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摘要：本文简要介绍了近年来国家实施重点扶持和鼓励水利科研公益性单位做大做强，提高科技创新能力和可持续发展等一系列的政策、举措，指出当前水利财政资金管理和使用中存在的诸多问题，强调发挥审计监督的服务和监督职能的重要性，同时，结合作者自身的工作实践，提出从转变观念，创新审计思路与方法；加强专项财政资金的审计；注重审计服务的质量和效果，增强审计监督服务的专业性，实施跟踪审计等方面进一步发挥审计监督在水利财政资金使用与管理中的重要作用。
关键词：审计监督；水利；财政资金；管理；作用
一、引言
多年来，党中央、国务院积极倡导科教兴国的国策，特别是在“十三五规划”积极倡导下，不断加大对科技的投入，如对水利科技基础学科的研究和公益性水利科研单位科研基础性课题研究的重点投入在不断加强，对保障科研部门正常科学试验的基础设施软硬件条件的投入不断加大，为多出成果，提升科研创新能力，提供了强有力的保障。特别是近年来实施了重点扶持和鼓励水利科研公益性单位做大做强，提高科技创新能力和可持续发展等一系列的政策、举措，不断加大财政资金投入，努力破解和缓解阻碍科技创新和水利科研发展的难题，已取得初步成效。水利科研单位的科研基础设施和高、精、尖科研仪器设备得到了有效改善和提高，一大批代表当今世界先进水平和学科发展方向的技术和设备被引进、吸收、消化和创新。国家投入财政资金力度逐年加大，对提高水利科研的创新能力和可持续发展起到了积极的促进和推动作用。一系列重大水利科研成果在水利工程建设中得到了广泛的应用，如水利工程的发电、防洪、灌溉、航运、减灾、水环境治理和生态调节等功能得到充分体现，对国民经济发展起着重要的支撑作用。
二、水利财政资金在实际使用过程中存在的诸多问题
1、水利财政资金在使用中存在的违规行为与乱象
（1）房屋修善、基础设施改造类项目。责任单位在项目执行中，缺乏防范和化解金融风险的意识，为完成财政资金支付进度指标，未按签订的施工合同违规超标准预付工程首付款，未按工程实际完成进度和监理签署意见，提前支付工程进度款，部分项目拆解标的总量，未按规定公开招投标。（2）仪器设备购置类项目。超批复范围、超预算支出明细、超标准购置仪器设备，而属于政府集中采购范围的设备，未按规定履行政府集中采购手续。（3）水利科研类项目。未按项目类别性质分类核算，专款专用，存在不同项目之间相互挤占、挪用经费的现象。未按文件批复的预算明细内容列支非项目预算发生的必要费用，超范围使用资金。（4）未经批准擅自动用项目结余资金，列支不属于经费开支范围的内容。上述现象，在水利财政资金使用中时有发生，给水利财政资金的正确、合理、精准使用带来较大的困难，给工程项目顺利实施带来较大的风险和不确定性。
2、水利财政资金使用管理职责缺位
近年来，水利财政资金在实际使用和管理中存在较多问题，这与项目管理部门和项目责任单位在项目执行中缺乏行之有效的监督和制约机制，以及管理职责缺位是分不开的。目前，财政部门既负责水利财政资金项目库的组建，项目前期可行性报告审查，项目预算审批，又参与项目实施阶段的预算执行情况检查，组织并参与资助项目的综合性验收。在履行管理职责时，未深度介入项目资金的实际使用与管理，主体职责不清晰、不明确，“一岗双责”现象时有发生，这种管理方式和体制上的问题一直不能得到有效解决。同时，项目责任单位所在地政府和有关部门往往从本地区、本部门的利益出发，对监督检查中发现的问题，采取“大事化小、小事化了”，做“和事佬、和稀泥”的方式应对，在履行管理职责方面既缺失又缺位，这样一来间接助长了挤占、挪用等违规使用财政资金的不正之风。各级水利审计监督部门，在对水利财政资金项目检查中发现的问题也面临上报难、处理难的状况，给水利财政资金规范使用带来系统性风险。
3、水利财政资金资助项目的利用率和使用效益不明显
近年来，国家实施了重点扶持和鼓励水利科研公益性单位做大做强，提高科技创新能力和可持续发展等一系列的政策、举措，不断加大财政资金投入，特别是水利财政资金资助的行政事业类、科技类和基建类项目呈现逐年增长的趋势，水利科研单位的科研基础设施和高、精、尖科研仪器设备的性能得到了有效改善和提升。为多出成果，出好成果奠定了坚实基础，但是在中央级科学事业单位修缮、购置类项目的实施过程中却存在如下情况。（1）使用财政资金重复购置仪器设备。部分项目购置的仪器设备在项目执行过程中仅仅使用几次，平时用重金购置的仪器设备长期闲置，维护费较高，缺乏项目之间的资源共享，财政资金资助项目购置的仪器设备利用率和使用效益较低。（2）使用财政资金重叠建设修缮类项目。在水利财政资金资助的工程中存在建设规划不系统、工程施工无序、重叠交叉建设的情况，造成资金浪费的现象较为突出。往往是前一个工程施工完成，验收合格且投入使用不久，后一个项目又开工建设，与前期工程形成部分重叠交叉建设情况，前后项目缺乏有效的配套和衔接，造成直接经济损失较大。如水利财政资金资助的某单位基础设施改造工程，其中道路维修改造工程施工完成，通过了上级部门的验收并顺利交付使用。不久其给排水和通信改造工程又动工，将新建的道路路面挖开，铺设给排水管道和通信光缆，对前期道路维修改造工程破坏较大，也增加了给排水和通信改造工程的成本。因此，为确保财政资金的合理和有效使用，提高资金的利用率和使用效益，必须加强对水利财政资金的使用管理和有效监督，杜绝浪费，将有限的资金投入到水利科研基础性工程项目中，充分发挥其使用价值，增强对财政资金的使用和管理过程的有效监督。
三、采取措施有效发挥审计监督的重要作用
审计监督是国家财政监督体系中的重要组成部分，在国民经济和社会生活中发挥着重要作用，是提高单位管理水平的有效工具之一，是单位管理创新的源泉和动力。针对水利财政资金使用和管理中反映出来的突出问题，结合作者的工作实践，建议从以下几个方面进一步发挥审计监督在水利财政资金使用和管理中的重要作用。
1、转变观念，创新审计思路与方法，发挥审计监督的建设性作用
当前，水利财政资金是按项目资金申报时的用途，分门别类的层层下拨，实际支付时逐级签审，确保水利财政资金合理有效使用，工程项目完成后，审计部门针对资金使用情况进行专项审计。目前审计监督的方向主要集中在对财务部门的核算标准和项目责任单位经费支出的合规性进行事后监督检查，时间上严重滞后，存在亡羊补牢为时已晚的管理风险。为适应新时期项目管理要求，发挥审计的监督职能，应当转变观念，理顺思路，分清重点和难点，顺着资金走向一查到底。这就要求审计部门创新审计思路与方法，结合实际，上下配合，才能保质保量完成审计工作。同时，审计部门对项目在立项、可行性研究、申报、实施、竣工验收等环节上，应采用专门的审计方法和依据一定的标准，对使用财政资金的项目进行全过程、全方位的跟踪审计和绩效审计，从审计专业的角度提出针对性强、切实可行的审计意见和建议，为领导科学决策服务，充分发挥审计监督的建设性作用。
2、加强专项财政资金的审计，发挥审计监督的促进作用
随着国家对水利科技基础科学研究和水利科研单位科研基础性课题研究的重点投入不断加强，特别是对保障科研部门正常科学试验的基础设施软硬件条件的投入不断加大，一大批水利科研基础学科项目、基础设施改造、房屋修缮、科研仪器设备升级改造等项目得到国家的重点扶持，财政资金的投入逐年增加。审计工作应适时调整工作思路和工作重点，加强对水利财政资金资助项目经费使用情况的专项审计力度。例如重点围绕水利科研前期项目、中央级公益性科研事业单位修缮购置类项目、长江流域水生态环境修复项目和国家重点研发专项等项目，开展财政资金使用情况的专项审计。在审计内容和方式上强调“两个并举”，一是对项目财政资金财务收支的真实性、合法性审计与效益审计并举，逐步加大效益审计的份量。以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进绩效审计。二是采取定期审计与专项审计调查并举，逐步提高专项审计的比例。例如重点审查水利财政资金资助项目的实施方案，经费预算在实际执行中存在的主要问题以及相关重大变更事项的审批报告的落实和执行情况，促进水利科技创新能力和可持续发展等系列政策、措施的落实和完善，提高水利财政资金使用效益，推动水利科研事业健康、可持续发展，发挥审计监督的促进作用。
3、注重审计服务的质量和效果，发挥审计监督的服务与保障作用
水利科研基础设施建设是推动水利科研单位创新发展不可或缺的重要基础性物质条件。近年来国家逐步加大了对水利科研基础性项目、水利科研基础设施、科研仪器设备升级改造项目、水利科研软环境建设等领域的财政资金投入力度，为水利科研事业的创新发展提供强有力的资金支持，科学实验设施和办公环境明显改善，科研成果的质量稳步提升，优秀科技成果的转化程度和市场化推广应用成效显著。审计部门应紧跟国家的科技兴国战略和水利兴国安邦的国策，主动参与国家财政资金扶持项目的审计监督，注重对水利财政资金项目审计的质量和效果。对保障科研部门开展科学试验的基础设施软硬件建设资金开展全方位跟踪审计监督，确保项目在建设程序、内控制度、项目招标投标、合同履行情况、材料与设备采购情况、设计变更情况、工程结算等环节的跟踪审计质量和效果。确保投入资金用于水利科研基础建设，防止资金被挤占、挪用和流失，为改善科研生产条件，提高水利科研创新能力做好服务与保障工作，促进建设单位加强建设项目管理，发挥审计监督的服务与保障作用。
4、增强审计监督服务的专业性，发挥审计的参谋作用
审计监督要寓监督于服务之中，既要当好水利财政资金的“卫士”，又要当好决策者、管理者的“谋士”。审计监督是一种手段，处罚不是目的，目的是通过审计监督发现在制度方面存在的漏洞和薄弱环节，从而分析原因，提出审计建议。因此，在专项和定期审计时，应深入到项目，发挥专业优势，开展深入细致的调查取证工作，对零星分散的资料进行收集、整理、提炼，从而透过现象，揭示事物的本质，及时上报有一定专业深度的综合性审计报告，从战略的高度提出专业性的审计意见和建议，为领导及有关部门的宏观决策服务，实现审计成果的有效转化，发挥审计监督的参谋作用。
5、实施跟踪审计，发挥审计监督的监控作用
首先，在项目立项阶段，超前介入，了解水利财政资金资助项目基本情况，参与项目规划和经费预算的编制，跟进预算编制的全过程，并对项目立项的可行性研究报告，项目实施后的预期成果，进行分析审查，组织专家论证、筛选，严把入口关，做好事前监控的准备工作。其次，在项目执行阶段，做好水利财政资金项目的事中监督，跟踪抽查项目实施情况，确保项目资金按批复文件规定用途合理使用，防止财政资金流失与浪费。再次，在竣工阶段，做好水利财政资金资助项目的检查验收，项目完成后，及时进行项目竣工的决算审计，根据审计结果支付项目尾款，对于增加的工程量，经设计、施工、监理和业主各方确认后，签订补充合同，按合同支付工程款。如果工程项目总支出超出预算部分，应向主管部门提交申请报告，按上级的批复执行。因此，应将审计监督贯穿于项目的前期准备、中期实施直至后期竣工验收的全过程。做到“两个及时”，一是及时发现和纠正项目在招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等环节中存在的问题；二是及时督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏制水利财政资金项目实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更项目内容等现象。发挥审计监督的实时监控作用，促进水利财政资金的规范、合理使用，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理，发挥审计监督的保驾护航和监控作用。
四、结语
总之，面对错综复杂的审计监督事项，审计工作人员要严格遵守“依法审计、独立审计、客观公正、职业谨慎、廉洁奉公”的基本原则，以事实为依据，以法律为准绳，专业、科学、高效地为国家经济建设和水利事业的发展服务，为水利科研事业的发展保驾护航，为水利财政资金的合理、高效、规范使用，发挥审计监督的服务与保障作用，促进水利事业健康和高质量发展。
参考文献
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[2]楼继伟：国务院关于国家财政水利资金投入和使用工作情况的报告[R].2014-12-23.
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作者:骆思睿 骆建宇 罗玉兰 单位:武汉纺织大学 长江水利委员会长江科学院
