突破口。2008年国务院颁布了《政府政务信息公开条例》，作为政府政务信息的一个重要组成部分，财政信息向社会公开政府责无旁贷。最近这几年，我国加快了财政信息公开方面的进程，但效果还不尽如人意。为此，要继续加大财政信息公开的力度，让老百姓对政府公开的“账本”不仅看得到，还要看得懂。更重要是通过公开财政信息，遏制政府大手大脚花钱的习惯，使纳税人的钱用在该用的地方。#p#分页标题#e#

2我国公共财政建设的现状分析

2．1财政资金公共性的现状分析从当前来看，分析我国财政资金公共性，关键就是考察对民生领域的资金投放情况。理由有二：一是民生领域构成我国公共领域的核心和重点部分；二是政府对民生领域资金投放的历史欠账太大。1）对民生概念的基本界定。纯民生———与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面；泛民生———在纯民生基础上加计农林水、环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。2）民生资金的投放现状（本文基于对“纯民生”的分析）：增幅很大但占比仍低。从增幅看，2005年以来的这些年，政府不断增加对民生领域的资金投放，用于民生方面的支出增幅，明显超过同期全国财政支出的增长幅度。2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出累计达到38108亿元，比上年增长30．3％。（全国财政支出比上年增长21．2％）。所以，这些年的民生支出增幅很大。从占比看，2011年全国财政用于“纯民生”支出占全国财政支出的比重为35％，与2010年的32．6％相比，提高了2个多百分点。由于我国政府对民生领域的历史欠账太多，所以民生资金的基数依然比较少，绝对数依然比较小，与多数市场经济国家相比，占财政总支出的比重还比较低，另外与老百姓日益增加的民生诉求相比，也还有不小的差距。这就要求政府仍需继续加大对民生资金的投放力度。

一、何谓公共财政?

(一)公共财政的内涵

第一个问题，什么是公共财政?公共财政，前面把财政加了一个“公共”以后，某种程度上来讲，财政体制的性质和定位就发生了一个很大的变化。从我们建国以后到今天的60年当中，我们回顾一下，国家财政体制可以说在前30年当中我们把它评价为一个“建设财政”，即一切财政目标和财政收支都是为经济建设、快速增强国家经济实力而展开。改革开放以后的后30年中，我们开始在财政体制上尝试一种新的探索，影响比较重大的事件就是1994年的“分税制”。今天我们看到官方的媒体当中对分税制都是无一例外的都是好评，认为从此规范了我们国家的财政税收体制，特别财政收入这一块实现了规范，直到1998年提出来要建设与中国社会主义市场经济相匹配的一个公共财政体制。那么为什么在那个时候提出来要建设公共财政体制?它有着怎样的一个必然性?回答这个问题之前，首先我给出公共财政的基本内涵。公共财政是与市场经济体制相适应的一套制度框架，是以满足公共需要为目的、提供公共产品和公共服务为核心内容，以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式。公共财政是与市场经济相适应的一套财政体制框架。我们看上世纪90年代以前国内财政学的这些教材对财政的定义是以国家为主体，凭借国家权力而强制性对社会总财富进行再分配活动。当时一个代表性观点叫国家分配论，是厦门大学邓子基提出的。事实上在建国以后我们也正是沿袭了这套做法，当时的财政与普通社会公众的关系如何?是无关的。财政是国家的事情，是国家为主体强制性进行社会财富分配的一种经济活动。但是这样的一个定义显然等到改革开放以后我们开始走市场经济的道路以后发现出现问题了。国家如果一直沿袭着走建设财政的老路到今天，比如说国家仍把大量的财政支出用于经济建设，这就有一个问题了。这主要就是体现为国家处处在“与民争利”的特点，国家权力大量地渗透于竞争性领域，国家仍然去包办一切经济活动和提供市场本该提供的私人物品。而相对于我们普通的老百姓息息相关、事关公共需要、公共福利的一些产品———公共物品和公共服务却大量地缺失。我们用公共管理学的角度来讲，一个很根本的问题在于政府与市场的关系究竟该如何定位?既然我们国家已经确定了要走市场经济的这条路，那么政府与市场的关系究竟应该怎么定位?显然市场经济以有效提供私人物品为己任，是追求效率至上的一种资源配置体制，而政府要做的事情又是什么?政府作为一种重要的社会调控力量应弥补和纠正市场的失灵和缺陷，是为提供公共物品和公共服务为己任、追求社会公平公正为目标的一种资源配置体制。公共财政研究的起点就是首先要处理好政府与市场的定位。市场的边界在哪里?政府应该做什么?如果把这个问题不看清楚的话，那么可能今天的财政体制和政府的职能所在仍然我们会无法理解。因此从公共财政的视角去理解，你要意识到政府是给全社会提供什么的———公共物品和公共服务的，政府的定位和指向是满足、致力于增进社会公共利益的、是为满足社会公共需要而产生的公共财政这样的一套财政资源配置方式。

(二)公共财政建设的重要意义

为什么我们今天如此强调公共财政?也就是公共财政建设的意义。逐步建立和完善社会主义公共财政，是全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障，是构筑社会主义市场经济体制的重要环节，是推动政府职能转变的迫切需要，具有重要的政治、经济和社会意义，以上这些是从宏观角度和国家层面去理解的。事实上，如果是从我们与普通百姓息息相关的这个角度来看，那么可以说今天中国面临的相当多的社会问题都与我们的财政体制有关系，比如今天中国的高物价、高房价、看病难、教育难的问题。很多的民生问题从某种程度上来讲，也都是由于与我们的公共财政体制没有理顺有关系。我们中国有句古话叫“财政是庶政之母”强调了财政的重要性。从西方国家历史发展的经验来看，我们观察到西方国家在近代资本主义发展过程中有一个现象。就是凡是崛起的西方强国，无一例外地其财政体制、财政能力的建设都是非常好的，甚至是我们可以把国家实力强弱和国家的财政体制完善与否建立起联系，就能够看到它们之间是一个正相关的关系。公共财政甚至是可以把它看做是国家和政权的一个生命线。为什么这么说?我们或者也可以理解为一个国家财政体制的好坏甚至会关系到一个政权的生存。很多中国历史上一些政权的垮台，从某种原因上看也都是这个政权在财政上出了问题，比如说秦王朝的覆灭。曾经有一个学者写过一篇文章讲李自成，为什么打进北京之后这个政权没有存在很长的时间就垮台了，李自成当时给农民一个什么许诺?“免税”。这个承诺兑现后的必然结果只能是政权瓦解。如果是一个开明盛世的时期，必然是政府相对清廉、财政而且又充裕、社会又非常公正的这样一个时代。凡是与政权的垮台所经常伴生的一个现象就是国库空虚、政府横征暴敛、民不聊生，最后老百姓揭竿而起。归根到底，政权的稳固从某种程度上来讲也是与财政体制息息相关的。还有一句话，就是在2008年“两会”的时候总理在召开记者招待会的时候，他曾经说过这样的话:“一个国家的财政史是惊天动魄的，如果你读他，会从中看到不仅是经济的发展，更是社会的结构和正义。在这五年，我要下定决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”。以上我们不难得出这样的一个认识:善于治理的政府必然是重视财政制度建设和财政作用发挥的政府。通过简单地比较，我们可以认识到财政问题的重要性。

(三)公共财政的主要内容

公共财政的内容包括什么?这里列出几个要点:(1)公共财政目标、职能和精神内核;(2)公共财政收入;(3)公共财政支出;(4)财政赤字与国债管理;(4)公共财政政策;(5)公共财政体制。(6)中央与地方财政关系。前面提到的市场经济条件下公共财政指向的目标是公共利益的增进，说衡量国家财政体制的好坏要看什么?这个社会的总体福利水平是不是有所增进?政府的职能是不是真正地指向公共利益?这是政府唯一追求的目标，除此之外，一切政府的其他行为都是越界的。在经济学当中把政府的经济职能做了一个定位，即把政府在市场经济中作用的定位在三大职能上面，这也是公共财政学的创始人马斯格雷夫在上世纪50年代提出来的———资源配置，收入分配和经济稳定这三大职能。政府要履行的财政职能就是要弥补市场失灵，去提供市场所无法提供出来的公共物品、公共服务。我们讲公共财政理论的理论基础源自于三大领域:第一大领域就是政府与市场的关系论，第二大领域公共物品论，第三大领域就是外部性理论，这三大理论构成了公共财政学的理论基石。既然我们知道公共财政是在特定的市场经济下的产物，那么公共财政的真正内核应该是什么?我认为公共财政的精神内核包括了“公共性”、“控权性”、“法治性”、“民主性”、“公开性”这五个方面。第一点，公共性含义非常丰富，一层含义是如果我们从政府所提供的物品角度来讲，政府给社会提供的都是公共物品。第二层含义在于公共物品的产出也应该是符合公共性的。既然公共物品是众人的需要，显然众人之事应该由众人去决定。就是我们把公共物品的生产和供给权力交给政府了。现在的问题就是我们社会公众又怎样参与决定公共物品的生产，即在公共物品的生产决策当中也要体现出民主性的特点，第二个特性在于它的“控权性”。通过公共财政体制的建立给政府权力的行使划定了一个边界，政府的权力行为不能逾越这个边界。控权性特点也是从政治学理论当中的契约理论、契约精神所导引出的，政府的权力，也是由人民的权力中让渡出来的。政府的权力也仅限于管理社会公共事务、提供社会公共产品;政府的全部权力来自于民众的委托和授权，同时政府向民众负责和接受民众监督，这是控权性。和控权性相关的就是“法治性”，政府的一切财政收支都应依法活动。财政资金取之于民，用之于民。政府作为全体社会成员的“管家”和“仆人”，理应该给人民理好财，向人民去交代财政的每一分钱用到了什么地方。我们要看看政府是不是这么做的，显然政府也更不能为自己利益留有一个“小金库”自收自支。民主性上面已经谈到了，不再重述。第五点公开性。当然这里要强调财政收支的公开透明，以便于政府接受社会公众监督。这是我们讲的公共财政的精神内核，应该在于这五个方面。因此我们所谈到公共财政的真正含义，和今天我们很多媒体讲到的很多民生财政实际上不是一码事。公共财政包括民主财政，但是它不等于民生财政。那么，除此之外公共财政还涉及哪些内容?财政收入和财政支出，以及围绕着收支关系产生的财政盈余或财政赤字的问题。如果出现了财政赤字怎么办?就是要国家举债，紧接着就是国债的问题。这里面政府经常使用的一个手段就是财政政策。特别是我们最近十年感受到的这种财政政策，或者说在媒体当中见到有关财政政策的字眼已经非常频繁了，我们会经常听到总理讲到“积极的财政政策与稳健的货币政策相结合”这样的话，积极的财政政策和稳健的货币政策意味着什么?怎样从公共财政的角度去衡量财政政策的效果?这也是公共财政的内容。第五个领域就是财政体制，财政体制涉及有关财政收支决定的一系列的制度安排，这里面内容非常复杂，比如说财政收支分类体制，公共预算体制，政府会计制度，政府采购制度、政府层级间的关系和转移支付制度安排，财政收支绩效评价，财政及预算信息公开等一系列的问题。

作者：张澜涛 单位：国际关系学院

市场经济的发展,使我国政府职能和角色发生了巨大转变,财政模式从国家财政转向公共财政。因此,认知公共财政的内涵和特性,对搞好政府采购工作具有重要意义,也是政府采购改革的认知更新。

一、公共财政的经济本意

契约论认为,国家主权源于人民,属于人民。政府作为人民的人或受托人,必须服从人民意志,是为人民服务和谋利益的“公仆”,就必须实行公共财政。“财”指财富和货币,“政”为国家理财政策和活动。斯蒂格利茨说:“‘公共财政’是指国家或政府在市场经济中提供公共产品与服务的分配及经济活动。”随着市场经济发展,“公共财政”已成为我国财政改革的必然趋势。

(一)市场经济能够优化资源配置,却存在缺陷。社会资源优化配置是用效率和公平两个基本原则衡量。帕累托认为,市场经济中,每个人拥有福利偏好,形成自我福利感觉、选择和评价。由此,市场竞争均衡达到资源分配效率最优:一是无法再使各方境况更好;二是不再使某一方境况更好,而不使另一方境况变坏;三是交易收益已尽,没必要再交易。由于无数消费者有无数偏好,意味着帕累托效率有无数解分别与无穷多收入方式相对应。市场的价值规律必然产生普遍贫富差距扩大,表明帕累托效率缺少分配公平内涵,不考虑分配公平问题。但现实中,任何个人福利收益,都首先要求财富公平分配,没有公平,无法实现效率最优化资源配置。因此,市场经济能够实现资源优化配置,却无法实现社会公平。如马克思所说:“资本主义生产的飞跃向前发展,致使国民财富的增长与人民贫困的加重本来就是一回事”(《资本论》第一卷,第841页,人民出版社1975年)资本主义的历史证实,两极分化必导致社会矛盾激化和经济危机,如果政府片面追求市场效率,忽视公平,会使市场经济从适应生产关系变为生产力的桎梏,最终丧失效率。因此,国家必须矫正市场经济缺陷,即运用国家干预“看得见之手”弥补市场机制“看不见之手”造成的分配不公。

(二)市场无法满足公共产品需求。人们消费有两类:私人消费和公共消费。公共产品指使公众共同消费受益的产品和服务,与私人消费品相比,它具有消费非排他性、非竞争性和消费公共性等特点,会产生普遍“搭便车”的“吃白食”或“蹭吃蹭喝”现象,即市场失效。社会发展对公共产品需求增大,分配不公则导致富人与穷人对公共消费差距拉大及更多失业和贫困群体。因此,弥补市场缺陷,是公共财政重要任务。

(三)公共财政的“公共”含义。公共财政以公益为核心,不断加大公共消费的权重。

1强化对政府公共财政的效益综合评价

为了全面提供畜牧兽医公共财政支出的使用过程中，合理使用公共财政资金，应对公共财政资金使用方面加强绩效目标方面的管理力度，强化绩效运转的跟踪，不定期进行绩效评估。在进行畜牧兽医项目建设的过程中，需要全面执行项目工作的施工建设合同制、项目工程投标机制、项目验收机制等，不仅确保项目建设的质量，还能保证项目的顺利运转。同时要对公共资金的支出模式、经费管理等方面加大监督力度，确保公共财政的资金投入，对畜牧兽医公共服务产生的效益。

2加大专项经费公共财政投入

2.1发挥县级公共财政资金对养殖户疫病防控的导引作用

县乡的公共财政资金通过支持养殖户的小区建设等方面的路径，加强对养殖户的支持，对进一步完善养殖户的综合生物安全措施来发挥积极性的作用。在当前的财政支持的基础上，适当增加养殖户建设补助，动物扑杀和无害化处理补偿等相关的投入，指导养殖户加大对动物疫病的基础设施方面的建设，配备相关的技术人员，检测免疫效果，进行消毒处理与无害化处理，环境卫生等多个方面的监管力度，在动物疫病防控技术和人员培训等方面提供服务，并加强相关的指导。

2.2创建公共财政支持畜牧兽医公共服务发展的新机制

创建适宜畜牧业健康发展、兽医公共卫生管理以及动物疫病防控工作需要的，实现长期稳定增长的畜牧兽医工作经费的保障机制，县政府公共财政年度针对畜牧兽医公共服务方面的投入，需要随着畜牧兽医公共服务整体产值进一步提高，真正实现按照特定比例实现增长，做到健康养殖，能形成规模养殖经济。全面贯彻“政府引导、政策扶持、统一规划、规范建设、强化监管、提高效益”的基本原则，全面发展畜禽养殖小区或者是养殖场。在发展养殖小区的时候，需要做到产业发展和疫病防控相结合、规模养殖和污染治理实现有机结合，保证健康养殖、规范化养殖，实现经济与生态的和谐发展。

本文作者：王建伟 单位：南京财经大学财政与税务学院

一、对我国公共财政实践的积极评价

1.初步建立了与市场经济运行体制相适应的公共财政运行模式

2.公共财政理念的实践指导地位不断得到巩固与提高

3.公共财政实践与改革不断向纵深发展

4.建立了与市场经济运行体制相适应的基本税制架构和体系

5.财政收支的良性运行体系得到不断完善