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摘要:基于乌东德水电站对外交通工程的建设用地情况，剖析了永久征地和临时占地面积及费用增加的原因，使我们认识到，作为企业投资，必须将用地成本实事求是地纳入到建设投资概算中，并应着力提升建设用地的精细化管理水平，以降低投资。
关键词:红线征地;临时用地;改进措施
乌东德水电站位于四川省会东县和云南省禄劝县交界处金沙江河道上，水电站坝顶高程988m，最大坝高270m，总库容74．08亿m3。电站装机总容量1020万kW，年发电量389．1亿kWh，发电规模位居世界第七，国内第四。电站计划于2020年7月下闸蓄水、8月首台机组发电，2021年12月全部机组投产发电。乌东德水电站是是我国实施“西电东送”战略的骨干电源，也是我国“十三五”期间的标志性工程。根据重大件运输规划，兼顾地方经济发展要求，乌东德水电站对外交通由四川侧会东至河门口公路(以下简称会河公路，规划为辅助道路)、云南侧半角至新村公路(以下简称半新公路，规划为主要道路)和跨金沙江的河门口大桥(主跨240m)形成“两路一桥”的总体布局。会河公路起自会东鲹鱼河大桥，终点为乌东德场内河门口，总长43．08km，含大中桥12座(连续刚构桥3座)、隧道6条(长隧道4条)，桥隧比28．7%，设计路基宽8m，路面宽7m。2012年5月开工，2016年10月完工。半新公路起自禄劝县皎西接禄大二级公路，终点为乌东德场内河门口大桥，总长35．82km，含大中桥10座(连续刚构桥1座)、隧道7条(长隧道4条)，桥隧比49%，设计路基宽10m，路面宽7．5m。2013年8月开工，2017年8月完工。河门口大桥位于坝址上游约6km处，横跨金沙江，左岸通过场内高线路与会河公路连接，右岸顺接半新公路。大桥全长522m(桥型布置为135m+240m+135m的连续刚构)，桥面宽12m。2014年5月开工，2019年3月完工。
1建设用地基本情况
1．1红线征地
为提前启动建设，会河公路和半新公路分别在四川省和云南省发展与改革委员会立项审批，规划的永久占地面积分别为1027．6亩和723．8亩。工程开工前，中国三峡建设管理有限公司乌东德工程建设部(以下简称建设部)通过与会东县和禄劝县人民政府谈判，确定了公路建设用地补偿标准［1］。两县政府根据施工红线范围，牵头组织了土地丈量和房屋拆迁实调［2］。现场工作基本结束后，双方根据实调成果［3］签订公路建设红线征地拆迁补偿(总包)协议，政府方面主要负责用地协调、台账记录和补偿款发放等，建设部则根据征地进展分期支付费用。至合同收尾，会河公路和半新公路征地红线的丈量面积分别为1944亩和850亩(河门口大桥位于电站施工区红线内，不需重复征地)，超出规划面积89．2%和17．4%。
1．2临时用地
根据招标文件，弃土场、边坡挂渣(俗称压覆盖)、施工便道、加工厂、拌合站和施工营地等征地红线以外的建设用地统称为临时占地。开工前，建设部未及时就临时用地标准、占地性质等与县政府签订书面协议，主要基于招标文件有约定，临时用地由施工方按照地方规定办理租地手续并支付租金。实际上，由于参建各方对新建山区公路缺乏经验，用地成本意识淡薄，临时用地管理无序，开挖造成的边坡挂渣情况突出。工程进入中后期，临时用地面积远超施工规划，农户开始提出补偿诉求，加之地方政策调整，用地成本急剧攀升，施工方无力解决，现场阻工严重影响正常施工，建设部不得不出面与两县政府展开临时用地补偿问题谈判。以左岸会河公路为例。为理清工作程序，建设部与会东县就临时用地标准进行了多轮谈判，最终由政府方出台补偿标准明确:①边坡挂渣和施工便道。补偿费用为租金加恢复费，其中租金按照已有标准执行，恢复费按照实际压覆和恢复难易程度分为轻微、中度、较重和严重压覆等4类，对应的恢复费用为100～1000元/亩、1000～5000元/亩、5000～10000元/亩和10000～15000元/亩。②弃土场占地。按照永久征地标准予以补偿，只补不征。基于上述原则，2014年7月，双方签订了会河公路建设临时用地(总包)协议，临时用地实调与工程建设同步开展，实调以政府牵头，国土部门、建设部和施工方等参加。2014年8月至2015年8月，实调围绕阻工协调顺序开展，会河公路也逐步收尾。半新公路建设启动稍晚，汲取了先前教训，较早开展了临时用地问题谈判，同时建设用地管理也纳入到参建各方的日常项目管理中，因此，临时用地引发的阻工问题稍好。
2建设用地管理存在的问题
以会河公路为例，公路红线占地面积严重超出的主要原因有:①量地方式差异。地方坚持采用人工拉尺方式逐块丈量斜坡面积，加之人工的随机性和偶然性，实测面积一般为投影面积的1．5～2倍;②地类界定。部分土地在实调时未耕种，仍以自开垦坡耕地而非荒山荒地计，成本相差近10倍。数据分析发现，地类标准取用总体偏高;③线路调整。应地方诉求，公路在县城规划区内(赔付标准为其他路段2倍，失地农民的社会保障另行计算)先加宽后改线，新增征地面积超过35亩，另下腰岩隧道至灰泥坡隧道段线路发生“桥改隧”的调整，不可避免新增征地，原先已经征用的土地(未使用)无法退还，导致征地只增不减，累计新增征地超过30亩;④其他原因。雨季边坡水毁垮塌和涵洞排水(外延)等引起的补征地合计约10亩。相比而言，临时用地补偿问题处理过程更为曲折。工程前期临时用地较为随意，成本意识淡薄。工期延长后，农户关于临时用地的诉求攀升，引发阻工问题，倒逼参建各方解决临时用地问题。随着用地标准的出台和工作机制的形成，临时用地管理才步入正轨。临时用地同样存在量地面积差异和地类界定等共性问题，地方用地台帐显示，会河公路和半新公路的临时用地面积分别为1960．9亩(不含弃土场506．8亩)和584．6亩(不含弃土场709．4亩)，用地面积和费用接近或超过红线征地拆迁标准，原因值得深思。单纯从投资控制角度看，对外交通的建设用地管理工作无疑是失败的，但冷静地分析这一现象，我们可以发现，随着国家和地方土地政策的调整，建设用地补偿标准提高是大势所趋，这是不可控因素。作为企业投资，必须将用地成本实事求是地纳入到建设投资概算中，另一方面，着力提升建设用地的精细化管理水平，降低投资成本。
3改进措施
后续在西南地区同类型公路建设项目的建设用地管理方面的改进措施主要有:①加强对工程所在地土地政策的研究，参与补偿标准的调查、研究、制定和谈判;②按实际用地标准，将建设用地费用足额列入到投资概算中;③开工前及时与地方政府签订建设(永久和临时)用地协议，共同成立专门的协调机构，地方政府安排专人负责建设用地协调事宜;④加强过程监督［4］，借鉴水电站实调，引入土地监理，代表建设业主方全程参与建设用地的征地放线、现场量地、台帐记录、数据整理分析和费用核定等相关工作;⑤规范内业资料，制定统一的实调统计表，过程中定期清理台账，工程完工前，及时锁定用地台账，提交原始凭证存档;⑥借助无人机［5］等信息化设备，对项目全线及周边地形、地貌等进行不同时段的航拍，留下基础资料备查。
参考文献:
［1］杨芳．我国高速公路征地拆迁跟踪审计要点分析［J］．财务与会计，2015(22):59－60
［2］阴奔，刘祖雄．乌东德水电站可研阶段实物指标调查要点分析［J］．水利技术监督，2014，22(6):33－36
［3］李平．浅析公路工程项目前期征地管理［J］．科技经济导刊，2017(27):211－211
［4］谭俊波，孙逸文，王露平．乡镇公路拆迁项目成本控制研究———以湖南省S206公路建设为例［J］．怀化学院学报，2018，37(4):51－56
［5］张力，白峰，高圣益．三维遥感解译技术在移民调查中的研究与应用———以乌东德水电站移民调查为例［J］．人民长江，2014，45(20):117－121
作者:巩朝 单位:中国三峡建设管理有限公司
