财政理论范例

一、财政竞争究竟是福还是祸一直以来都是西方公共经济学文献里争论比较多的理论问题，经济学家们都想搞清楚财政竞争是如何影响地方政府的支出效率。最早的一些学者如Tiebout(1956)认为财政竞争改善了地方政府支出效率，地方政府间的财政竞争就如同市场竞争一样提高了辖区居民的福利，从而提供了有效的公共服务。…随后，Oates(1972)却提出了一个截然不同的观点：地方政府为了在引资中争胜可能会竞相压低税率从而导致了公共支出水平低下。【2JOates的这一惊人发现使得很多学者纷纷在理论和实证上致力于研究财政竞争与地方政府公共支出效率的关系，但是，他们基本上讨论公共支出规模上的无效率。与此同时，另一部分学者研究发现财政竞争会导致地方政府支出的“结构无效率”。其中Keen和Marchand(1997)最早在其文章中详细论证这一观点，他们把公共支出划分为两类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出，另一类是进人企业生产函数的公共投入支出。[31由于公共投入提高了企业的生产力，与企业的私人资本形成了互补，在资本完全流动和居民无法迁移的假定下，理性的地方政府为了吸引外资会把过多的支出向有利于企业的公共投入倾斜，而花费在改善居民福利的公共服务支出却很少。这种由于财政竞争导致的公共支出结构的系统性扭曲被称之为支出的“结构无效率”。之后，在Keen和Marchand(1997)的基础上，许多经济学家从理论拓展和实证检验上来论证财政竞争对地方政府支出结构的影响。但是，这些理论分析主要存在两点不足：一是假定地方政府是“仁慈型”政府，这就导致了对地方政府目标函数的刻画过于理想化，而在现实中地方政府目标往往表现“自利性”和“公利性”的冲突，二是对于要素流动和地方政府税基的假定过于简单，这就忽略了地方政府进行财政竞争时政策工具的灵活性和多样性。   在研究国外文献的基础之上，国内学者也开始集中探讨同样存在财政竞争背景的中国地方政府支出结构所呈现出的特征。特别是1994年实行分税制以来，中国地方政府在安排支出结构上表现出明显的偏向性：在城市基础设施建设上热情高涨甚至过度供给，而在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足，这导致了普通百姓的住房难、上学难和看病难等社会民生问题越来越严峻。理论和实证检验上研究财政竞争和地方政府支出结构之间关系的文献主要由乔宝云(2005)，【41傅勇和张晏(2007)，【53龚锋和卢洪友(2009)，[61乔俊峰(2010)"】等所做的工作。这些学者从不同的研究角度得出了基本一致的观点：在以GDP为主的政绩考核机制和中央决定的官员任免制度的政治背景下，我国的部分财政分权(partialfiscaldecentralization)必然会导致地方政府偏好于经济建设支出，而最能提高一个地区居民福利的科教文卫支出则无疑被忽视，甚至被其他支出所挤占。可见，国内文献基本上都是在研究地方政府支出结构时把财政竞争与有中国特色的政治竞争结合起来分析，并没有把财政竞争单独剥离出来，从而片面地就推断出财政竞争导致了地方政府支出结构偏向，这使得财政竞争遭到更多的是断章取义的反对和非议，而不是全面、客观的理论研究和正面评价。   综上所述，为了更好地理解财政竞争及其对公共支出结构的影响，这里主要尝试研究两个问题：一是通过全面、客观地分析财政竞争理论的起源和演变，建立一个尽可能全景式反映财政竞争的理论模型，从而重新理解财政竞争的理论本质；二是通过拓展模型的建构使我们认识到财政竞争的有效实施需要相应的制度环境作为保障。   二、理解财政竞争：基本争议与理论本质   (一)什么是财政竞争?   财政竞争是近年来公共经济学最活跃和最具争议的研究领域，许多学者都对这种财政现象产生了浓厚的学术兴趣从而积累了大量的相关文献。但是，每一位学者都有着自己独特的研究视角和理论解读，对于究竟如何界定财政竞争的概念，大家都众说纷纭并没有达成一致的见解。财政竞争最早也被称之为税收竞争，所以后来学者们在其文献里经常把两者相等同。RobertTannenwald(1999)在税收政策百科全书(EncyclopaediaofTaxPolicy)中把税收竞争定义为显性的和隐性的：“一方面，地方政府积极参与显性的税收竞争，他们通过制定和设计相关的税收法规旨在以此吸引企业、居民、求职者与消费者向其辖区转移；另一方面，地方政府也参与隐性的税收竞争，他们为了减缓辖区间对抗竞争的程度转而追求其它的税收政策目标，比如说平等、中立、简单、收入充足率和税收输出等。”LujWil—son和Wildasin(2004)基于税收竞争形式多样性、内涵与外延的大小差异性对其定义进行了界定。   首先，从最狭义的角度看，税收竞争是指同级地方政府为了吸引资本和劳动等流动性税基而采取的政策选择从而影响了地方政府间财政收入的分配。由于竞争主体都是同级水平的地方政府，所以这种形式的税收竞争通常也称之为横向税收竞争。其次，从比较狭义的角度看，税收竞争还包括不同层级政府间的竞争，这种税收竞争称之为垂直税收竞争。最后，从最广义的角度看，税收竞争是指在征税安排上政府间任何形式的非合作博弈行为。p1   (二)财政竞争的效率悖论：“囚徒困境”还是“抑制利维坦”基于Oates(1972)提出地方政府参与税收竞争可能会出现公共支出低效率，Zodrow和Mieszkowski(1986)及Wilson(1986)最早建立一个标准的税收竞争模型来解释产生这种现象的经济机理。在ZMW模型中，他们假定在开放的资本市场下，地方政府为了增加资本流人竞相降低资本税率，最终导致了税率过低和地方公共物品提供不足。这个模型的结果我们在许多文献里通常被称之为“打到底线的竞争(racetothebottom)”，这种现象的产生与博弈论的“囚徒困境”有异曲同工之处，即地方政府的行为是理性的，但是，由此导致了整个社会的非理性。¨叫从ZMW模型出发，Bucovetsky(1991)，Sinn(1994)，Brueckner(2000)等许多学者对模型进行修正和拓展，从不同角度论证了财政竞争所带来的负面效应。  #p#分页标题#e# 特别值得一提的是，自从经济合作与发展组织(OECD)提出税收竞争有害论以来，许多经济学家和税法学者在其影响下，也极力鼓吹税收竞争有害论，宣扬税收协调，税收竞争有害论似乎成了主流观点。   但是，公共选择学派的理论家们认为税收竞争是否有害取决于我tfl女n何界定地方政府的行为，如果假定地方政府是仁慈的，只为辖区居民谋福利，那么过度的税收竞争确实有可能导致财政无效率。   然而，Niskanen(1971)认为现实中公共部门由许多的官僚和政治家组成，他们追求着自己的个人利益，比如获得更多的权利和影响力、更多的下属和更高的工资等，为了实现这些目标，他们就会企图扩大公共部门的预算规模。基于Niskanen的预算最大化模型，Buchanan和Brennan(1980)提出了“利维坦假说”，即地方政府之间的税收竞争就如同私人部门的竞争一样，有效地限制了公共部门通过掌控公共资源实现自身利益的寻租行为，从而自动遏制政府规模的膨胀。【lu此后，许多学者开始关注和研究税收竞争对于经济发展的积极作用，其中最具代表的是RichardTeather(2005)在其专著《，11leBene-fitsofTaxCompetition))中，分别从经济增长、资本市场有效性、企业发展和政府行为等角度阐释了税收竞争的积极推动作用，并指出学者、组织和政府机构抨击和反对税收竞争的做法将危害整个社会。   综上所述，税收竞争对于一国经济到底是有利还是有害，自从该理论提出之日起便产生了激烈争论，始终存在着两种截然相反的观点。我们相信这种“效率悖论”的产生会更加吸引经济学家们对税收竞争的深入研究。   (三)地方政府的理性选择：税负竞争还是支出竞争?   在早期税收竞争文献中，地方政府之间的竞争主要是通过税率手段所表现出的一种策略博弈行为，即在给定其他地方政府税率水平的基础上，某个地方政府该如何决定其税率。但是，现实中地方政府吸引资本流入并不是仅仅靠降低税负，通常也会通过提高公共支出水平来增加吸引力，所以研究财政竞争只把税率作为政策变量是不合理的。Wildasin(1991)认为正如在研究垄断竞争模型中，厂商之间除了考虑产品的价格还要考虑产品的数量和质量一样，地方政府之间的财政竞争也要同时考虑税率和公共支出。基于上述考虑，他通过运用博弈论方法把地方政府财政竞争看作是两阶段博弈：第一阶段，各个区域的地方政府从税率和公共支出水平两个政策变量中选择一个；第二阶段，给定第一阶段的决策选择，各个地方政府决定相应的税率或公共支出水平。Hauptmeier(2008)认为地方政府之间的引资竞争可能会同时考虑运用税率和公共支出水平作为政策工具，因为现实中公共支出有助于提高私人资本的生产力，于是私人资本在选择投资区域时会同时权衡当地的税负和公共支出水平。   通过理论分析，推出二元的反应函数ti=Z(￡f，gi)和gi=丘(￡f，g，)，然后基于德国1100个市级数据利用空间计量经济学进行实证检验，我们发现地方政府之间的财政竞争并不像以往文献中所描述的那么简单，而是更具多样性和灵活性：如果某个区域降低了税负，那么它的邻居可能不仅仅会调整税负水平，也会考虑提高它的公共支出水平，比如增加基础设施、扩建公路网络等。【12]PatricePieretti(2009)进一步从理论和经验上考察了当地方政府存在人13数量和区域规模的差异时，它们在进行财政竞争时如何理性地选择政策变量。研究发现，当资本流动的成本较低时，大辖区通过提供较高的公共支出水平可以在进行财政竞争时比小辖区能够获得较大的比较优势；当资本流动的成本上升到一定的幅度时，小辖区不必仅靠低税负来吸引资本流入，也可以通过高水平的公共服务来留住企业；但是，当资本流动成本过高时，小辖区的“税收天堂”政策无疑是一种占优的策略行为。¨到基于上述文献的理论研究，我们可以更加深刻地认识到：地方政府在进行财政竞争时，会根据辖区的自有禀赋在各种条件约束下基于成本一收益的考虑作出最有利于本辖区经济发展的理性选择。   (四)全面认识财政竞争的理论本质   财政竞争从表面上看是一种普遍的辖区间竞争行为，但实际上在这种现象的背后有着深刻的经济学机理作为支撑。一方面，从地方政府出发，不管是为了自身利益还是公共利益，它总是通过选择各种政策工具(其中主要是指公共支出政策)来吸引生产要素向其辖区内流动以获得最大化的经济增长，而资本和劳动力是辖区间争夺的焦点。由于公共投入提高了企业的生产力，与企业的私人资本形成了互补，所以地方政府为了吸引资本而增加公共投入支出，同时为了吸引劳动力的迁入提升人力资本而提高公共服务支出。另一方面，从资本和劳动力出发，企业通过权衡资本生产力来选择投资的辖区，而劳动力则会根据就业环境和公共服务水平作出是否迁移的决定。为了更加形象地阐释，我们可以用图l来表示财政竞争、公共支出结构与经济增长三者的内在联系。由图l可知，地方政府之间的财政竞争内生出相应的公共支出结构从而形成了资本和劳动力供给水平，最终决定辖区内的经济增长。所以，一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，我们发现，地方政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是，这种扭曲只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。   三、模型   (一)基准模型   我们假定在财政分权体制下除了一个中央政府以外，存在着许多具有相同初始禀赋的竞争性的地方政府。每个地方政府都可以运用税率和公共支出政策工具实施有效的财政竞争来吸引资本的流入，其中公共支出包括公共投入支出P，和公共服务支出PC,。基于Keen和Marchand(1997)及Haupt•meier(2008)的研究，公共投入支出Ⅳ有助于提高私人资本的生产力从而进入生产函数，而公共服务支出PG有利于增进消费者的福祉从而进入辖区居民的效用函数。#p#分页标题#e#   其经济含义为在实现均衡时，公共投入支出所产生的边际产量小于公共服务支出所带来的边际效用，而在最优情况下，两者应该是相等的。也就是说，地方政府为了引资而进行的财政竞争必然会选择一种扭曲的公共支出结构，即公共投入支出过多，而公共服务支出偏少。以上结论与Keen和Marehand(1997)所推导的结果完全一致，由(8)式我们可知，地方政府只要从公共投入支出中转移一部分到公共服务支出，整个社会就能获得帕累托效率改进。   (二)财政均等化对地方政府支出结构的影响   在上述基准模型中，我们假定政府间具有平衡的财政关系，然而现实中一方面由于地理环境、资源禀赋和行政能力的不同，同级地方政府之间往往财力相差悬殊从而导致了财政能力的横向不平衡，另一方面由于在财政分权体制下中央和地方政府之间的事权和财权划分不对称从而导致了财政能力的纵向不平衡。根据Buettner(2006)和Hauptmeier(2008)的研究，我们可知通过运用基于财政均等化的转移支付，中央政府可以降低财政外部性从而有助于改善地方政府支出结构效率。为此，我们在基准模型的基础上引入财政均等化机制：g=Y—OK，其中K为地方政府的财政税基，毋为边际贡献率，，，为不考虑税基的中央转移支付总量，g为考虑财政均等化的实际中央转移支付。   命题l：基于辖区财政均等化制度下，中央转移支付总量虽然对地方政府支出结构的影响不确定，但是，与财政税基相关的边际贡献率的提高会促使地方政府重新调整财政支出结构从而降低公共投入支出的比例，这说明中央政府如果能够有效地构建财政均等化制度，那么地方政府间的财政竞争并不会导致财政支出结构的扭曲。   (三)劳动力完全流动对地方政府支出结构的影响   劳动力完全流动是指所有辖区居民可以根据自身偏好和辖区福利环境通过自由迁移来实现效用最大化，即在达到均衡位置时，任何辖区给居民带来了相同的效用。   四、结论   通过详细地梳理了财政竞争的基本争议，我们更加理解了财政竞争背后的经济机制和理论本质，从而厘清了财政竞争和地方政府支出结构的内在联系。基于理论模型的建构，我们发现，只要中央政府提供合理的制度安排，比如说保证财政均等化的转移支付制度和有利于要素流动的户籍制度等，财政竞争就不会导致公共支出结构扭曲。其实，地方政府支出结构扭曲更深层次的原因是财政竞争负外部性。所谓财政竞争负外部性是指地方政府进行财政竞争时强加给对方的成本，从而造成公共支出的无效率。正如市场主体为追求自身经济利益的最大化而产生市场外部性一样，财政负外部性的产生在某种程度上也是各级政府追求自身财政利益最大化的结果。根据新制度经济学的研究，我们可知制度安排是实现外部性内在化的最好途径，因为它可以激励和约束经济人的行为从而消除外部性。所以，为了纠正地方政府财政竞争所带来的公共支出结构扭曲，中央政府应该提供合理的制度安排，以保证财政竞争的有效实施，而不是片面地反对财政竞争，因为财政竞争在本质上是一个中性概念。

大萧条以来,财政政策被视为政府干预经济的有效手段。但20世纪70年生的滞胀,却使这一政策的有效性遭受多方面的置疑。经济学界有关财政政策的作用探讨,一直就没有停止过。萨缪尔森指出,财政政策是指制定税收和公共开支的过程,其目的是抑制经济周期的波动,维持增长的高度就业的经济。从定义中可知,财政政策是为了减小经济波动而制定的。那么,对宏观经济运行的不同看法,就成为财政政策问题分歧的根源。   一、财政政策无效论   (一)经济和谐运转,不存在经济危机,勿需财政政策。   1、古典学派   古典学派对宏观经济有两个基本认识:第一,经济仅仅会在短期内偏离充分就业,因而不可能存在长期的衰退。合格的劳工在现行的市场工资下,能够迅速地找到工作。第二,总需求政策会影响价格水平,但不会对产量和就业产生持久的影响。   基于以上认识,古典学派主张“自由竞争、自由放任”。政府在市场经济中充当“守夜人”的角色,其职能仅限于抵抗外国侵略,维护治安以及举办某些公共工程。在财政问题上,古典学派主张财政收支平衡,反对赤字和举债,反对政府利用财政政策干预经济。   古典学派的代表人亚当•斯密就反对举借公债。他认为,公债侵蚀了资本。“最初债权者贷与政府的资本,在贷与的一瞬间,已经由资本的机能,转化为收入的机能,换言之,已经不是用以维持生产性劳动者,而是用以维持非生产性劳动者了。①”在他看来,公债豢养了食利阶层,并且使人民在战时的重负无限期拖延下去。   2、新古典主义   新古典主义赞成萨伊定理,认为供给可以自动创造需求,资本主义经济有趋于充分就业的倾向,产品价格和货币工资可以适应供求状况上下调整,劳动力市场可以出清。在新古典主义者那里,价格机制的精致与完美得到了充分的论述。因此,他们认为,任何随机的或非系统的总需求政策,都只会增加经济在自然水平附近的波动,财政政策也不例外。   20世纪早期,西方国家政府深受新古典学派的影响。即使在大萧条前期,英国政府仍然坚持着所谓的“财政部观点”,即财政投资的挤出效应是完全的。“财政部观点”强调,政府通过向私人部门出售债券来筹资,诸如进行道路建设、公共房屋建设等政府支出项目,只不过是把资金从私人部门的投资中转移出来而已。而且,试图通过投资公共支出项目增加就业,作用也不大,因为即便公共支出项目更多地安排了劳动密集型活动,也会被公共部门更为低下的运作效率抵消效应。   (二)承认经济会陷入萧条,但认为财政政策无效。   1、货币周期论:应采用单一货币规则,而不是相机抉择的财政政策。   弗里德曼的现代货币数量论,几乎重新恢复了传统货币数量论(费雪方程:MV=PQ),即货币供应是外生的。他认为,从长期均衡趋势看,经济将处于“自然失业率”状态,政府过多的干预只会使情况更糟。在弗里德曼看来,财政政策不仅具有挤出效应,而且政策时滞常常使政策实施后果与经济运行的需求背道而驰。基于这种认识,他反对“相机抉择”的财政政策,而主张采用“单一货币规则”。   弗里德曼还提出了永久性收入理论,即各个时期的消费支出与消费者的永久性收入有关,只有较小部分与现期收入有关。这么一来,政府支出的变动就是无效的,因为政府支出的变动不会对永久性收入产生影响。对于居民而言,临时性的额外收入只有很少一部分作为实际消费,其余都转化为储蓄,因而财政支出并没有达到刺激消费需求的目的。   2、理性预期学说:公众的理性预期使财政政策失效。   卢卡斯用理性预期假说改造了自然率假说,采用了比货币主义者更为激进的说法:即使在短期中也不存在通货膨胀与失业的替换;不存在非自愿失业———失业是劳动者为了实现自身效用最大化,自愿调整工作与闲暇的跨时替代;经济波动的原因是货币供给冲击,波动的传导机制源于经济行为人对价格水平的错误预期。1976年,卢卡斯提出了对传统政策评价方法的批评。他认为,不应该用凯恩斯主义宏观计量模型来预测不同经济政策的后果,因为在新的政策环境下,经济主体会调整他们的预期和行为,这些模型的参数就可能发生变化。在此基础上,他提出了政策无效性命题:存在理性预期、且工资与价格具有弹性的条件下,被人们预期到的政府政策无法影响实际的产出或失业。只有政府随机地改变财政政策、公众未预料到时,才会影响实际产出和失业,但代价是造成产出的剧烈波动。   3、真实经济周期理论:波动本身就是自然和有效的。   基德兰德和普雷斯科特等人,不满意货币经济周期理论,在20世纪80年代初期提出了真实经济周期理论。这两种理论同样信奉新古典信条,其主要分歧在于,前者强调经济波动的根源是影响总需求的名义变量———货币冲击,后者则认为是影响总供给的实际变量———技术和生产率冲击。   他们认为,经济周期在很大程度上表现为经济趋势本身的波动,而不是经济围绕基本趋势的波动。这就意味着,周期不是对均衡的偏离,而是均衡本身暂时的波动。既然是均衡,便具有帕累托效率,不存在市场失灵,政府没有干预经济的必要。   真实经济周期理论的主要政策含义是,政府不应试图用稳定政策来消除产量和就业的波动,因为稳定政策达不到期望的政策目标。如果政府的财政政策使产量和就业偏离了市场决定的最优数量,那么政策就将造成很大的危害。一般而言,减轻经济的不稳定性会减少福利。基德兰德和普雷斯科特还因为这一理论,获得了2004年诺贝尔经济学奖。   (三)政策执行的扭曲导致财政政策无效。  #p#分页标题#e# 公共选择学派将“经济人”的假定引入政府研究领域,认为由于政府内部成员的自利行为,政府积极运用的财政政策无法实现社会福利最大化。政治家们具有只花费而不向选民征税的自然倾向,理想化的凯恩斯政策体系———萧条时期实施财政赤字,繁荣时期实现财政盈余———在民主的政治生活中被证实是难以贯彻的。   布坎南认为,20世纪60—80年代如果美国政府不在财政上大肆挥霍,该国的资本储备会比现在高得多。他批评说,美国政府在预算赤字有增无减的情况下发行公债,是为了满足公共或政府的消费,而不是用于公共或政府的投资。政府既没有做到“量入为出”,也没有将借来的钱用于生产,这样就双倍地违背了财政节约的传统原则。   (四)经济环境的制约致使财政政策失效。   国际货币基金组织的A•普雷姆詹德在《预算经济学》一书中指出,在发展中国家运用赤字财政政策缺乏可行性。   首先,由于发展中国家与发达国家存在不同的社会经济条件。发达国家运用财政政策,主要是为了通过赤字政策增加需求,减少失业。这种总需求管理的财政政策可以带动原本没有被利用的资源,如资本、设备和管理技术。而在发展中国家,闲置资源有限,若刺激购买力,产生的效果是增加进口,抬高物价,而不会增加本国的生产力。其次,赤字的弥补也是问题,因为在发展中国家,不产生通货膨胀压力的筹资数量通常是有限的。财政赤字对货币供应产生影响,不可避免地导致通货膨胀。   再次,一项政策的实施,在经济组织比较完备,市场机制完善而灵活的情况下才可能有效,并且其效果在很大程度上可以预知。而在很多发展中国家,市场机制不健全,统计资料也不透明,不仅政策的实施会遇到障碍,政策的制定也缺乏必要的信息。   费景汉也曾指出,在发展中国家的衰退时期,政府的干预行为,不仅是由推进经济增长的使命感所驱使,而且受到支出权力情绪的起伏所支配。这就是说,财政政策的运用,在发展中国家往往缺乏科学的决策依据。   二、财政政策有效论   (一)有效需求不足说:财政政策使经济实现充分就业。   “消费不足理论是周期性不稳定的最古老解释之一②”,西斯蒙第、马尔萨斯、霍布森以及后来的凯恩斯都从这一角度来看待危机的起因。霍布森曾分析消费不足、“过度储蓄”的根源:一是消费的保守主义性质,即人民的消费习惯是比较稳定的,不容易突然有大量的增长;二是收入的不平等分配———储蓄之所以过度,不是由于储蓄者的愚蠢,而是由于收入分配中工人所占份额太少,雇佣阶级和占有阶级所占份额太多。   其后,在大萧条的背景下,凯恩斯提出:不稳定性是资本主义固有的特征,并且低于充分就业的萧条状态可能持续相当长的时间。在凯恩斯看来,这种不稳定性主要是总需求波动的结果:资本边际效率的周期变化引起投资急剧下降,边际消费倾向递减导致消费需求不足,这就带来严重的非自愿失业问题。如果政府采取财政政策,就能使这种不稳定性得到纠正,并使经济在充分就业的水平上保持稳定。   为了反驳当时的“财政部观点”,凯恩斯强调,以公共支出取代私人支出,挤出效应是不完全的。只有在资源已经充分利用时,挤出才是完全的。他提出两个鲜明的观点:第一,现有储蓄并不能有效地加以利用;第二,公共部门的支出会节约现有储蓄,甚至会创造额外的储蓄,这就是凯恩斯理论中至关重要的乘数概念。乘数概念表明,给定的公共支出规模会产生更大的收入增量,继而形成储蓄的增量。只要存在失业工人和闲置的工厂设备,乘数效应就会发生作用。乘数概念为后来的凯恩斯主义者所采用,并加以精炼。哈维莫———盖尔廷平衡预算乘数定理就论证了,即使初始支出与税收完全相等,公共工程的就业效应仍然为正。   面对20世纪90年代的亚洲金融危机,保罗•克鲁格曼又举起凯恩斯的大旗,他指出,危机的原因在于有效需求不足。在克鲁格曼看来,私人支出不足以利用现有的生产能力,越来越成为世界大部分地区通向繁荣的障碍。“如何增加需求,以便充分利用经济的生产能力,已经是一个至关重要的问题了。萧条经济学又回来了。③”他认为,教条地坚持自由市场原则,只会使政府丧失应对危机的有效手段。   (二)经济增长停滞说:提出补偿性财政政策。   1938年,汉森提出成熟资本主义经济长期停滞理论。汉森接纳了凯恩斯关于投资需求不足的观点,认为伴随着资本存量的增长和技术进步的推广应用,经济的潜在生产能力不断提高。但投资需求的增长不能够自动实现潜在产出、潜在产出增长率和充分就业水平,结果从长期看,经济将趋于停滞状态。   而为了实现GDP实际产出水平和潜在产出水平以相同的速度增长,关键在于使新增的投资达到足够的水平,防止储蓄大于投资。汉森主张,为促进投资水平的提高,实现经济增长和充分就业,必须实行持续和稳定的政府干预政策。   汉森建立了一个模型来证明这一观点:实际总产出对时间求全微分:汉森认为,从长期看,支出乘数将趋于下降。同时,经济进入成熟资本主义阶段后,自然资源的开发速度是递减的;人口和劳动力增长也将逐步减慢;另外,企业和企业家创新的速度也会下降。这样,经济在没有政府干预的条件下,其实际总产出将低于潜在总产出。   汉森认为,一个经济是否出现实际产出的下降,最终依赖于政府公共部门支出的增长。如果政府支出足够大,政府支出增长率足够高,就可以抵消导致经济增长出现停滞的力量。   汉森的理论把经济增长与公共部门支出联系在一起。在此基础上,他提出了补偿性财政政策,即在经济萧条期,政府增加财政支出,以扩大有效需求,增加就业量;而当经济高涨、通货膨胀时期,政府则减少财政支出,实现预算平衡或结余,以降低有效需求,控制通货膨胀。这样,预算就在一个经济周期内实现了平衡。#p#分页标题#e#   (三)财政阻力说:实施增长性财政政策。   20世纪60年代,赫勒与托宾提出增长性财政政策,其主要内容是以充分就业与经济增长为目标的长期赤字政策。托宾主张,只要实际经济产量小于潜在的产量,哪怕是经济上升时期也应实行扩张性经济政策,这被称为“新经济政策”。赫勒曾担任肯尼迪政府的经济顾问委员会主席。   他强调,美国经济停滞和失业增加的原因在于,潜在生产能力与实际生产能力之间已形成越来越宽的“鸿沟”,而这是长期奉行补偿性财政政策的恶果。因为这种政策要求在危机之后增加税收和削减开支,来弥补反危机产生的赤字,从而对经济增长造成“财政阻力”。在他看来,政府必须实行以1.5%的经济增长率和4%以下失业率为目标的长期赤字财政。   事实证明,肯尼迪和约翰逊政府采用减税和扩大政府支出的政策,使美国走出了经济的低谷,并出现了二战后最长时期的经济扩张,被称为美国经济发展的黄金时代。   在赫勒与托宾之前,勒纳提出的功能财政论与增长性财政政策不谋而合。勒纳认为,财政的首要功能是稳定经济,而平衡预算———无论是年度的,还是周期的,都只具有第二位的重要性。他把功能财政解释为“其核心思想在于,政府的财政政策,政府的开支与税收,政府的债务收入与债务清偿,政府的新货币发行与货币紧缩等政策运用,都应该着眼于这些举动对经济产生的后果,而不应该着眼于这些举动是否遵循了既定的传统学说,顾虑这些传统学说是否好听。⑤”勒纳强调,扩大政府支出是保持繁荣的常用方法,当失业问题严重时,政府大可增加支出,而不必担忧过大的国债数量。   (四)新凯恩斯主义:为宏观经济政策提供微观基础。   新凯恩斯学派与原凯恩斯主义学派一样,坚持政府干预经济的政策取向。他们的主要贡献在于:为原凯恩斯主义的宏观经济政策补充了微观理论基础。他们指出,工资、价格具有粘性,还从不完全竞争和不完全信息两方面论证了市场机制的失灵,从而在结合微观理论基础的前提下,坚持了原凯恩斯主义的宏观经济政策有效性思想。   新凯恩斯主义者中,格雷戈里•曼丘、劳伦斯•鲍尔和大卫•罗默等人侧重从有成本的价格调整(菜单成本)、价格与工资交错调整等形成的名义价格和工资粘性方面解释经济波动。约瑟夫•斯蒂格利茨、布鲁斯•格林沃尔德等人则侧重从信息不完备或不对称、风险等形成的实际价格和工资粘性方面解释经济波动。而近期的研究表明,这两方面有所会通,实际粘性会强化名义粘性,导致货币非中性、非自愿失业、信贷配给等市场非均衡现象,加强或延长宏观经济偏离自然率的波动。   他们认为,由于价格和工资的粘性,价格在遭受到总供求的冲击后,从一个非充分就业的均衡状态回复到充分就业的均衡状态,将是一个缓慢的过程。经济均衡的恢复不能完全依靠市场机制的缓慢调整,因为这将是一个长期的痛苦过程。因此需要政府运用财政政策来调节总供求,这不仅是必要的,也是有效的。   新凯恩斯主义与旧的凯恩斯主义经济学有一个共同的观点,即把经济周期视为市场失灵的表现。新凯恩斯主义也赞成新古典综合派的相机抉择财政政策,但更倾向于一种较为温和的表述方法,即:没有紧缩政策,通货膨胀会更加严重;没有扩张政策,失业会更加严重。他们认为财政政策的着力点应该放在抑制工资和价格的粘性上,以修复失灵的市场机制,从而稳定经济,增进社会福利。   三、小结   其实,经济学家们在争论不休的同时,政治家们从来没有停止对财政政策的运用。根据沈括在《梦溪笔谈》第204条中的记录,早在北宋仁宗皇?二年(1050年),江浙一带发生严重饥荒,当时管辖这一带的范仲淹就采取了纵民竞渡,令佛寺主持大兴土木、翻修公家粮仓和官吏住房等措施,来扩大就业,度过灾荒。这些工程“日役千夫”,从而解决了灾民的生活问题。沈括认为,“是岁两浙唯杭州晏然,民不流徙,皆文正之惠也”。范仲淹的这些做法,其实就是通过增加财政支出,来带动消费和投资,从而拉动总需求。这说明,早在近1000年以前,中国的政治家就已经在运用财政政策手段,来解决经济不景气的问题了。   至于西方国家,自大萧条以来,政治家更是财政政策的积极奉行者。以美国为例,从罗斯福新政到里根政府的减税潮,从克林顿的“信息高速公路”计划到小布什政府的减税方案,无一不是在运用财政政策,对经济实施调控。1998年至2003年,中国政府也运用积极财政政策,成功地启动经济,拉动经济增长。这些都证明了政府干预经济的必要性。   可见,理论家们的争论,一点也没有妨碍财政政策在实践中的应用。这正应了那句名言:“理论是灰色的,而生活之树常青。”

一、关于财政支农资金在理论上的定位

依据公共财政理论和农业的特点及实际，财政支农资金又称农业财政支出、农业财政投入，是指政府财政预算安排直接和间接用于支持“三农”发展，促进农民增收的支出或资金。从广义上讲，所有投到农村、推动农业发展，促进农民增收以及用于农民的生产、生活、教育、文化卫生等有关的财政资金都可称为财政支农资金。财政在任何时候都要以支持和保护农业为己任，财政支持农业符合公共财政理论要求，从我国的实际情况看，公共财政支持“三农”是偿还对中国“三农”的历史欠账的要求，符合财富创造的本质要求，符合国民经济共生性的客观要求，也符合国民经济可持续发展的客观要求。

二、山西省财政支农资金管理模式

山西省财政在加强支农资金管理推进支农资金整合方面做了大量细致的工作，归纳起来主要有建立完善管理制度，优化财政支农结构，确保粮食增产、农民增收为目标的三项管理模式。管理模式之一：以试点县支农资金整合为重点，以各级财政预算编制为突破口、建立完善财政支农资金管理制度。“十一五”以来，根据中央关于“三农”工作的重要指示精神以及财政支农资金整合的意见，山西省财政支农资金管理及整合历时九年，经历了不断思考、积极探索、认真总结、深入推进的发展过程。支农资金整合经历了三个阶段：2006年至2009年全省以35个试点县为重点，整合涉农资金建设新农村。2009年至2011年，以省级农口开展农业发展专项资金为整合平台，对省级农口进行整合，以整合后的项目工程为重点，在全省实施。2011年至2014年紧紧围绕中央下达的建立现代化农业示范区，确保粮食安全调整支出结构、保证支出重点，加强完善了支农资金整合试点县。

（一）具体做法是：

1.制定了整合支农资金三个管理办法。

一是制定了试点县整合支农资金管理办法。2007年，山西省财政晋财农[2007]306号文件出台了《关于印发我省支农资金整合管理暂行办法》的通知，明确支农资金整合试点县整合原则、整合范围，并要求积极开展支农资金整合试点工作，建立“以点带面、循序渐进、突出重点、注重绩效”的支农资金使用管理试点县整合办法。二是建立了省级整合支农资金管理办法。为深入推进支农资金整合工作开展，从2006年起省级财政建立了支农资金整合和统筹领导组联席会议制度，以山西省人民政府办公厅，晋财办【2006】8号下发了《关于成立山西省财政支农整合工作协调领导组的通知》对由财政部门内部，通过联席会议通报情况，协调统筹安排资金，避免交叉和相互脱节。各试点县也相继成立支农资金整合领导组和建立联席会议制度，建立了支农资金使用安排信息通报制度、支农资金整合会审制度、支农资金管理制度。深入推进各级财政支农资金整合，建立和完善了省级支农资金整合高位协调机制和试点县整合协调合理性制度。三是建立了各级财政预算编制管理办法。2011年我省财政制定了《贯彻落实财政部支农资金精细化管理具体意见》（晋财农[2011]53号），对各类专项转移支付项目清理、评估，掌握了详细的基础数据，为完善整合制度、创新资金管理打下基础。2012年和2013年在省级预算编制方案的基础上，印发了《省级财政支农项目支出预算立项报告（标准文本）》和《细化支农资金支出预算编制，强化预算管理考核的通知》，从源头上健全和完善了支农资金整合细化预算编制管理办法。

一、财政监管概述

（一）财政监管的定义

所谓财政监管，是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家机关企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查稽核与监督检查活动财政监管寓于管理活动当中，体现财政管理的本质属性，与资金运动同步进行，其主要作用就是及时发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学正确和有效。

（二）财政监管的范围

由于财政分配活动所覆盖的范围决定了财政监督的内容，而财政监督的内容也因经济体制、财政模式及政府职能的演变而表现出一定的区别，从一般意义上来分析，财政监督的内容主要包括以下几个方面：

1、财政预算管理监督。主要对预算编制、预算执行、预算调整及决算等预算活动全过程的合法性和有效性实施监督。

2、财政收入监督。这是财政部门对税收收入征收机关和财政性资金征缴部门征管质量的监督，包括行政性收费税收、收入征管质量的监督和基金收缴执行情况的监督以及其他财政收入缴纳情况的监督。

一、目前企业经济管理机制上存在的缺陷

1.绩效评价机制的不完善

项目审批完后，在资金下发之后，企业就轻视了对资金的管理。更是对资金的流向和数量都无法掌握清楚，更不要提有相应的资金上的管理或者监督人员的监督了，这使企业对项目启动中资金的用途出现了盲区，在这片他们不能掌握的部分中，不仅容易被人下手扣留资金，乱用资金，而且管理的松懈也会带来了极大的隐患。

2.资金的支出与回报和预算不成正比

在资金的实际使用中，完成任务的指标被曲解成了使用完项目资金，在这种目的的驱使下，不能保障项目的高质量完成的同时，由于对资金管理存在的缺陷，无法将资金高效的转换成生产力、对地区经济的影响也会降低，前期的经济投资根本无法保障后期的利益回报，企业这样根本就是做了一场亏本的买卖，造成支出和回报不成正比的情况。撇去利润不提，实际应用款项的时候，经常会出现预算超支的情况。改变资金的用途，私自挪用资金，一部分资金被用在“公款开销”上，多种因素最后造成了资金最后与预算不相符的情况。

3.国家对企业的帮助存在局限性

国家对企业发展给予了很大帮助，但是需要帮助的企业有很多，而国家在资金财力和人力精力上能给予的却是有限的。资源有限，自身能力不足，造成了企业资金管理和资金审批难的窘境。

一、财政科技资金管理存在的问题

（一）资金安排“碎片化”，导致重点不突出或重复申报多

目前，财政科技资金的投入主要通过科技、发改委等部门以二次分配资金的方式安排，各部门按照各自制定的计划设置名目繁多的专项资金进行分配，科技资源配置“碎片化”，缺乏统筹设计、通盘考虑，财政科技经费投入多头管理，引发项目重复申报、项目审批制度漏洞较大、项目过程管理监管不严、科技资金使用效益不高等问题。例如，笔者在某县级科技局2014年度科技专项资金审计中发现：某区科技局在民生科技专项安排52项合计1050万元，主要支持卫生、教育、街道和部门科研，项目资金最高1项170万元，资金集中度为16.19%；自主创新计划33项1200万元，主要支持创新型企业、企业科技攻关、产业化示范等，其中：项目资金最高1项100万元，资金集中度仅为8.33%，未能集中资金用于支持对该区经济和社会发展具有支撑作用的重点产业。同时由于科研计划项目分属多个部门安排，缺乏一个公开统一的科技管理平台宏观统筹管理，不仅难以体现财政科技经费对科研投入的引导示范作用，而且很容易产生科技计划项目的重复申报。这种重复申报体现为：同一申报单位采用相同的项目重复申报多项科技专项资金的情况或申报不同部门专项资金的情况，也有多个申报单位重复申报同一科研课题科技专项资金的情况。

（二）项目审批“模糊化”，导致违规审批屡有发生

随着科技管理体制改革的推进，各级科技部门在科技计划管理和资金使用方面已制定了相关的制度，但财政科技资金投入的逐年增加以及公众对财政资金绩效和管理要求的不断提高。审批制度的漏洞主要体现在：一是申报指南的制定过于笼统不明晰，对财政资金的补助对象不明确；二是监管机制和问责机制相关规定不够明确，项目监管环节缺位，主要体现为科技部门管理缺位、科技中介管理机构管理缺位和评审专家管理缺位；三是部分专项资金管理办法操作性不强，未能明确专项资金的补助对象、未能明确资金的具体使用范围、标准。现行制度的漏洞导致项目审批制度的刚性不足，自由裁量权过大，违规审批的情况时有发生，易造成财政科技资金的流失。

（三）项目监管“形式化”，导致挤占、挪用财政科技资金情况屡见不鲜

目前，科技计划项目普遍实行合同制管理，科技部门与项目承担单位以签订项目合同书的方式履行各自的权利与义务，但由于科技部门管理缺位，中期检查流于形式，造成财政资金使用环节监管失控。项目监管的漏洞主要体现在：一是制约机制上缺乏手段。二是项目验收把关不严。例如在审计实践中经常发现，项目承担单位未能严格按照《项目合同任务书》的约定，出现挤占科研业务费、虚列费用支出等问题，但项目仍通过了验收的情况。三是项目承担单位和项目负责人的合同意识和责任意识淡薄，只重视“申报环节”，签订《项目合同书》后，则“束之高阁”，总量控制、单项控制、专项使用等都“置诸脑后”；资金到位后自筹配套资金往往迟迟未到位；实际支出未能按预算“对号入座”；接受检查时，随意调账变动支出、随意修改记账凭证、以表代账来应付检查。

一、存在的主要问题

（一）合作社市场主体地位先天不足，阻碍经济合作职能的发挥。

经营者对专业合作社这样的新型经济合作组织的认识还是很模糊，很多农民只局限于“参加合作社就可得到国家补贴”的认识，把合作社当成争取优惠政策和财政扶持的工具，部分合作社成立目的就是为了包装项目，争取政府扶持；很少有社员知道财政资金支持及运营的情况，部分以农业企业主为法定代表人的合作社，财政项目补助资金到合作社账户后，法定代表人提取现金或转账到个人账户的现象比较普遍。另外，产权不清，责权利不明，合作社的法人地位不被市场认可，基本上没有一家能直接从金融机构获得贷款，这阻碍经济合作职能的发挥，从根本上制约了合作社的发展与壮大。

（二）合作社经营运作不规范，引领带动作用较弱。

一是现存合作社基本为“一股独大”，部分合作社实际是农户“独家经营”，控制者往往是某个“能人”、“大户”或“老板”，达不到农民专业合作社“互助合作、利益共享”的目的。二是个别专业合作社“官办”色彩浓厚，形同村集体经济的“小金库”。三是一人拥有多个合作社的情况较为普遍，在A区一人注册两家专业合作社的有14人，最多的一人注册了3家，为项目的多头申报、重复申报、多头争取政策扶持埋下隐患。四是合作社财务管理不规范，部分专业合作社甚至未建账，部分设置了流水账，无专人核算，收支未在账面全额反映，支出打白条的现象较为普遍。

（三）财政资金多头补助，点多面广，难以发挥政策合力。

由于补助资金渠道分散，补助名目繁多，受益对象点多面广。一家水果专业合作社，三年累计接受11家单位31笔财政补助资金，累计金额140万元；补助额度最少为1261元（财政贴息资金）。某果蔬专业合作社，三年累计接受11家拨款单位24笔财政补助资金；某柑桔专业合作社，三年累计接受10家拨款单位22笔财政补助。这繁杂分散的情况，不仅难以使财政资金“扶优扶强”、发挥合力，也容易使合作社重复包装项目，多头争取资金补助。

一、昆山高新区老小区物业管理的现状及存在的问题

（一）昆山高新区老小区物业现状

1.基本情况

由于这些老小区基础设施相对薄弱、居住人员素质不高、物业费收费困难等原因，正规物业公司不愿接手，只得由街道社区自行管理。物业人员由年龄较大的保安、保洁组成，目前共有1719人。管理模式普遍为最简单的“看看大门、搞搞卫生、修修补补”，与正规物业公司差距较大。

2.保障机制基本以财政投入为主

老小区改造、社区零星维修、门卫经费全部由财政安排；保洁经费扣除各街道社区物业收费外的差额部分由财政安排。门卫及保洁经费按“人数×定额标准”的形式核定。

（二）昆山高新区老小区物业管理中的问题