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一、青海省水利建设现状和面临的困难
青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，有“江河源头”、“中华水塔”之美誉。境内河流纵横，雪山林立，冰川广布，沼泽连绵，湖泊众多。据统计，全省水面积在300平方公里以上的河流有435条，河道长度大于100公里的有65条，干支流总长度约28公里。省内有大小湖泊2043个，面积大于1平方公里的有300多个，全省冰川面积约为5225.38平方千米，冰川总储水量3705.92亿立方米，占全国的12.5%。由于受气候、地形等条件的限制，青海水资源总量虽然丰富，但时空分布不均、开发利用难度大、可利用量不足。根据资料显示，青海省水资源总量为629.3亿立方米，全省平均产水规模为8.8万立方米/平方公里，人均水资源量11184立方米，2011年全省总供水量36.23亿立方米，水资源开发利用率仅为5.8%。由于特殊的地理气候条件，加之受经济社会发展的制约，目前青海省水利发展还存在不少困难和问题。
（一）水资源供需矛盾突出
水资源与生产力布局还不相匹配，全省发展基础较好、人口相对集中的东部湟水流域、西部柴达木盆地是青海省水资源供需矛盾最为突出的地区，柴达木盆地工程性缺水与农业用水效率低下并存；东部湟水流域资源性缺水严重，中、下游地区水污染形势严峻，一些大型骨干水利工程没有完全发挥效益，供水保障能力仍显不足；黄河沿岸地区水资源开发利用程度较低，重大水资源配置缺乏，抗旱应急水源工程建设不足，城乡水利建设抵御特大干旱风险的能力不强，水资源调控能力仍需加强。
（二）防灾减灾体系不完善
青海省地市州所在城市大多依山傍河而建，易受山洪、泥石流等自然灾害侵袭，防洪基础设施薄弱，重点城市综合防洪能力不强，中小河流治理起步较晚，汛期成灾率高，对人民群众生命财产安全构成一定威胁，山洪地质灾害防治任务艰巨。小型水库病险问题突出，泄洪设施不完善，排空能力不足，安全隐患较大，预警监测能力还不强，应急机动抢险能力较弱，防灾减灾社会化保障体系还不健全。
（三）水利基础设施建设滞后
现有水利工程标准低、配套差，老化失修、效益衰减问题突出。小型水利工程投入少、进展慢，农田水利建设滞后，青海省耕地灌溉率只有44.2%，灌溉用水有效利用系数仅为0.40，灌溉水利用效率远低于全国平均水平，农业用水浪费严重，草场基本没有灌溉设施。据统计，全省仍有近120万人口存在饮水安全问题。
（四）水资源保护形势严峻
青海省水土流失面积35.43万平方公里，占国土面积的49.2%。水土流失且呈加剧趋势，防治投入不足。水土保持生态补偿机制尚未真正建立，一些地区小流域综合治理、淤地坝建设、预防保护、执法监督等工作还有待规范。气候变化和人类活动影响造成众多湖泊面积缩小或干枯，部分河流污染超标，水质恶化，防治难度加大，部分区域水源涵养和生态环境保护功能逐步下降，生态环境问题呈恶化趋势。“三江源”等国家级自然保护区预防、治理、保护难度大、任务重。
农发行青海省分行自2007年开办农业农村基础设施建设信贷业务以来，一直在实践中摸索和积累经验，依托政策，抢抓机遇，将具有显著民生效应的水利建设项目纳入营销视野，逐步形成了以政府主导、实体承贷、财政资金和信贷资金有机结合的水利信贷运作模式。截至2013年末，已累计投放水利建设贷款10.6亿元，支持水利建设项目28个。其中，河道综合治理项目5个，重点水利枢纽工程项目7个，病险水库除险加固项目1个，节水改造、灌溉工程项目3个，防洪工程建设项目2个，农村水能开发利用（水电站）项目10个，已支持的水利建设项目贷款无逾期、无不良，在支持青海水利建设发展的同时，也凸显了农业政策性银行在服务“三农”中的骨干和支柱作用。但由于受水利建设项目周期长、资金需求量大、承贷主体单一、财政配套政策不到位等因素的制约，影响农业政策性银行信贷投入水利建设的一些深层次问题还需要加以解决。
（一）相关配套政策不到位
水利建设项目规模大、建设周期长、收益水平低，具有典型的公益性特征，属于高风险投资领域。从风险控制的角度来讲，农发行迫切需要政府出台相关的贷款补偿机制，从制度上保证把贷款风险控制在合理的限度内。但就目前而言，国家和地方政府缺乏类似的相关配套政策，对农发行的财政补贴力度不大，风险拨备按税前1%计提，难以使农发行充分发挥政策性银行在扶持“三农”、支持水利建设中的作用。从操作层面上讲，农发行将水利建设贷款列入政策性范畴，由于没有相应的优惠政策、补偿政策和承担风险的保障政策，只能按照商业性信贷管理要求来运作，导致与之相适应的“政策支持型”、“财政补偿型”、“政府保障型”等信贷运作模式难以启动，影响农发行信贷资金对水利建设的有效投入。
（二）水利建设贷款模式单一
由于国家没有支持和优惠政策，前期农发行水利贷款模式大部分属于“水地”结合，采用把农村土地收储整治与水利建设结合起来作为项目建设内容，以土地出让收入返还延伸带动水利建设的模式。2012年末，国家有关部委《关于加强土地储备与融资管理的通知》和财政部《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》出台后，主要采取了各级政府偿债资金作为还款来源的支持模式。同时，由于财政全额出资的纯公益性水利建设项目，通常政府财政资金先收后支、分批拨付到位，资金到位存在一定的滞后性。需要财政垫付性贷款的，按照目前的信贷政策，农发行不支持财政垫付性贷款。水利建设贷款模式的单一，使得农发行支持水利建设无法发挥及时、有效的先导性职能。
（三）承贷主体选择困难
由于水利设施大多产权不清，其管理方难以作为符合农发行要求的承贷主体。根据农发行现行信贷政策，可以作为政府主导的水利建设项目借款人主要有融资平台公司、机关法人、事业法人和目前正在试行的国有独资及控股等公司类客户。但由于政策原因和历史原因，农发行在选择上述三类承贷主体时仍面临一些困难。主要体现在一些地方政府融资平台实力弱、包袱重，新的《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，要求建立规范的地方政府举债融资机制。当前地方政府融资平台融资面临挑战，一些事业法人缺乏合法有效的承贷主体；一些“机关法人”没有贷款条件和准入门槛，在政策上存在模糊地带；一些国有独资及控股等公司类客户不具备国家规定的项目融资或建设（运营）相关资质，开展BOT、PPP委托代建等融资模式存在制约。虽然水利建设贷款需求量大，但这些都无疑加大了农发行选择承贷主体的难度。
（四）资金监管难度较大
由于水利建设项目对用地规划、流域与气候等均有要求，水利设施一般投资规模巨大，建设标准高，还款周期长，期间所面临的拆迁风险、市场风险、资金挪用风险等各类风险隐患较多。加之水利项目还款资金主要来自项目本身产生的水费、电费收入、政府补贴资金等。水费、电费受市场变化的影响，政府补贴资金受财政预算拨付影响，造成农发行很难对信贷资金进行有效监管，增加了贷款风险。
（五）信贷管理专业人才缺乏
目前，大多数基层农发行相对缺乏具有一定经验的一线信贷人员，个别行甚至不能独立进行项目评估，操作风险较大，贷后管理能力较低，给贷款评估、贷款管理带来了一定的风险隐患。
三、对策建议
在外部政策环境刚性约束的情况下，农业政策性银行应立足于省情行情，优化营销策略，强化风险防控，全面提升办贷管贷水平，发挥其在服务农业农村发展中的骨干和支柱作用，全力为青海省水利事业发展保驾护航。
（一）围绕水利项目支持重点，创新贷款营销思路
在贷款营销上要克服等客上门的思想，增强主动营销意识。农发行要主动搜集各级政府关于水利建设的战略规划，筛选适合农发行信贷支持的水利建设项目，有针对性地编制支持水利建设的政策性贷款发展规划，制定详细的贷款项目营销方案，坚持有计划有重点分阶段营销贷款项目；要讲究贷款营销策略，把“政策营销”放在首位，通过政策宣传和农发行职责宣传，抓好与地方政府的良性互动，共同把水利建设的“金融工具”运用好；要进一步创新贷款营销方式，采取“高层营销、营销高端”，力求在高层次上加强沟通协调，提高营销效率。
（二）以财政资金撬动信贷资金，形成财政与金融支持水利建设的合力
要落实公共财政投入政策，建立健全水利投入稳定增长机制，中央财政要加大对农村水利建设投入力度，充分考虑青海经济发展水平、财政实力等因素，对青海水利建设的财政资金投入给予倾斜。青海省地方各级政府要加快建立农村水利建设专项资金制度，严格执行“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”政策，确保足额提取、定向使用。大力推行农村水利设施建设贷款贴息政策，对农村水利基础设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息。对农业政策性银行发放水利建设贷款考虑免征营业税、印花税等税种，按一定比例减收所得税。
（三）积极培育合格承贷主体，破解农村水利融资瓶颈
要进一步明晰产权，解决农村水利建设项目信贷资金缺乏承贷主体的问题。要大力推动中小型农村水利设施产权制度改革，本着因地制宜的原则，对一些中小型水利设施进行拍卖、租赁、股份制改造等，逐步实现农村水利项目的市场化经营。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出了地方政府债务的治理框架，大力推广PPP模式。因此，农发行可大力支持地方政府批准授权或委托借款人承担项目融资或运营职能，采用BOT、PPP等融资模式的公司类客户。同时，可考虑成立专门的农村水利建设投资公司，打造农村水利建设项目统贷统还的平台，为农发行介入提供合格的承贷主体。农发行各级分支机构要紧跟地方政府发展规划，及时掌握水利建设等农村基础设施建设的项目储备和安排情况，精心筛选，重点选择民众关注度高、社会影响力大，财政补贴拨付及时可靠，还款有保障的财政补偿性项目；积极支持地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的收益权抵押型项目。
（四）强化金融创新，为政策性水利提供良好产品及服务
传统的水利建设项目贷款偏重于国家和省级大型重点水利项目，对于其它水利项目尤其是小型微型项目关注较少，这和水利建设发展的趋势不符，与大型国家和省级重点水利项目相比，众多的中小型水利项目更加缺乏资金投入，而这些项目对农民利益的实现和保证却更加重要。因此，目前农发行迫切需要创新水利金融产品和服务种类。一是大力探索尝试水利项目中的B0T（建设-经营-转交）、TOT（经营转让权）、BT（建设-转交）、PPP（政府和社会资本合作）等新型水利项目贷款模式。针对有资质的水利项目建设单位作为贷款主体，引导更多的信贷资金支持水利建设。二是研究和探讨创新型农业政策性水利金融产品种类。对农户开展小型节水灌溉、塘渠疏导加固等小型农田水利建设需求发放小额信用贷款、农户联保贷款和扶贫贴息贷款等。对以财政投入为主的水利建设项目，先期提供信贷支持，以解决地方财政资金到位滞后和项目启动资金缺乏的问题。三是创新金融服务。依托报刊、网站等媒体水利政策信息，宣传介绍水利和现代产品，推动网上融资、网下签约，以有效解决信息不对称问题，提升融资对接效率。同时，应借鉴国外经验，允许农发行对特定公益性水利工程项目延长贷款期限，服务项目建设。
（五）发挥保险的风险补偿功能，建立水利建设的风险屏障
大力发展农业保险，积极引入政策性农业保险业务，支持保险公司与农发行建立“信贷+保险”合作，设立农村水利建设贷款风险补偿专项基金，提高对水利贷款的担保能力，实现保险资金与信贷资金的有机结合。要进一步强化财政对水利建设的促进功能，除发展洪灾保险、电站设备财产险等传统险种外，保险公司可根据水利工程特点和水利建设的主体需求，大力开发与水利建设发展密切相关的新险种。同时，根据相关信贷管理制度，抓好贷前、贷中、贷后管理，进一步规范项目建设流程，序时查看工程进度，严格执行专户管理，定期对抵押物情况以及抵押物价值进行核实，确保第二还款来源足额可靠。
（六）整合利用各种资源，进一步提升办贷水平
一要积极对现有业务流程进行优化改进，从行业、区域、客户项目等多个角度出发，提高重点水利项目、重点水利客户信贷业务审批效率。加强对青海省等重点西部欠发达地区重点水利开发区域的支持力度，结合西部大开发和西部地区发展规划，制定差别化的水利建设信贷支持政策。二要着力提升项目评估水平。在项目整体把握上要在实地调查的基础上，确保项目评估结构完整和数据衔接，调查内容面面俱到，资料核对逐页过目，评估报告具体详尽，力求资料和内容的有机统一，对于项目手续，不仅要合规合法，更要高效全面。三要着力完善信息反馈机制。信息反馈包括内外部、上下级等全方位的信息。在项目营销前期，对需要地方政府和相关部门出具的有关文件，应通过各种营销方式促进信息和沟通的系统全面。在评估阶段，通过上下联动，实地评估，全程参与的方式有效缩短信息反馈时间和距离，为项目运行提供高效快捷的办贷服务。四要着力整合信贷管理资源。考虑到基层农发行现有组织架构、人员配备等情况，评估人员可由各行推荐，上级行审定，兼职不调动，在重大项目营销与评估时实行统一使用，形成管理合力，提升办贷运转效率。
（七）打造良好金融生态环境，为支持水利建设创造有利条件
要不断优化金融生态环境建设，积极搭建农发行支持农村水利建设抵押确权、登记、评估、转让、融资等平台，为农发行介入水利建设项目创造条件。应给予水利建设项目承贷主体宽松的外部环境，使其真正成为符合贷款条件的客户实体。要培养贷款企业的诚信意识，落实建设项目资本金和自有资金，确保与信贷资金匹配使用。
单位：中国农业发展银行青海省分行课题组
