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摘要：我国水利风景资源丰富，但由于水利风景区管理中存在的诸多问题，导致水利风景区的发展水平参差不齐。本文通过对立法促进水利风景区高质量发展、实施精准地类型化建设与管理中若干问题的分析，聚焦经济效益、社会效益与生态效益协调统一目标的实现，提出了推动水利风景区建设提质增效的具体路径。
关键词：水利风景区；制度管理；退出机制
2020年1月，水利部部长在全国水利工作会议上提出要“开展河湖健康评价体系研究，推动水利风景区建设提质增效”，将水利风景区发展内涵提到新的高度[1]。党的以来，中国特色社会主义进入新时代，加大生态系统保护力度成为新时代我国生态文明建设中的重要内容。水利风景区作为我国生态保护系统的一种重要组成部分，其管理在新时代也被赋予了新的目标与要求。水利风景区可以满足人们亲近自然、了解水文化等方面的需求，能够在很大程度上将水利工程的社会效益与经济效益、生态效益有机统一起来[2]。据统计，截至2020年，我国已有国家级水利风景区878处，省级水利风景区两千多处。水利风景区数量多、类型丰富、特色鲜明，如果能建设与管理好这些水利风景区，充分激发水利风景区的发展活力，对于我国绿色经济的发展将具有十分重要的意义。本文对我国水利风景区管理中的问题进行了较为系统的研究，提出了几点对策建议，以期为完善水利风景区管理制度提供参考。
1我国水利风景区管理思想的起源与发展
水利风景区，是指以水域（水体）或水利工程为依托，具备一定观赏价值与游客吸引力的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育等人文活动的区域。当前，我国的水利风景区分为水库型、湿地型、自然河湖型、城市河湖型、灌区型和水土保持型六类。对水利风景资源的保护和管理思想最早始于美国。20世纪初，美国自然主义者、环保运动领袖约翰·缪尔就极力推崇对水域风景资源的保护理念[3]。1965年美国制定《联邦水资源工程旅游法案》，成为有关水利风景区发展立法的开端。美国的先进思想与立法实践对我国产生了重要影响。20世纪80年代初，我国尝试依托水利工程，发挥水利资源优势，统筹开发、利用和保护水利风景资源，将文化、景观元素融入水利工程，积极发展水利旅游，水利风景区雏形开始形成[4]。2003年出台《上海松江生态水利风景区——总体规划有序推进生态水利风景区建设》，是我国地方层面较早对“水利风景区”进行系统管理的规定。2004年，水利部颁布了《水利风景区管理办法》（以下简称《办法》），标志着我国水利风景区管理制度正式建立。此后，一些省份的水行政主管部门开始陆续制定本地区的管理办法，如2015年福建省颁布《福建省水利风景区管理办法》、湖南省颁布《湖南省水利风景区建设与管理办法》。2020年，水利部主导修订《水利风景区管理办法》。同时，水利部设立水利风景区建设与管理领导小组，承担景区标准建设、项目审批、协调、指导和监督等职能，水利风景区管理机构在水行政主管部门和流域管理机构统一领导下，负责水利风景区的建设、管理和保护工作。
2我国水利风景区管理中存在的主要问题
2.1管理依据效力层级低。水利部颁布的《办法》成为我国很长一段时间以来水利风景区管理的主要依据。当时，《办法》的立法目的是先进的，其第一条明确规定：“为科学、合理利用水利风景资源，保护水资源和生态环境，加强对水利风景区的建设、管理和保护，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规，制定本办法。”将水利风景资源的科学、合理利用与水资源和生态环境的保护有机结合起来，作为《办法》的立法目的，在今天看来仍然是必要的。尽管当时的立法理念很先进，但是，《办法》在法律性质上连部门规章都不是，而只是其他规范性文件，严格意义上不属于法律渊源，不具有法律的强制力，而且受当时的立法条件、立法资源与立法技术的限制，《办法》的规定相当粗略，全文共计23个条文，概括性强、可操作性差。随着社会经济的快速发展，《办法》已经越来越不能适应水利风景资源开发、利用、管理、保护的需要，其立法目的也缺乏具体的规则措施来保障实现。总之，《办法》法律效力位阶低、制度规则粗略成为影响我国水利风景区管理水平的一个重要因素。
2.2管理模式单一。近十几年来，我国水利风景区数量发展日益加快。截至2020年，我国已有国家级水利风景区878处，省级水利风景区两千多处。水利风景区的快速发展对水利风景区的管理提出了新的要求。但是，从管理实践来看，地方政府存在着较为普遍的管理模式单一的问题。一些地方政府着重追求短期水利风景区数量建设，而忽视质量内涵发展，水利风景区管理模式上缺乏创新，比如在占比最大的水库型水利风景区方面，建设几乎是千篇一律，包括相当大部分的A级水利风景区建设同质化现象十分严重，没有特色，缺乏核心竞争力[5]。一些地方政府在水利风景区管理上重利用、轻保护，重开发、轻管理，在水利风景区建设过程中，不仅没有保护好水利风景资源，反而使相关生态环境遭到严重破坏。尤其是近年来，随着旅游业的迅速发展，水利风景区成为许多地方重要的旅游资源。一些地方政府为了快速地形成景区旅游服务产业链、在短时间内提高景区的知名度，不进行科学论证、规划，直接套用热门风景名胜区景点的管理模式[6]。这种急功近利的管理方式，既没有根据本地水利风景资源的特色、优势进行科学的整合、开发，也没有将本地区的自然禀赋、民风民俗、环境条件和区位优势等要素很好地整合起来，大大地浪费了本地区的水利风景区资源。
2.3省级以下水利风景区发展缓慢。国家级水利风景区一般是国家或者地方重要的水利工程，为了充分发挥其经济效益，大多会受到地方政府的重视，成为各地方的重要旅游景区。不同于国家级水利风景区，省级以下的水利风景区只是当地有一定知名度的水利工程或自然景观，带来的经济效益相对较小，得到地方政府的重视程度相对较弱。实践中，省级以下水利风景区发展缓慢，其更多作用于水利生产，其生态效益、经济效益没有被很好地激发出来。
2.4信息公开制度不健全。我国目前存在的国家级水利风景区、省级水利风景区，其信息公开制度并不完备，没有系统性的信息存储和资料介绍。相比较而言，国家级水利风景区的信息资料管理更为完善，但也存在缺漏。以湖北省内国家级水利风景区为例，潜江田关岛水利风景区、英山县毕升湖水利风景区、黄冈白莲河水利风景区、麻城明山水利风景区等国家级水利风景区，连最基本的景区级别信息都不能在公开渠道获取。另外，如长阳土家族自治县清江水利风景区、潜江田关岛水利风景区等景区所占水域面积、景区的主要特色等信息更是不完备、不公开。在省级水利风景区的信息资料管理中，则问题更多。大多数省级水利风景区都缺少景区面积统计数据，在已有公开的省级水利风景区面积数据中，又存在统计单位、统计方法混乱的问题，如在面积单位上，就存在同一个省内风景区分别使用亩、平方公里计算面积的问题。这些基础性的问题直接反映着水利风景区的管理水平，影响着水利风景区的管理质量。
3完善水利风景区管理制度的对策建议
3.1立法促进水利风景区高质量发展。要提高我国水利风景区的管理水平，使水利风景区规范化、长效化发展，最根本的是要完善水利风景区管理制度。而完善水利风景区管理制度，首先就是要完善立法，建立科学的、可行的法律规则来规范其开发、建设，引导其生态、文化保护，做到经济效益、社会效益与生态效益的统一。用法律来促进我国水利风景区的整体管理水平提高，促进水利风景区高质量发展。目前，水利风景区领域的立法工作仍面临着各种各样的问题。水利风景区不同于单纯的水利工程建设，也不同于一般的旅游风景区建设，其综合性特征更为突出。它不只涉及单纯的水资源开发利用与保护的问题，还涉及水工程、水安全、水生态、水文化等多元价值的协调。因此，相关法律的制定必然相当复杂。2020年，水利部修订《水利风景区管理办法》时，充分重视水利风景区的“建设”，将原《办法》修改为《水利风景区建设管理办法》，对如何规范建设进行了制度设计，将为全国各地水利风景区规范发展提供重要依据。必须说明的是，《水利风景区建设管理办法》的性质并没有改变，仍然只是水利部制定的规范性文件，不属于法律范畴，不具备法律的强制约束力。水利风景区的建设、管理与保护等行为仍然没有法律保障。鉴于此，建议可以采取分步走的策略。一是继续完善《水利风景区建设管理办法》的内容，并按照部门规章的立法程序要求，将其上升为水利部制定的部门规章，使其具有法的效力，供全国适用。二是在条件成熟时，制定行政法规或者法律来规范水利风景区建设、管理、利用与保护等行为。
3.2实施精准地类型化建设与管理。随着我国水利事业发展进入新时代，对于水利风景区管理理念也随之变化。在党的十八届五中全会上提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。在水利风景区发展中，也需要贯彻落实新发展理念，要紧密结合水利风景资源本身的特色来进行精准地类型化建设与管理[7]。我国水利风景区是以水利工程（水库）或者水域（河流、湖泊）等自然资源为依托建设起来的。大多数水库型水利风景区建设规划是在水利主体工程建设完毕以后才进行，其他类型水利风景区的建设则是依靠河流、湖泊自然资源。长期以来，我国水利风景区的建设与管理存在的主要问题是景区的功能定位不明确，没有将景区的经济效益、社会效益、生态效益三者有机统一起来协调发展。有的景区过度关注景区的生态环境保护、不重视发挥其经济效益，造成资源浪费；有的景区则过度关注景区的经济效益，而不关注生态效益的重要性，造成生态破坏。因此，在水利风景区发展建设与管理中，应当结合景区资源基础，统筹经济效益、社会效益与生态效益三者协调发展。每一个水利风景区都有其多元的复杂的功能，例如，水库型水利风景区，它的载体是水库，功能包括防洪、蓄水、灌溉、供水、发电、渔业养殖等。在建设水利风景区时，要充分考虑这些功能，不能因为建设景区而影响这些功能发挥[8]。只有将水利风景区依托的水利风景资源的功能特点充分考虑到景区建设中，实施精准地类型化建设与管理，而不是盲目地照搬其他景区的热门项目，才能充分发挥好每一个水利风景区的优势，做到经济效益、社会效益与生态效益的协调兼顾。
3.3建立定期评价与退出机制。为了保证水利风景区经济效益、社会效益与生态效益的协调发展，应当定期对各级水利风景区开展经济效益、社会效益、生态效益方面的评估。对于经济效益较好的水利风景区对其生态环境、水利功能进行精准评估，生态环境遭到破坏的水利风景区勒令整改。严抓水利风景区的基础功能定位，严守生态红线。优秀先进的做法建议推广到全省甚至全国，落后迟滞的做法必须立即进行整改。对部分严重落后、空有虚名、难以为继的景区建立淘汰退出机制，如此，倒逼地方政府加强水利风景区的建设、管理，只有对水利风景区内的建设与管理更加重视，水利部提出的要“推动水利风景区建设提质增效”的目标才有途径得以实现。
4结语
随着我国生态文明社会的快速发展，人们对生态产品与服务的需求日益增长，水利风景区因为其独特的文化与生态价值越来越受到人们青睐。利用好水利风景资源，发展水利风景区可以成为地方重要的经济来源，实现经济效益、社会效益与生态效益“三效合一”，为地方经济绿色发展、高质量发展开辟新路子。对此，建议国家尽快完善水利风景区发展的相关立法与制度，采取分步走的方式提升《水利风景区建设管理办法》的法律位阶，针对不同类型的水利风景区建设管理精准施策，并建立定期评价与退出机制，以此推动推动水利风景区建设提质增效。
作者:胡钦涵 卢思吕 柯文斌 吴圳隆 单位:湖北经济学院法学院
