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摘要：完善农村水利建设利益补偿机制在实践上具有重要意义。在阐述农村水利利益补偿存在的问题、利益补偿必要性及因由的基础上，分析了农村水利补偿的基本原则，农村水利利益补偿的主要模式及适用范围；分析了农村水利利益补偿基本路径，构建了多元供给模式下农村水利的补偿路径，通过水利建设与补偿实现农村经济与环境生态协调发展目标。
关键词：农村水利；补偿模式；补偿机制
深化农田水利供给侧与管理体制改革，激发市场活力，调动社会力量和农民参与农田水利建设的积极性是农村水利改革方向。由于农村水利具有显著的公益性，在农村水利改革与利益补偿的实施过程中，需要权衡公共利益、农户利益及社会投资者的利益。水利改革中对相关方补偿存在诸多困难，存在如下问题：①没有厘清政府与市场对农村水利补偿责任；②农村水利补偿组织治理结构不完善；③农村水利补偿激励机制没有建立，如补偿对象难以界定、资金到位不及时、补偿方法和标准随意、补偿机制不健全、缺乏统一标准和政策体系等；④农村水利补偿机制缺乏法规支撑；⑤小型水利产权改革及利益补偿监管机制有待完善。因此，研究农村水利利益补偿与分配机制对农村水利健康持续发展具有重要意义。
1研究现状
国内外对农村水利建设的补偿主要从水权改革、投融资体制、移民补偿、生态环境补偿等进行研究。农村水利采取多元投资补偿研究。Harvey[1]认为科学测定农村水利供给真实成本，建立社会组织参与农村水利的融资机制和透明的补贴政策。王巧义和刘启生[2]针对小农水建设资金紧张问题，提出要创新投融资机制，完善金融机构对农田水利建设政策体系。李虹和项玉娇[3]提出引入PPP模式建设农村水利，以“民办公助”为基础基于收益分成与风险分担对相关利益主体进行补偿。关于农业节水补偿政策研究。冯颖等[4]基于EDM模型研究农业节水技术补偿资金的来源问题，提出全面实施农业节水技术补偿政策，周晓熙和郑旭荣[5]从两方面提出农业节水补偿办法，一方面从因农业节水公益性使得农民利益受损需要补偿，另一方面因激励农户节水技术，加大相关技术改造改变了他们的用水行为应给与补偿。高占义等[6]提出推行农业节水需主要针对农户和灌区开展实施补偿措施，从而减少农业节水引起的成本增加和技术投入，需要加强农业节水技术与政策体系研究。在移民补偿方面。朱东恺等[7]提出以土地换保障，构建社会保障体系、可行的配套机制等手段，建议实施“明补+暗补”多种补偿方式。胡大伟[8]认为应构建以协商议价为基础的“先移民、后工程”的补偿决策机制。刘灵辉[9]提出水利工程移民安置长期补偿机制与新农村建设相结合，实现多主体共赢的效果。马永喜和陆文聪[10]提出除给移民提供重建现金补偿外，还应提供生产生活补偿。关于水利生态环境补偿研究。Bjornlund等[11]认为由于生态与环境的复杂性，对生态环境的补偿范围与补偿力度需要考虑后续地方生态环境系统及地方经济的可持续性。李维乾等[12]基于改进的Shapley值方法，提出基于水利投入与资源占用的跨地区流域生态补偿额度。郭文献等[13]基于WTP模拟方法对流域生态补偿进行现实模拟，得出社会规则与信任机制对个人支付意愿有积极影响。关于水利补偿法规建设研究。徐红霞[14]认为需要完善水资源及水环境保护法律制度框架。肖金成等[15]提出构建横向财政转移支付、理顺水资源价格机制、建立统一运行机制、完善水资源补偿法治体系与补偿协调机构，构建京冀协同的水资源补偿机制。国内外学者对农村水利建设利益补偿的研究，涉及多元投资和多渠道的补偿机制、移民补偿机制的构建、流域生态补偿机制的构建、对水利税收政策及分配机制的研究。学者们的研究为我们提供了宝贵的理论研究方法，在农村水利建设过程中，充分利用技术机制、市场机制、环境机制、经济与政策机制，深化农田水利改革。加快完善农业水价形成机制，创新农田水利建设模式，对不同类型的水利工程引入合适的市场机制，采用PPP模式、政府购买服务等方式吸引社会资本参与农村水利建设；加快农村水利设施产权制度改革，完善以用水协会为平台的农村水利管理与维护制度体系。
2农村项目水利利益补偿必要性及因由分析
2.1补偿必要性
农村水利补偿有利于体现水资源价值与水资源有偿使用制度，通过积极激励措施，充分调动农民、社会组织参与水利建设与管理，是农村水利工程长期运行和水资源可持续利用的必然选择；通过收取水资源费用及农业水费，对水利工程本身及经营单位进行补偿，增强水商品意识，提高经营单位服务水平，提高水资源利用的经济效率；农村水利补偿有利于发挥水资源的经济价值和生态环境价值，农村水利利益补偿是水资源与水环境建设中，受益方对受损方利益的补偿，也是调整农业水相关方利益的重要途径。目前，由于政策原因、市场机制及农业小规模经营等原因导致的农村水利利益失衡表现明显，由此导致利益分配关系不十分协调，这影响了水利建设积极性和水资源的利用效率。改革开放30多年来，我国对农村水利建设开展了相关利益补偿，包括投资者补偿、生态补偿与移民补偿制度，但还需要完善水利利益分配公平与效率的机制。
2.2农村水利利益补偿因由分析
建立农村水利投资补偿与分摊机制有利于吸引社会投资者参与到经营性部分投资。准公益性项目收不抵支的主要原因是这些准公共项目收费机制不完善，水利项目的实施使其他经济主体受益，而项目投资者没有得到相应的支付或者补偿。准公共项目具有很强的正外部性，如水利项目承担着防洪排涝功能、改善投资环境等外部功能，农村水电和农业灌溉工程作为准公共产品，公益性功能明确，有很强的外部性。为此。基于成本-效益法分析水利项目补偿的必要性，假设社会资本投资修建某农田灌溉工程，一方面通过灌溉工程进行农田灌溉为投资者创造收益，达到局部平衡；另一方面通过农田灌溉工程可以改变周围土壤及小气候，增加土地产出和效益，这种情况就会导致工程内部效应外在化，即出现外部性问题。在农田灌溉工程存在外部性的情况下，农民用水户支付的水费不足以抵扣实际得到的用水效益，投资者的成本不能从正常收益全部收回（如图1所示，D1＜D0），因此社会资本对农田灌溉工程的投入就会减少，从而造成农田灌溉工程的供给不足。为调动社会资本投资农村水利的积极性，保障农村水利工程的供给，必须对投资者给予适当的补偿，降低农村水利工程的供给成本使S0下降到S1，补偿的金额应与外在效益相等即M=N。而我国农村水利建设和运营的公益性产权不明确，所以对农村水利工程的外部性补偿既要借助市场手段，更要采取有效的补偿制度使外部效益内化，增加投资者对农村水利工程的投资信心。农村水利投资管理与补偿机制存在的问题：投资主体单一、投资分摊体系不规范。国外，如日本水电工程运行费补偿由国家和地方政府负担约50%～80%，农民负担20%～50%，大坝工程建设、灌溉排水及水土保持主要由国家投资。基于上述原因，有必要建立和完善农村水利项目投资补偿机制。
3多元供给下农村水利利益补偿原则
多元供给下农村水利建设与利益分配要平衡项目业主、当地群众、政府三方利益，体现在农业供水和自来水价格确定要平衡多方利益，水利受益者通过支付水电费、投入生态恢复费、支付水资源保护费等补偿投资者和水利管理单位。多元供给下农村水利补偿原则有：
3.1补偿标准合理原则
农村水利补偿体现国家治理的理念，让投资者获得合理的回报，以权益保障为核心，促进农村水利投资补偿规范化。对投资者而言，投资公益性较强的农村水利项目财务上必须具有可持续性。在收益不足的情形下，政府应提供必要的财政支持，确保水利项目具有财务生存能力。建立公正的水利补偿评估机构，确立合理的补偿标准。结合水利建设与运营实际成本以及水资源价值，建立动态的利益补偿标准，由独立的第三方评估机构确定对投资者、供水企业、农民用水协会进行公平实时补偿，避免政府或项目法人出现评估不公正现象。
3.2水资源使用者与水利工程受益者付费原则
“谁受益、谁补偿”是针对水利建设改善的受益群体所适用的一条重要原则。按照“谁受益、谁付费”的市场经济原则，上游和下游受益的地区或部门，在享受河流水环境改善所带来好处的同时，需要给予农村水利建设与管理方一定的补偿，否则有失公平，水利建设与管理的行为也难以持续。确保农民用水户利益，兼顾企业投资者利益的原则，水权改革时在确保不影响农业发展为基础，保障农业生产用水和生活用水，严格对水权的管理，而企业及投资者应有基本的经济利益和投资效益，政府可通过财政、税收弥补企业外部损失。
3.3投资补偿与协会运行分类补偿原则
对社会投资者及入股农民的投资补偿是经济问题，在实现社会公共利益为目标的同时，保障投资者的权益。扶持发展农民用水协会，通过相关政策调节利益分配关系，探讨补偿模式新范式，实现农村水利社会福利最大化。应根据农村水利项目公益性程度和盈利能力来确定各投资主体分摊投资的比例，投资者和用水协会共同参与水利建设，共享水利建设成果。
3.4明确多元责任主体原则
农村水利产权改革前，国家包揽水利投资的建设与维护任务，水利补偿的责任主体是国家，农村水利补偿责任明确，补偿标准统一。水利工程投资主体多元化后，项目法人成为农村水利建设的名义上投资主体，理论上项目法人应是补偿的责任主体。项目法人在行政上不是强制性参与水利建设的，项目法人难以独立完成项目的公益职能，由于水利投资额大、回收周期长，使项目法人难以承受水利投资补偿及土地补偿的重任。根据“谁受益、谁补偿”的补偿原则，理论上项目法人不是农村水利建设的唯一受益主体，水利项目所在地当地政府和群众同样也是受益主体，同时也是受损主体，农村水利灌溉使当地广大农民受益，当地生态与经济环境得以改善。因此，农村水利建设管理项目法人不能作为唯一的补偿责任主体，从能力上项目法人本身无法保障当地居民生活恢复或好于水利建设之前的生活状态，包括生态资源恢复、区域经济发展等目标和责任，项目法人难以完全承担相关社会责任与历史责任。水利建设项目法人承担项目建设投资偿还责任及其经营风险，并提供农村水利公共服务。在多元化投资背景下，政府仍需承担公共责任，通过征收水资源费、土地转让税来进行补偿，借助国家行政权力保证征地工作顺利开展，保证对投资者的政策性补贴能公平、高效使用。贯彻政府主导、市场推进的原则，市场失灵、政府失灵是导致水利供给不足的两个基本原因。因此，对水利建设与保护行为进行补偿，对被污染的水环境进行治理，需同时从政府与市场两个方面着手。
4农村水利利益补偿模式选择
不同的补偿政策和分配政策有不同的社会效率，农村水利建设利益补偿与分配机制决定项目的融资结构、投资偏好的差异，影响移民和用户的社会福利。根据水利项目的不同性质、类型及效率，选择不同类型的项目公私产权结构和利益补偿政策，补偿模式及效率分析。
4.1政府主导补偿模式及其适应范围
（1）政府财政转移支付。包括对农民的安置费用、企业补贴、生态农业与环境保护企业的补贴，目的是维持水源地生产生活、维持或者恢复水库上游生态环境。主要形式有：①项目扶持。依托土地整治、开展水质净化项目、退耕还林等项目建设恢复和改善生态环境，发展农村经济。②产业支持。补偿绿色生态农业、绿色工业等。（2）优惠政策补偿。地方政府利用制度资源、政策资源来制定特定政策，包括农村水利筹资政策，促进地方农村经济发展。国家的小农水建设重点县项目，以及通过开发土地进行引资进行项目建设。（3）税费与专项资金。通过向用水单位征收水资源税或者收取生态补偿费用，以补偿水利项目区经济社会发展机会损失。政府主导补偿模式的特点：行政命令控制性、收益者参与被动性和补偿的间接性（通过政府的平台来补偿，而不是由项目收益者直接向受损者进行补偿）、补偿资金用途的强制性。政府补偿模式谈判成本比较低，效率比较高。不足：监督成本高，农村水利补偿范围与补偿额度受到政府财政能力的限制，由于水利补偿信息不对称，补偿范围有限，补偿资金的使用效率与监督制度及监督成本相关。政府主导农村水利补偿模式的适应范围：适用于补偿主体不明确，公益性强的水利项目。在农村水利项目效益发挥之前或者项目建设阶段进行投资补偿；项目运行过程中主要是财政补贴项目维护，或者税收转移支付进行项目扶持等。
4.2市场化补偿模式及其适应范围
市场化补偿是指通过市场行为利用经济手段实现农村水利补偿，包括水利融资、水资源配额交易、排污权市场交易。发挥市场主体的积极性、主动性，提高补偿效率。其中：（1）产权交易制度是在明确水资源产权的基础上，建立相关交易规则，以补偿水利投资或者生态损失。（2）一对一补偿是直接由受益户补偿给受损户，可以由下游政府直接购买上游的生态服务或者向生态保护者直接提供补偿。交易双方直接谈判，或者通过中介来完成交易。（3）绿色农业产品标志是由消费者直接向生产者进行补偿。市场化补偿的特点：补偿主体自愿性和补偿的直接性，减少了中间环节；激励双方自觉履行自己的义务，符合等价交换原则。市场化补偿实施条件：相关方对农村水利投资补偿和生态补偿有充分的认识，农村水利项目有比较完善的付费机制，对水利服务有偿使用充分认可，对农村水利服务价值能够科学核定，同时有完善的管理法规来制约参与者的决策行为。市场化补偿模式主要适用于：水费机制比较完善，同时补偿对象比较明确的农村水利项目。市场化水利补偿模式在我国粮食主产区及具有一定经营规模的家庭农庄等地区和村庄比较适用。
4.3准市场化补偿模式及其适应范围
准市场化补偿模式是在政府间的组织协调下，通过横向的转移支付，对农村水利利益相关方进行的补偿，常用的补偿方式有：（1）投资及现金补偿。对水利建设者、生态环境和水资源维护者的补偿，包括投资补助、运行补助及失地农民的现金补偿。（2）水价补偿。即水利使用者支付相关水费，在水价中应该体现水资源费用、污水处理费、输水成本及相关税金，以调节水利建设与管理者、水资源使用者各方利益分配关系，保证各方权益。（3）项目扶持补偿，补偿应不局限于一次性现金补偿，应有后期项目扶持补助。资金来源于：①扣除水库管理费后的水资源费；②政府财政或水利税、水务项目成本分析与补偿机制路径。采取逐年补偿安置和养老保险安置，逐年补偿是指从移民安置到水电站报废复垦为止，补偿金由法人支付给当地政府，政府发放到农户手中。补偿标准根据土地产值或当地综合产值确定。补偿资金需与征地补偿平衡，补偿资金缺口可以通过电价调整来补偿，同时需对移民进行就业培训。③项目收益分享。平衡各方利益，政府的税收、建设方的产权收益、移民土地分享。采取水资源补偿与市场调节相结合，通过市场竞争机制如水权交易，确定补偿资金及标准。（4）生态补偿。加强上游环境保护，对相关工程受益者补偿，政府进行生态补偿的方法。生态补偿管理机制的建立：生态补偿执行主体和协调机构，可以由水利管理部门下属公司制机构来组织生态补偿，利用生态补偿资金进行生态建设。（5）养老保险安置方式。目前，一般采取一次性缴纳15年基本养老保险，缴纳后第2个月领取基本养老金。养老保险所需费用主要来源于土地补偿费，其缺口通过增列或者变更费用计入移民概算。实际运行中，经济状况较好的乡镇拿出集体资产通过招标选择水利维护单位；无收入的乡镇需采用群众集资及上级补助或企业支持。项目采取公开招标以降低工程成本，结合农村种植结构调整，如烟叶合作社、蔬菜合作社、农业园区建设编制兴修水利计划，科学布置水利末渠系建设与维护。对缺乏专项资金的水利项目，采取出租、拍卖的方式，采取市场化运作模式，促进社会力量参与，改善水利设施现状。
5农村水利利益补偿基本途径
（1）确立农村水利补偿主体。农村水利补偿主体有：①农村水利投资者。投资者为项目建设者提供建设成本补偿，为失地农民进行补偿，支付水资源费用，以及对周边受影响农户进行补偿；②农村水利的受益者。包括生产生活用水户、工农业企业、地方政府等。（2）明确补偿对象。水利建设投资者、水资源保护与维护者、农村水利建设受损者以及生态环境本身恢复性补偿等。（3）确定补偿方式。现金补偿方式适用于先建后补及运行维护补偿，需考虑资金使用效率与监管；实物补偿包括水利建设所需材料，在水利建设定额不完善的情况下，可能导致实物资源浪费；项目补偿是一种长久的补偿机制，是在水利项目建设过程中或者建成后，通过项目扶持发展项目所在项目的经济或者恢复环境。（4）建立科学的补偿标准。水利项目补偿标准考虑水利项目投资与运行成本，补偿主体的支付能力，政府的财政能力，补偿对象的预期，结合农村水利项目外部成本和外部效益综合分析确定分析。（5）补偿机制的实施步骤。①确定农村水利项目类别。根据水利项目的属性及服务功能，将农村水利项目划分为经营性项目、准经营性项目和公益性项目。②项目功能评价与投资分摊。③核实水利项目投资与运营成本，建立补偿方式和标准。④建立动态补偿机制，如因水旱灾害及国家政策调整而建立的动态补偿机制问题。
6多元投资水利项目利益补偿路径探讨
6.1建立行政主体与义务主体结合的多维补偿主体
项目法人是理论上的水利补偿义务主体，由于水利的公益性，为保证补偿的公平性，支付的及时性，更好地解决补偿中的矛盾，政府应搭建中间平台确定补偿标准，对补偿资金进行监管。构建农村水利多元利益补偿协同管理平台，建立利益分配协同机制。
6.2建立水利经营风险承担机制及补偿制度
合理的融资结构、风险分担与利益补偿有利于激励社会资本参与水利建设，提高水利改革与供给效率。对承担公益性损耗带来的风险损失，政府应对投资者进行补偿，同时政府承担土地入股带来的风险，“土地入股”是失地农民长久补偿的主要方式。
6.3落实水利补偿资金的来源
将水利补偿资金列入水利建设成本，明确补偿来源，征地补偿费用必须满足安置投资需要；水电收入提取补偿保证金由投资方或担保方提供连带担保，包括村集体、用水户协会成员收益保底条款以及收益的动态调整机制。
6.4正确选择补偿方式
通过财政转移支付、财政扶持及税收优惠一次性补偿模式，主要适用于对水利投资者的补偿，对用水合作组织提供项目支持，包括水利工程维护，土地整治，项目区环境治理等使农民有更多参与项目建设的机会，同时改善项目区生态环境。而对于社会投资者可采取土地划拨、税收优惠和财政补贴等方式，构建社会投资者参与农村水利的动力机制。自愿选择补偿模式和政府主导相结合，避免各种补偿方式之间的冲突，使长效补偿与一次性补偿相互协调。一般情况，一次性补偿谈判成本高补偿标准难以合理界定，长效补偿需要考虑资金筹集机制，增强入股农民对农村水利长效补偿政策的信任，建立相关风险转移及补偿保证机制。
6.5建立收益不确定水利项目弹性补偿机制与担保制度
对于因经营亏损而无法兑付补偿费用的水利项目，政府需要制定相应预案，由政府平台公司提供支付担保，或者由项目业主提供有担保能力的担保方的担保文件，由担保方按原定标准和时间兑付农村水利投资及相关补偿费用，落实保障资金来源，做好资金使用与来源预算平衡，公开转移支付政策，做好相关保障政策的宣传和落实。
7小结
完善农村水利建设利益补偿机制，统筹水资源的协调利用，提高农村水利经济效率在实践上具有重要意义。在农村水利建设与运营中充分发挥水资源经济价值、社会价值、生态价值和环境价值，促进社会经济发展和自然资源环境协调发展。本文阐述了农村水利利益补偿的必要性及因由，分析了农村水利补偿的基本原则，探讨了农村水利利益补偿的主要模式并分别阐述了各种模式的原理、特点及适用范围；构建了多元供给模式下农村水利的补偿路径，主要内容包括建立多维补偿主体，建立水利经营风险承担机制及补偿制度，探讨补偿标准的确定以及补偿的实施步骤，落实水利补偿资金来源、选择正确补偿方式和建立弹性补偿机制，通过水利建设与补偿实现农村经济与环境生态协调发展目标。
作者:何寿奎 单位:重庆交通大学
