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[摘要]根据生态环境部2021年3月对部分建设项目“三同时”制度落实情况和竣工自主验收工作的检查结果，被通报的4个石油化工项目就有3个存在建设过程中变动管理的问题，可见石化项目建设过程中的变动管理是目前环境管理的薄弱环节，亟待进一步加强。本文选取3个项目变动管理典型案例，从变动管理程序、重大变动判定依据、变动情况分析技术规范等方面对变动管理存在的问题及原因进行分析，提出对策建议。
[关键词]石化项目；建设期；重大变动；管理；对策建议
近年来，随着环保管理的持续改革，建设项目环境管理向全过程监管的转变，进一步强化了建设单位环境保护的主体责任。根据生态环境部2021年3月对部分重点建设项目“三同时”制度落实情况和竣工自主验收工作的检查结果，在被通报的4个石油化工项目中就有3个存在“项目建设过程中发生变动未履行相关手续”的问题，可见石化项目建设过程中的变动管理是目前环境管理的薄弱环节，亟待进一步加强。
1变动管理概述
根据生态环境部2015年发布的《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》(以下简称“通知”)相关要求：“建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化(特别是不利环境影响加重)的，界定为重大变动。属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理”，并配套发布了《石油炼制与石油化工建设项目重大变动清单(试行)》(以下简称“重大变动清单”)等9个行业建设项目重大变动清单；随后，又相继发布了输变电、制浆造纸、淀粉、铀矿冶等21个行业及污染影响类建设项目的重大变动清单(试行)，进一步规范了建设项目的变动管理。
2典型案例选取
由于石化项目规模较大、生产工艺复杂、建设周期较长，且环境影响评价文件一般都是根据项目可行性报告编制，在项目实际建设过程中，随着设计深入，建设内容或多或少都会发生变动，本文通过梳理2010年至2019年批复的大型石油化工项目，并结合项目特点与资料收集情况，选取了3个典型案例进行分析。
2.1典型案例1
案例1于2012年7月取得环评批复，建设内容主要包括新建1000万吨/年炼油工程(共15套炼油装置)及配套的储运工程、辅助工程、公用工程等。2013年2月开工建设。在建设过程中，由于原料来源、工艺技术路线调整等发生变动，主要变动内容包括：新增延迟焦化装置(120万吨/年)，取消聚丙烯装置(15万吨/年)，常减压装置由1000万吨/年增至1300万吨/年、规模增加30%，催化重整装置由200万吨/年增至240万吨/年，规模增加20%，芳烃抽提装置由30万吨/年增至53万吨/年，规模增加76.7%，蜡油加氢裂化装置由180万吨/年增至210万吨/年，规模增加16.7%，柴油加氢装置由380万吨/年增加至460万吨/年、规模增加21.05%，柴油加氢装置由40万吨/年增加至140万吨/年、规模增加250%，气体分馏装置、MTBE装置、异构化装置规模分别增加37.5%、33.3%、250%；储罐数量由118台增至153台(增加29.66%)、总罐容由179.3万m3增至229.96万m3(增加28.175)等。建设单位根据环评批复要求，于2013年10月委托环评单位开始编制项目优化调整报告，但迟迟未能完成报批稿、重新上报，也就未取得主管部门批复。2015年4月，环保主管部门经调查、核实，发现该项目建设内容变动情况构成重大变动，但未重新报批环评文件，责令项目变动部分即时停止建设、并处以罚款；项目变动工程须在环评文件重新报批且经批准后，方可恢复建设。2016年1月，建设单位完成项目优化调整环境影响报告书并重新报批，于2016年4月取得环评批复，项目变动工程依法恢复建设，于2017年12月取得排污许可证，2018年10月通过自主验收。
2.2典型案例2
案例2于2010年9月取得环评批复，建设内容主要包括：新建1000万吨/年炼油工程等15套炼油装置、100万吨/年乙烯工程等11套化工装置、及配套的储运工程、辅助工程、公用工程等。2013年7月开工建设。在项目实际建设过程中，根据市场变化情况调整了部分装置与设施，主要变动内容包括：渣油加氢装置由370万吨/年增至400万吨/年、规模增加8.1%，蜡油加氢装置由300万吨/年调整为160万吨/年、规模减少13.3%，航煤加氢装置由80万吨/年增至190万吨/年、规模增加137.5%，MTBE装置由10万吨/年增至15万吨/年、规模增加50%，EO/EG装置由8/38万吨/年调整为10/48万吨/年，规模增加25%/26.3%，取消30万吨/年PP装置等。2016年7月，建设单位组织编制了项目调整情况说明，并邀请了5位专家召开了项目调整情况专家咨询会，形成了“项目优化调整内容不属于重大变动，建议纳入项目竣工环保验收管理”的专家意见。2017年12月，建设单位申请并取得了排污许可证；2019年1月，炼油工程废气、废水、噪声环境保护设施完成自主验收；2019年5月，乙烯工程废气、废水、噪声环境保护设施完成自主验收。2019年8月，建设单位向主管部门申请固体废物验收。在正式开展固体废物验收程序前，主管部门特邀专家组织召开了“项目变动情况论证会”，确认项目不属于重大变动后方开展固体废物验收程序，并顺利完成固体废物验收。
2.3典型案例3
案例3于2015年1月取得环评批复，建设内容主要包括：200万吨/年加氢裂化装置、110万吨/年加氢异构脱蜡装置、15万吨/年医药食品级白油装置等主体工程，及配套建设的环保工程、辅助工程、公用工程等。2016年5月开工建设。在项目实施过程中，由于市场对产品质量要求日益严格，建设单位对部分装置规模、工艺进行了优化调整，主要包括：200万吨/年加氢裂化装置调整为60万吨/年原料预处理装置(I)与40万吨/年原料预处理装置(II)、规模整体减少50%，加氢异构脱蜡装置由110万吨/年加氢异构脱蜡装置调整40万吨/年异构脱蜡－补充精制装置(I)与40万吨/年异构脱蜡－补充精制装置(II)、整体规模减少27.27%，制氢装置由7.5万Nm3/h降至2.5万Nm3/h，酸性水汽提、溶剂再生、硫磺回收装置规模分别减少75%、45.45%、60%，配套公用工程、辅助工程规模相应减少，高架火炬调整为酸性气火炬与地面火炬等。2018年7月，建设单位委托环评单位编制了项目变动情况分析报告，并邀请了5位专家组成专家组对项目变动情况进行论证，认为项目变动情况不会导致不利环境影响加重，不构成重大变动，可纳入环保验收管理。2019年9月，在地方环保主管部门的同意下，建设单位完成了项目变动情况分析报告的备案；2021年1月，申请并取得排污许可证；2022年4月，完成环保设施自主验收工作。
3存在问题及原因分析
对于石化建设项目，环评文件的编制依据主要为可研报告，且由于建设周期较长、国家地方政策变化、国内外市场变化等，导致项目实际建设内容与环评及批复不一致[1][2]；同时，由于建设项目变动管理体系还不够完善，缺乏统一明确变动管理程序、对重大变动认定依据存在差异性解读、变动情况分析技术规范缺失等，从而造成石化项目建设期变动管理较为薄弱，具体有以下几个方面的问题与原因。
3.1缺乏统一、明确的变动管理程序
通知规定了发生重大变动的建设项目应当重新报批环评文件、不属于重大变动的可纳入竣工环境保护验收管理，但并未明确项目发生变动时对变动性质认定的管理程序及责任单位。石化建设项目组成复杂，变动情形多样，变动引起的环境影响也各不相同，同一项目可能同时存在导致环境影响减小和增大的多种变动情形，这就造成了是否属于重大变动界定结论存在异议的风险。在相关法规、部门规章未明确项目变动管理程序、未明确生态环境主管部门权责的情况下，目前对于变动性质的认定一般均由建设单位自行组织专家论证。由于生态环境管理部门未参与变动性质认定过程，对于建设单位组织的专家论证意见，就可能存在与管理部门意见不一致的情况。如典型案例3，项目发生变动后，建设单位自行组织的专家论证认定项目变动不构成重大变动，可纳入项目竣工环保验收管理，同时完成了项目变动情况分析报告、及专家意见的备案，获得了环保主管部门的认可，为后续排污许可证申请、环保设施竣工验收扫除了障碍。但在典型案例2中，项目发生变动后，建设单位组织召开了项目变动判定专家论证会，认定项目变动情况不构成重大变动，可纳入项目竣工环保验收管理，并通过了废气、废水、噪声环保设施自主验收；但生态环境主管部门在后期环境监管中，并不完全认可建设单位自行组织的项目变动情况论证结论，再次组织开展了项目是否属于重大变动的核查论证工作。
3.2重大变动认定依据存在差异性解读
通知中规定“建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化(特别是不利环境影响加重)的，界定为重大变动”。由于通知文件中对于重大变动情形和重大变动界定均采用了“重大变动”来表述，导致各方对文件的解读存在一定差异。一方解读观点为，重大变动清单中列明的情形均属于重大变动，应依法重新编制和报批环评文件，无需再通过分析其不利环境影响是否显著变化来判定是否属于重大变动。另一方解读观点为，重大变动清单中列明的情形仅是界定为重大变动的条件之一，只有可能导致不利环境影响显著加重的，才界定为重大变动，需重新报批环评文件；若仅发生变动清单中情形、但经分析未导致不利环境影响显著加重的，不应界定为重大变动，可纳入项目竣工环保验收管理，无需重新报批环评文件。如在典型案例2中，虽然部分装置规模、工艺变动情况属于重大变动清单中列出的情形，但经过环境影响预测分析，整个项目变动后的污染物排放种类并未增加、通过加大环保投资污染物排放量反而减少，也并未导致不利环境影响加重，故不认为是重大变动是合理的；若仅根据重大变动清单判定，则案例2的变动情况就构成重大变动，需重新报批环评文件，显然是并不合理，也不符合“放管服”的改革初衷。
3.3缺少变动情况分析报告编制规范
目前对于项目变动情况分析报告编制无指导性文件，变动情况分析报告的内容、质量参吃不齐，部分变动情况分析报告仅对照清单简单分析规模、工艺、污染物排放量等变化情况，对于排气筒高度发生变化(部分排气筒高度增高、部分排气筒高度降低)的未分析环境影响变化情况等，从而造成分析论证结果可靠性存疑。如在典型案例2中，虽然建设单位编制了项目变动情况分析报告，但由于缺少编制报告的指导性文件，导致主管部门对报告的质量、及结论存在疑义。
3.4缺少重大变动项目变更环评编制规范
由于缺少重大变动项目变更环评编制规范，发生重大变动的建设项目编制的环评文件内容也各不相同。部分认为未发生重大变动内容已经过环境影响评价并获得批复，可以开工建设、无需再行评价，在编制重大变动环评文件时仅需对变动部分重新进行环境影响评价。部分则认为，发生重大变动的建设项目应整体重新报批环评文件(包括变动工程与未变动工程)，如典型案例1发生重大变动后，虽然及时委托环评单位开展了项目优化调整报告，但由于缺少重大变动项目变更环评编制技术规范，导致优化调整报告迟迟无法完成、无法重新上报、未能取得主管部门批复，从而直接造成环境违法行为的发生。
4对策与建议
针对石油化工建设项目变动管理存在的管理程序不明确、重大变动界定标准不清晰、变更环境影响报告编制规范缺失等问题，提出以下对策与建议[3]：
4.1明确项目变动管理程序
建立起建设单位负主体责任，环境管理部门参与的高效联动机制。建设单位作为责任主体，有义务对项目的变动情形是否属于重大变动进行分析论证，并应将变动情况和论证结果及时报告有审批权的主管部门，主管部门有不同意见的，应及时向企业反馈；逾期未反馈的，可视为同意建设单位论证结果。
4.2进一步明确构成重大变动的判定条件
鉴于目前各方对通知及重大变动清单的理解不一致，易造成管理过程中操作标准不一，建议区分对重大变动清单中的变动情形进一步细分两类，一类为变动情形必然导致环境影响发生重大变化的情形，如项目性质、选址等发生变化，只要有此类的变动，均界定为重大变动；一类为变动情形需进一步分析环境影响变化的，如导致的不利环境影响确实显著加重，则界定为重大变动。
4.3出台建设项目变动环境影响分析评价指南
建议尽快出台建设项目变动环境影响分析评价指南，明确变动影响分析报告的范围、评价方法和重大变动判定依据，规范建设项目变动环境管理。
4.4明确重大变动项目变更环评编制规范
明确重大变动项目变更环评未变动部分可以开工建设，但应与变动部分一并纳入变更环评内容、整体重新报批环境影响评价文件。
作者：刘诗成 李东妮 单位：海油环境科技(北京)有限公司 中海油惠州石化有限公司
