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一、工程预付款性质基本观点概述
工程预付款又叫材料备料款或是材料预付款。是为了项目发包人帮助承包人解决工程施工前资金紧张困难的问题而提前支付的一笔款项。工程是否实行预付款，取决于工程的性质、承包工程质量的大小以及发包人在招标文件中的规定。工程预付款是建设工程承发包过程中的一项重要约定，由于工程项目耗资巨大，即使在项目启动阶段，承包商就需要大笔投入，为了改善承包商前期的现金流，帮助承包商顺利的启动项目开展工程，施工合同中一般都有预付款的规定，形成了建设工程中一种支付制度。这一制度的推行有助于合理分担业主与承包商的项目风险，规范建筑市场参与主体行为，实现项目实施各环节的有序运行，减少拖欠工程款现象的发生。预付款的比例，各国不尽相同。有的国家规定为合同总额的10～15％，有的国家则规定对某些项目无预付款。除了工程预付款以外，一些国家还规定有“到场材料预付款”，它也和工程预付款一样，随着工程进度、材料消耗、结余数减少而逐渐扣还的。国外承包工程预付款无起扣点规定。从工程开始结算，开出第一份“月证书”（月度临时付款证明书）时就要扣款，而且扣还比例大于预付比例。所以，大约在工程进度达到77％左右就会全部扣清。
二、当前我国工程预付款中存在的问题分析
2．1材料预付款申报不真实
在核实材料预付款过程中，经常有一些施工单位为了套取预付款而对材料预付款报表进行虚假统计，具体表现在：发票内容中的票号、金额大小等进行修改；将之前已经送报过的发票又重新报送一次等方面。
2．2监管存在漏洞使得欺诈现象频频出现
最近在银川就出现了一名男子持伪造的委托书和授权书，佯装自己是项目负责人，与3名打算揽活的包工头签订了《建设工程施工合同》，骗取9．5万元“工程预付款”的预付款欺诈事件。
2．3拖延工程预付款导致出现了工程质量问题
1999年1月，建成还不到3年的重庆市綦江县人行虹桥因严重质量问题突然整体垮塌，造成死40人、伤14人的严重事故；2009年6月，上海13层住宅楼整体倒塌被疑有严重质量问题；2010年元月，工程“加快进度“偷工减料，昆明桥梁垮塌致7人死亡；2010年8月，河南栾川县汤营大桥垮塌致52人死亡；……这些触目惊心的建筑质量带来的问题叩问当今建筑行业：为什么我国的重大项目的过程建设如此的薄弱？为什么我国的桥梁工程建设如此的经不起时间、自然灾害的考验？其中一部分原因就是部分施工企业因开工前后建设资金不足；或为了消化被工程发包方占用资金的成本，不惜采取使用廉价劣质建筑材料，引进施工水平不佳但价格低廉的工程分包、劳务分包队伍的办法，试图抵消资金支付和资金成本方面的压力引起的。工程开工阶段，正是与工程质量休戚相关的地基基础等施工阶段，由此带来的质量风险不言而喻。不夸张地说，工程预付款的不予提供或延迟支付，已和压级压价、转包工程、违法分包等现象一起，成为严重威胁建筑质量和安全的无形杀手。
2．4政策、法律规章制度落实不到位
近年来，政府行政管理部门为了遏制拖欠工程款现象，颁发了系列的规范性法律文件，如《国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款的通知》等。这些文件均对工程建设单位的建设资金的来源和保障作出了相关规定，产生良好的社会效果。但美中不足的是，该等规定中对建设资金如何及时流转到施工企业手中，缺乏详细的操作规程，致使垫资施工的现象仍大量存在且成蔓延之势，施工企业成为工程发包方“融资对象”的局面没有根本改观。
2．5超进度付款
超进度付款即提前将工程进度款付给施工单位，这往往会导致建设单位丧失主动权，对工程进度及质量缺乏约束力。
国内目前尚无提供预付款担保的要求，使得甲方在预付款的回收方面缺少一种有力的保障手段。只依靠建设银行和主管上级的行政管理来约束乙方归还预付款，这适应不了社会主义市场经济和建设项目业主责任制的要求。要保证甲方如数收回预付款，相应的担保是必要的。
2．7承包人将工程预付款挪作他用
许多承包人收到工程预付款后，不是将大部分资金投入到工程材料采购、设备添置上，而是全部或大部分转移到后方（总公司、总局、集团等）另作他用，造成施工现场材料短缺、设备不足，影响工程的正常实施，导致进度滞后、质量无法保证，带来严重的后果。承包人在收到第一次工程预付款前虽提交了预付款保函，项目法人在发现其将预付款挪作他用后，可立即收回预付款，但由此造成的损失仍不可避免。而工程结算款挪作他用后，既没有银行保函等财务控制手段，对工程造成的后果也同样严重。
三、健全我国工程付余款制度的意见及建议
在我国目前的建筑市场上，施工企业争取“工程预付款”一类的条款可谓难上加难。在这种态势下，建筑市场中工程预付款制度的推行，须借助于政府有关部门的积极推动。
3．1 保障政策、法律规章制度的落实加强执行力
政策、法律规章制度的落实不到位，出现了“上有政策，下有对策”局面，关键就在于执行力度不够大。因此，建设行政主管部门及相关部门，应该要抓紧对工程预付款制度的执行情况及因工程预付款问题而衍生的其他社会问题进行调研，在此基础上，制定一部关于工程预付款制度方面的具有较强操作性的专项规章，并在事后加强监督检查，加强与建设单位、施工单位的交流和互动，保证该项制度的贯彻执行。待取得成熟经验后，政府有关部门再及时向国家立法机关提出立法建议，将工程预付款制度增补进《建筑法》的有关章节，使工程预付款制度成为一项规范建筑市场行为，平衡工程承发包双方的关系，确保建筑工程质量和安全的制度基础和法律保障。
3．2 信守合同
维护合同的严肃性。管理人员应全面掌握工程的实际进度和质量状况，控制好按工程进度付款，决不能背离合同超前付款，也不能拖延付款次提高管理人员的素质。
3．3加强工程与政府的管理
工程中标后，施工企业要组织相关人员认真研究合同中有关工程价款拨付的条件，并积极主动地与业主多联系、多沟通，取得业主的理解，尽可能争取工程预付款早拨多拨，且要做到专款专用、统筹安排，保证施工前期准工作的顺利完成，提高资金使用效益。这里的资金使用效益涉及到两个方面：一是避免了占用企业有限的自有资金或银行贷款，加快了资金周转，减少了资金成本支出；另一方面缓解了开丁伊始资金的紧张矛盾，为施工队伍按时上场、准时开工等前期准备工作提供了资金保障，创造了间接效益。比如，在一个投资2．5亿元的铁路项目中，由于工作得力，业主诚实有信，在开工前就预付了工程800多万元的预付款，确保了工程的开工与建设，为整个项目取得了良好的经济效益打下了厚重的基石。而且在项目结束的时候，不但没有因为借贷资金发生成本支出，反而增加利息收入200．36元。同时，政府建设行政主管部门及相关部门，应制定一部关于工程预付款制度方面的具有较强操作性的专项规章，有条件的情况下还应该将此制度增补进《建筑法》，使工程预付款制度成为规范建筑市场行为、平衡工程承发包双方笨系、确保建筑工程质量和安全的法律保障。
3．4运用担保手段降低风险
工程预付款支付的时间一般不迟于约定的开工日期前7天。为了能让工程预付款全部用于工程中而不被挪作他用，防止承包方收到工程预付款后不能按时进场施工，发包方也会在合同中约定由发包方对工程预付款的使用情况进行监督的办法。比如，规定特定的查帐方式或要求承包方提供购买材料的合同和发票等。另外如果支付的工程预付款数额较大，双方还可以协商约定承包方接受工程预付款的同时向发包方提供银行保函。当然，承包方也可以向业主要求出具支付保函。
3．5进行工程预付款的内部控制
建设单位在同施工单位签订施工合同前，应由审计部门对工程预算进行认真细致审核，以合理确定合同价款，签定合同；施工单位根据双方合同规定比例，将工程预付款收据交基建部门。基建部门、审计部门审核无误，由部门负责人签字，并报单位负责人签字批准后，交基建会计；基建会计首先审核收据签字手续是否完备，然后根据合同规定的付款比例验证金额是否正确，审核无误报财务主管批准后办理付款手续。基建会计在支付时要留心预付的款项应在工程进度到什么程度开始扣回，是按月扣回还是按阶段扣回，每次扣回的比例或绝对值是多少，什么时间内扣完。主要控制环节通过工程预算的审核，基建会计对收据的审核来进行。其中工程预算的审核是合同签订和整个工程付款的基础。
3．6正确行使抗辩权，规避项目风险
随着工程项目管理模式的日趋丰富，承包商所承担的合同项下义务也随之变得复杂。项目管理专业化程度的提升，使得设计—采购—施工工程总承包合同及建造—运营—移交特许经营等要求承包商除施工以外承担工程设计、采购的管理模式应用广泛，在这样的合同框架之下，导致承包商所承担的项目风险日益增加；同时，由于建设工程交易过程中监管缺位和诚信缺失，我国建设工程合同履约水平仍然较低，发包人拖欠承包人工程款问题已经严重影响了经济平稳运行和社会和谐稳定。据国家统计局不完全统计，平均工程合同履约率只有50％左右，合同的信用度、合同的严肃性、合同的权威性受到极大的威胁，损害了我国建筑市场秩序。因此承包商应注意当存在工程款拖欠风险时使用不安抗辩权来维护自身权益，不但可以暂时停止施工或降低工作速度，而且有权暂时停止后续工程的设计和建筑材料以及设备的采购活动。
四、结语
预付款在工程施工中日益重要。规避对预付款造成影响的负面因素，合理的支付施工单位预付款，不仅可以加快施工承包人的流动资金周转，有助于改善施工承包人的财务状况，更利于整体工程的早日完成。