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摘要：为响应我国十八大、提出的绿色发展战略要求，推动我国建筑节能与绿色建筑高质量发展，本文整理我国建筑节能与绿色建筑立法现状，选取美国、英国、德国、日本四个在推动绿色建筑上取得较大成就的代表性国家进行其立法工作分析比较，总结我国立法问题，从顶层设计、全生命周期、评价与标识、市场化机制四个方面提出立法思路与建议。
关键词：绿色建筑;法律体系;立法建议
随着城市化进程的加快和消费结构的升级，自2015年起，作为节能减排的重点关注领域之一的建筑行业，能耗已经超过了工业和交通业。据数据显示，我国建筑领域能源刚性需求依然处于上升的趋势，建筑能耗占全社会能耗消费比例每增加1%，将多消耗5000万吨标准煤[1]。建筑领域节能减排依然任务艰巨，随着国家对建设领域新战略、建筑八字方针、建筑五方责任主体终身负责制的推行，建筑节能出现了新的发展趋势。即建筑节能转向绿色建筑、单体建筑节能转向区域形式的绿色化、建筑低能效转向高能效等。为推动绿色建筑的健康发展，我国各省市都在出台相应的地方性法规，但由于缺乏经验，仍存在一些问题。因此，通过对国外法律体系的研究与分析，为我国立法现状不足提供思路，提高我国建筑节能与绿色建筑法律效力。
1立法历程和现状
1.1发展历程
我国建筑节能的发展历程主要分为四个阶段：1）理论探索阶段：主要工作围绕民用建筑用能情况调研展开。①20世纪80年代初，开展民用建筑用能调查、建筑节能技术和标准研究。②1986年，制订《民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）》，提出了节能30%的节能目标。2）试点示范、推广阶段：主要通过“以点（两个试点城市）带面（八个省市）”的形式，推广节能材料及节能建筑。1988-1992年，制订《关于加快墙体材料革新与推广节能建筑的意见》。3）体制建立阶段：建立健全建筑节能法律体系，如上位法、部门规章、地方性法规等。①1993-1996年：制订《建筑节能“九五”计划和2010年规划》、《建筑节能技术政策》等。②1995年：修订《民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）》，并将节能目标提高到50%。③1999年：制订《民用建筑节能管理规定》。④2003年：制订《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》，要到达节能50%的目标。⑤2005年：制订《公共建筑节能设计标准》，提出到达节能50%的目标，制订《中华人民共和国可再生能源法》。4）体制完善、全面开展阶段：进一步完善现有的法律法规，同时不断的推行新技术、新策略。①2006年：修改《民用建筑节能管理规定》、《绿色建筑评价标准》。②2007年：制订《建筑节能工程施工质量验收规范》。③2008年：制订《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》。④2009年：制订《公共建筑节能检测标准》和《居住建筑节能检测标准》。⑤2010年：修订《严寒和寒冷地区居住建筑节能设计标准》，将节能目标提高到65%。修订《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》。⑥2013年：制订《绿色建筑行动方案》。⑦2015年：制订《绿色工业建筑评价技术细则》。《绿色建材评价标识管理办法实施细则》和《绿色建材评价技术导则（试行）》。⑧2017年：《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》。正是《民用建筑节能条例》与《民用建筑节能管理规定》的颁布，使中国建筑节能和绿色建筑领域初步形成了“上位法+专项立法”的法律法规体系为中国建筑节能工作的开展提供了基本的法律依据。
1.2发展现状
近年来，随着十八大、提出绿色发展等新理念，《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《公共机构节能条例》等都进行了内容的修订。在地方，我国各地区都因地制宜，出台了适宜本区域内的地方性法规和规章，如图1及表2所示，我国已有10个省份率先出台了绿色建筑相关法规，促进了本区域内建筑节能与绿色建筑的良好发展。因此，作为建筑节能与绿色建筑的相关法律法规也亟需顺兴行业发展的趋势做出相应的修订，以更好的指导我国建筑节能的工作。
2国外法律体系分析
2.1制度设计
为达到节能减排的目标，各国都推动了建筑节能与绿色建筑工作，建立了绿色建筑法律体系、重点制度等，有效的降低了建筑能耗。本文主要对比美国、德国、英国、日本四个不同国情、不同特点的国家，均在市场调控的基础上制定了一些制度。美国、德国、英国、日本的制度设计主要围绕建材，节能标准，建筑改造以及经济激励等方面进行。
2.2立法思路
为解决“市场失灵”的问题，政府需制定相应的市场规则和法律政策，引导市场、充分利用市场规律，使国家、企业、研究机构及用户都能够获得真正的效益。如表3所示，美国、德国、英国、日本都建立了比较全面的法律体系。
2.3立法策略
在立法策略层面，应明确政府的立场，原则和边界问题，制定符合本国国情的法律措施。在推动建筑节能与绿色建筑发展的实施过程中，东西方国家有着明显的差异。
2.4经验总结
通过上述梳理和对比，美国、德国、英国、日本的绿色建筑法律体系各有不同，但其取得成就的原因主要可以归结为以下五个方面，可为我国立法提供思路：1）明确立足点与目标。上述国家都将建筑的可持续发展和绿色建筑理念相结合，以可持续发展作为法律制定的指导思想，以在形成绿色建筑施工建设实用的规范性法条。2）政府发挥顶层设计作用，从法律层面完善和规范绿色建筑管理体制。绿色建筑难以依靠市场单方面的调控来解决市场失灵的问题，从而达到发展，需要用政府这个强有力的抓手来引导、管理才能够可持续健康发展。3）采用认证、标识等措施引导市场能动性。通过对建筑进行监测，评估，认证和标识，将建筑物的节能效果、舒适度及环境影响程度等信息透明化，一是促使公众清晰认知建筑情况。二是带动开发商积极性，可将其作为一种营销指标。4）采取有效的经济激励措施。强制标准对新建建筑约束力较大，但是经济激励措施更有利于鼓励既有建筑改造，以上四个国家均设立了一些财政、税收等优惠政策来推广建筑节能与绿色建筑发展，并取得了良好的效果。5）明确并强化法律责任，惩处措施到位。日本节能法律体系强制性较强，制定具体的法规来明确建筑不达标的法律责任，并坚决贯彻执行，保证处罚力度到位。立法权责明确有助于减少矛盾冲突现象。
3我国立法存在问题分析
1）高质量、高水平引导性不足：我国建筑能耗占比21.11%[2]，数值上虽然已经低于发达国家能耗占比，但是我国低能耗的代价是牺牲室内空气品质及服务质量等，建筑节能和绿色化水平偏低，而日本和欧盟等发达国家是以建筑规划、被动式和主动式的节能技术的精耕细作实现的。而我国“重设计、轻运行”的问题还尤为严重，2017年，仅有7%的绿色建筑实行了运行标识。2）立法体系落地性、实施性、效力性待完善：目前，《民用建筑节能条例》与《民用建筑节能管理规定》内容老旧、不能满足如今发展需求。在地方层面，虽然各个地方出台了相关的立法，但是由于地方性法规层次较低，法律效力不具有代表性，又缺失国家层面的上位法给予支撑，从而造成执法效力差等问题。3）市场化方式待完善：在发达国家，大部分都采用政府与市场相结合的方式来推动建筑节能的发展，但我国现状，难以调动市场的积极性，缺乏一些调控市场的手段与措施，这也是造成我国建筑节能与绿色建筑难以良好推动的原因。4）市场化激励手段待完善：基于市场的建筑节能和绿色建筑经济激励长效机制尚未完善，应通过市场竞争的手段激励相关企业等主体进行技术的自我提升，不断加强新的市场化激励手段，形成强有力的市场化推进制度，促进行业的快速发展。5）有关绿色建筑标准不完善、体系不成熟：欧盟等发达国家在建筑节能标准上，多采用整体能效法，而我国建筑节能现有标准多就建筑各部位限值，并未对建筑整理能耗限值。建筑管理包括规划、设计、建设、运营、拆除等全过程，而目前普遍存在“重设计、轻管理”的问题。发达国家已有成熟的绿色建筑能效标识体系与制度，而我国能效标识目前仅用于竣工验收和迎接检查，并没有达到实际的运行的节能。提高建筑节能标准的执行质量、全面推动绿色建筑全产业链绿色化，需要基于全生命周期的角度来进行具体的制度设计。6）民众的节能意识有待加强：发达国家通过建筑能耗标准和认证标识制度来引导社会对建筑节能的自主性，广泛宣传建筑节能知识，提高民众的节能意识；我国目前并没有成熟的推广机制来正确健康的引导我国民众对建筑节能的认识与配合。
4我国建筑节能与绿色建筑立法建议
根据经验总结，建筑节能与绿色建筑立法应首要明确立法的立足点及目标，以可持续发展为指导，由政府主导设计，解决市场失灵问题。
4.1立法思路
1）建筑全生命周期视角展开。从建筑规划、设计、建设、运行等全生命周期制定相关的制度，全方位、全角度保证建筑节能与绿色建筑的发展。2）新增绿色建筑内容。明确绿色建筑的相关定义，着眼于绿色建筑全生命周期的角度建立健全的相关制度条款，提升绿色建筑设计，建设以及使用过程中的质量。3）完善管理制度。加强科学引导，依据上位法修改的内容制定建筑节能专项管理制度，以保证建筑节能健康发展。4）明确各方主体责任。进一步明确各主体单位的工作与职责，各司其职、各行其责，保证建筑节能和绿色建筑各项工作的落地实施。5）创新市场化机制。目前，建筑节能与绿色建筑的激励和引导机制以政府为主导，难以调动市场主体的积极性，无法满足绿色建筑规模化发展需求。市场机制的创新，有利于探索新的市场模式，发挥市场配置的决定性作用，解决现在市场驱动不足的问题。
4.2立法工作建议
1）制度顶层设计。一是设立建筑节能与绿色建筑规划制度。借鉴美国2005年《国家能源政策法案》、英国BREEAM体系的建立及各国家对绿色建筑理念的推广，在城市规划审查中增加建筑节能、绿色建筑指标。二是建筑节能与绿色建筑考核制度。借鉴美国1992年《国家能源政策法》及域内法律效率低下的现状，市县住房和城乡建设主管部门牵头每年对本地区上年度绿色建筑工作绩效开展自评并将结果报告上级。上级负责在每年第一季度对上年度市县绿色建筑工作进行绩效评价及考核，并向社会公布结果，做好监督考核工作。2）全生命周期制度设计。一是规划阶段，从规划阶段完善绿色建筑相关指标的确定，建立规划审查制度。二是设计阶段，在建筑设计、施工图审查及施工许可等阶段，加入绿色建筑专篇、技术资料等详细信息并前后对应。三是建设阶段，制定绿色施工相关制度，明确各个利益主体应承担的责任，并制定奖惩措施以督促施工的绿色化，落实建筑绿色施工。四是竣工验收阶段，明确竣工验收标准，与现行工程建设验收程序充分融合，避免出现设计图严重变更，施工措施不绿色及降低绿色建筑标准等问题出现。五是运行阶段，建立完善的运行机制，在重点用能系统等配备专门的技术人员，实施能源管理岗位责任制度，确保运行阶段达到节能的效果。3）评价与标识。一是能效测评标识制度的建立，在建筑建设、改造、运行等方面推行能源证书体系，以降低建筑整体的能耗。二是实行绿色建材认证制度。借鉴美国的能耗认证由政府、市场及第三方机构共同推进，效果较好，建立由一个专门的、独立于建设单位的组织对评价系统负责，提供公平、公正、专业的服务。将三是建立推广、限制目录制度，将绿色建筑技术纳入目录，并实现目录更新的动态化、日常化，促进目录转型，以目录为抓手，以认证为依托，构建建筑节能与绿色建筑领域绿色化供应体系。4）创新市场化机制。一是设立建筑节能与绿色建筑领域信用评级制度，建立信用信息平台，从信用信息的采集，分析，归集以及共享等方面，不断完善记录信息，创建良好的市场环境，达到“守信激励、失信惩戒”的目的。二是建立职业技能鉴定制度，制定施工现场技能工人基本配备、技能等级等相关标准，做到从业人员专业化，以保证施工质量。三是建筑工程质量保险制度。增强业主投保意识与投保意愿，推行建筑工程保险制度。
5结语
本文通过分析我国建筑节能与绿色建筑立法的现状，对比研究美国，德国，英国和日本四个国家建筑节能与绿色建筑的重点制度、立法思路、立法策略。从顶层制度设计、建筑全生命周期、评价与标识、创新市场化机制等方面提出了相关的立法建议：1）顶层设计，设立规划制度、考核制度等，全面、系统地统筹、协调我国建筑节能与绿色建筑工作，促进我国建筑节能与绿色建筑的发展。2）基于全生命周期，从建筑全生命周期考虑，在规划、设计、建设、运营等全过程制定配套的激励与考核制度，针对各个相关责任主体制定其具体工作职责，确保建筑节能与绿色建筑高质量发展。3）建立能效测评标识、绿色建材认证及相关制度，从建材到运行全产业链提倡公平、公正、专业的服务，构建建筑节能与绿色建筑供应体系。4）创新市场化机制，建立信用评级制度，搭建信用平台，培养高质量工人，推行工程保险，以创建良好的市场环境，保障我国建筑节能与绿色建筑高质量、可持续发展。
参考文献
[1]浙江省住建厅.浙江省建筑节能及绿色建筑发展“十三五”规划[R].2016
[2]中国建筑能耗研究报告(2019)[R/OL].北京:中国建筑节能协会,2019
作者:董晓亚 李德英 吴景山 单位:北京建筑大学环境与能源学 中国建筑节能协会