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摘要：近年来，我国建筑业发展迅速，施工安全管理相关制度基本建立，但安全事故仍旧多发，呈逐年上升趋势。从施工单位和政府监管部门两个角度出发，分析建筑工程施工安全管理中分别存在的问题，提出施工企业应全面推进“全员、全过程、全方位”的三全管理，政府监管部门应完善监管职能和安全评价体系，积极探索第三方监管模式，以降低我国安全生产事故发生率。
关键词：建筑工程；安全生产；政府监管；第三方监管
随着我国城镇化进程的飞速发展，基建规模与数量剧增，一方面使得建筑行业得到了长足发展，对国民经济做出了巨大的贡献。另一方面，大量的劳动力涌入建筑工地带来了不可忽视的安全问题。安全生产是社会文明和进步的重要标志，是“安全第一、预防为主、综合治理”方针体现，是建筑生产活动的重中之重。然而，在现今追逐利益的背景下，许多建筑业业主和施工单位都以成本、进度、质量为重，而忽视了施工安全管理的重要性，因为我国人口基数大、工程规模大、数量多，建筑行业的安全生产事故数量居高不下。因此，有必要深入研究建筑工程施工阶段的安全管理问题，以期缓和安全生产与发展的矛盾，降低安全事故的发生率。
1建筑工程施工安全管理
建筑工程施工安全管理，指管理者对生产活动行使计划、组织、指挥、协调、控制的职能，以保证生产过程中不造成人员伤亡、财产损失的管理活动。安全管理可从宏观层面和微观层面进行区分，宏观层面指国家从思想指导、机构建设、制订法律法规等方面约束生产各方的安全行为，管理的主体是国家政府机构。微观层面指安全生产主体根据国家的政策和法律法规来进一步规范工人和管理者的安全管理。下文将从施工单位和政府监管部门两个角度分析建筑安全管理的问题并提出改进措施。
2建筑工程施工安全管理存在的问题
建筑工程规模大、楼层高，立体空间交叉作业多、高处作业多，需要大量使用水电资源，又由于目前施工现场劳动力密集，流动性大，在自身多重复杂特点的影响下，现场安全风险大、事故多发。虽然国家出台了一系列政策来约束各参建方的安全行为，但因目前仍处在探索改进阶段，政府监督部门的监管力度薄弱是影响安全的重要因素。根据我国住房和城乡建设部办公厅的房屋市政工程生产安全事故情况通报文件显示（图1），我国房屋市政工程施工生产形势严峻，2019年发生生产安全事故773起，造成904人死亡，死亡人数和事故起数逐年上升，给社会安全带来了极大的负面影响。
2.1施工单位安全管理问题。施工单位是建筑工程的直接实施者，对施工的安全目标承担主要责任，因此，施工企业自身的安全管理成熟度直接决定了建筑工程的安全管理水平。放眼国内，虽然越来越多的施工单位在国家出台的一系列安全生产法律法规和政策的影响下，开始重视施工安全，但也只是被动式地加大安全投入、消极管理，并未深刻理解安全管理的内涵以及重要性，主要体现在企业安全责任主体不落实、安全管理制度、体系不健全、管理水平低。2.1.1安全责任主体不落实在当前的建筑企业体制下，施工单位的安全生产工作由单位负责人全面负责，是公司层级安全施工的第一负责人；各项目的安全生产工作由项目负责人（项目经理）负责，负责人必须具备相应的安全生产知识和管理能力。但是，安全管理工作单靠一个人去抓是不现实的，许多企业并没有具体落实各部门的安全责任，也没有对各部门之间交叉的责任进行厘清。除此之外，建筑市场混乱也是造成责任主体不清的重要原因。许多施工单位为了多接施工任务，采取非法转包、违法分包等违法形式承揽合同，本该对项目的安全负责的项目经理可能因为有职无权而导致合同界面不清，给安全问题留下了极大隐患。2.1.2安全管理制度不健全虽然国家了一系列安全管理的规章制度，但是企业自身仍要建立一套符合工程特性及自身能力的规章制度。由于目前许多企业安全管理规章制度不健全，不严格按照操作规范作业，或各项制度不符合本单位的实际情况，导致安全管理活动根本无法开展或达不到预期的效果。某些企业领导层拍板决策，制定不符合本单位安全管理水平的检查制度，项目部不得不在检查过程中应付敷衍，结果反映不出真实的安全问题。且部分企业并没有设立安全生产考核和奖惩机制，对于检查中发现的生产问题与管理问题都无从考核，企业理应针对没有履行安全生产职责的责任人员，严格按照《建设工程安全生产管理条例》和地方政府事故调查结论进行处罚。2.1.3安全生产监管不到位因为大部分施工单位迫于业主在成本和进度上的压力，对于现场安全生产的管理关心甚少。根据美国著名安全工程师海因里希提出的300:29:1法则，认为每发生330起隐患或违章，则有300起未发生人员伤害，有29起是轻微伤害事件，只有1起是严重伤害事件。因此，许多施工单位主要负责人存在侥幸心理，轻视不安全行为对人身和财产造成的损害，只有在上级领导检查安全现场时才会提前到现场做功课。事实上，很多时候只要负责人重视安全问题，及时发现生产中的安全隐患，轻微伤害和严重伤害事件都是可以避免的。
2.2政府安全监管问题。改革开放以来，国家颁发了大量加强建筑施工安全管理工作的相关政策方针和法律法规，如规范施工企业安全生产的《建筑施工安全检查标准JGJ59-2011》《施工企业安全生产评价标准JGJ/T77-2010》以及保障职工健康的《职业健康安全管理体系GB/T28001-2011》，2019年再一次修订了《建设工程安全生产管理条例》等等。可以看出，政府建设行政主管部门对建筑工程的安全生产管理工作的非常重视，也在很大程度上遏制了建筑安全事故的发生。但是，政府安全监管仍存在漏洞和缺陷，需要进一步完善。2.2.1政府安全监管职能分工不明确我国安全管理工作主要由安全生产监督管理部门负责，但是在建筑行业，建筑企业安全生产工作主要由建设行政主管部门负责监督管理，两部门之间职权范围存在交叉重叠现象，在日常执法检查工作中很难落实好相关责任。其次，建筑、水利、交通和铁路等专业工程的安全生产管理工作比较分散，发生事故可能会导致部门之间责任推诿，不利于国家对安全生产工作的整体管理。在行政监督和执法上，因为住房城乡建设部对施工企业生产行使监管权，而行政处罚权由城市综合执法部门来执行，监管权和处罚权的分离导致了政府监管机构之间因为责任不清、界限不明而无法形成有效合力。2.2.2缺乏安全监管专业人才广西住房和城乡建设厅《关于进一步加强房建、市政工程建筑施工安全生产监管工作的通知》中指出：全区县级质量安全监督机构中，有29个机构考核不合格，有3个机构仅基本合格。这些安全监督机构属于事业单位性质，其收入来源有财政补助或上级补助，大部分是自主经营带来的收入，其收入水平一般不高，常常因为工资待遇低留不住人，且未积极主动补充监督人员，又缺少具有专业技术能力的监管人员。安全监管人员对施工现场的安全生产有着直接的监督作用，因此对自身素质要求较高，不仅需要懂得相关的安全理论，还需要有丰富的工作经验。基层安监人员的流失，可能与其权利与义务不对等有关。基层人员往往工作量较大，掌握的权力却很小，国家对安全生产工作也形成了一套严格的问责制度。一系列问题导致基层安监人员工作压力大，很难有效地发挥其监督职能。
3对策研究
3.1全面推进施工企业安全生产“三全管理”。“三全管理”来源于全面质量管理（TQC），即全员参与、全过程、全方位进行安全管理。建筑工程施工是一项复杂、系统性工程，施工过程中的安全问题涉及较多参建方，且需要综合考虑各项资源的关系，因此，“三全管理”非常契合安全管理的要求。3.1.1全员参与安全管理全员参与安全管理，不仅指一线施工人员，还包括层管理人员，任何一个层面的项目参与人员都应提升安全意识。第一，签订安全生产责任书。将安全责任落实到实处，明确各个环节、各个岗位人员的安全责任，并形成上下级传递的责任链，使一线施工人员、项目管理人员以及公司管理人员在责任的要求下严格管理自己的安全行为，并以此为依据来对各层人员进行奖惩，以引导员工安全生产。第二，应严密组织全员安全教育培训。目前许多施工单位都会定期举行安全应急演练，但是许多建筑工人和项目管理人员还是不重视，对各种培训、学习都当作走过场，效果不佳。对此，企业可以通过举办安全知识竞赛并设置奖励等活动来推动现场人员学习安全知识，逐渐培养建筑工人的主人翁意识，让其意识到安全和健康管理的目标与企业的经营目标是一致的，这样才能在生产的同时兼顾自身安全。3.1.2全过程安全管理。所谓全过程安全管理，是指在一系列生产活动中，不仅要着眼于施工过程的安全管理，还要重视决策阶段的安全策划和事后整改反省。即对事前、事中、事后全过程中的各个环节都要安全管理的意识。事前控制强调预防为主，管理人员必须具备风险意识，制订好安全生产计划后先评估安全风险，在实施前检查设备等的运行状态等。其次，事中应加强监控，企业领导须带头检查安全生产条件，项目部门、劳务班组之间互相检查。事后应该吸取教训，必须深入认识事故的安全缺陷，在隐患的整改上下功夫，严格按照“四不放过”原则，认真分析存在的问题，采取有效的整改措施。3.1.3全方位安全管理。全方位安全管理指“纵向到底、横向到边”的管理模式。纵向指从安全生产制度、规章，施工标准和具体操作流程以及安全检查等方面来制订出一套企业级的施工安全管理指南。施工企业要得到长远的发展，就必须重视安全管理问题，只有在制度化、规范化的框架下，才能实现从“人管人”向“制度管人”的转变。横向指对施工单位各部门的管理，不仅是一线生产的项目部，还有企业经营和后勤部等都应该进行安全教育培训，在各部门中营造一种安全人文环境，形成“安全生产无小事，防患于未然是关键”的安全意识。
3.2加强政府监管。政府监督管理施工企业的安全生产工作是十分必要的。笔者认为，提升政府监督效能，可以从完善政府监督职能、建立省（市）安全评价体系和积极探索第三方监管模式三个方面考虑。3.2.1完善政府监督职能安全生产工作是关系国家和人民群众生命财产安全的大事，加强施工安全监管是政府监督部门的职责。然而政府监管部门毕竟人力物力有限，很难对大量的施工现场进行监督，因此必须在施工企业施工前做好把关工作。在工程招投标时期，政府监管部门应规范市场秩序，重点检查企业违法分包、非法转包、垫资施工的非法行为。在日常监管中，按照“风险优先”的原则，集中优势监管资源，对风险度高和守法纪录不良的企业，开展严格的执法检查工作。3.2.2建立安全评价指标体系建筑施工安全评价体系是建筑安全管理领域中一个有效的方法，可使政府监管部门在对企业的安全管理中从事后控制转为自主控制。因为市场经济发展的需要，许多发达国家政府已经建立了完善的建筑施工安全评价指标体系，政府对辖区内各施工单位的安全管理工作有一个全面且明确的评价，以此来了解施工单位的安全生产情况及管理工作是否到位。国内外常用的安全评价方法有：安全检查表法、层次分析法、模糊评价法、灰色理论评价法等。政府监管部门建立一个适用的建筑施工安全评价指标体系，需要参照国家规定的建筑施工安全检查标准来识别安全指标，选用某一种评价方法定量指标的权重，最后建立安全评语集来判断指标的重要性和严重性。3.2.3积极探索第三方监管模式由于施工企业规模庞大，政府监管力量薄弱，难以保证对每个施工现场都进行有效监管，因此，政府监管部门可以转变思路，向一些专业机构购买第三方安全监管服务。第三方安全监管机构指独立于政府和企业的安全监管专业机构，为政府监管部门提供专业、独立、公正的安全监管服务。服务的主要内容是对施工全过程进行风险评估，检查安全生产措施是否到位等，如果不符合要求，立即上报政府监管部门，代替政府进行安全监管，可以弥补我国现行安全生产管理体制的不足及政府基层安全监管专业技术人员的缺失，既能够充分发挥其专业优势，又能分担政府监管部门的工作。
4结语
我们在肯定建筑业于国家经济发展中发挥巨大支撑作用的同时，又要看清建筑工程施工过程给社会带来的安全问题。由于建筑业生产模式本身的不安全特性和恶劣的作业环境，建筑生产安全事故每年都给国家和个人带来巨大损失。文章对施工单位和政府监管部门的安全管理现状进行了研究，分析了其安全生产工作的不足，并提出了相应建议。要做好安全生产工作，企业仍需贯彻落实“安全第一，预防为主”方针，积极探索降本增效的安全管控举措。政府安全部门需要进一步提高政府监管效能，加强对建筑企业的安全监督管理。
作者:韦良 庄义勇 单位:广西大学土木建筑工程学院
