财政管理范例

瑞典位于北欧斯堪的纳维亚半岛东半部，人口约888万，全国划分21个省和290个市。国土面积约45万平方公里，在欧洲居第四位，是世界上最富裕的国家之一，自然资源很丰富，铁矿总储存量达40亿吨，在欧洲居第二位，含铁率高达60％至70％，是世界上最富的铁矿之一。森林覆盖面积占陆地面积的57％，蓄材量25．7亿立方米。全国水域面积达到38000多平方公里，拥有湖泊92000多个。   瑞典实行高工资、高税收、高福利政策，公共服务和社会保障比较完善。瑞典经济繁荣，社会安定，在经济管理各方面都有很成功的经验，特别是国家预算管理、财政支出管理和政府间转移支付管理等方面的经验，值得我们借鉴。   一、财政预算管理   瑞典国家财政实行三年滚动预算，但重点是下一财政年度的预算。财政收入由税务部门按税法征收，并向议会报告征收情况，财政支出严格按照财政预算执行。瑞典在上世纪九十代初爆发了大规模的经济危机，政府出现巨额财政赤字，财政控制能力大大减弱，政府为了应对这一局面，于1996年建立了现行预算管理体制。   现行的预算管理体制将国家预算划分为27个支出科目进行总体和分项支出控制。现行预算管理体制使政府拥有了制定财政预算的更大权力，扩大了政府对财政工作的控制能力。瑞典的财政年度为1月1日至12月31日，在一个财政年度内编制三年的滚动预算和下一财政年度详细预算，编制政府未来三年的预算，由财政部在预算框架内，综合运用数学模型，通过总结和分析政府年度预算的执行情况，结合政府对未来几年经济运行状况的预测，在广泛与各预算执行单位研究、讨论的基础上编制；3年滚动预算仅仅是一个宏观的预测框架，其重点在于提出未来几年政府在宏观经济政策下的财政预算与公共支出框架。详细预算是编制政府下一个财政年度的明细预算，详尽说明公共支出的分配领域和资金规模，经过严格的法律程序审批后生效并执行。   国家预算的基本程序：每年2月政府经办机构根据政府要求和本机构工作目标，提出本机构年度计划和预算，向各主管部门递交下一财政年度的经费预算报告。3月，主管部门汇总各经办机构经费预算数并与财政部协商，产生财政预算提案，财政部测试收入，根据收入确定税收。财政部提交初步报告，提供部门支出、费用，同时提出收入来源建议。政府召开各部门会议讨论工作方案，3月底，由审计署审计后交政府。4月份，财政部将预算提案提交给国会讨论，国会议员对财政预算提案阐述意见，国会议员和常设委员会协商并汇总议员意见。9月份财政部出具具体财政预算，是下一年度27个支出科目和500多个项目的明细。   11月至12月，国会通过预算后交政府，开始执行新的预算。   瑞典政府编制预算时遵循支出封顶原则和盈余目标原则。所谓盈余目标原则是政府在编制财政预算时以财政盈余为首要目标，为了适应高福利政策目标，瑞典政府财政在经济周期内要保持2%的财政盈余作为国家正常支出的后备资金，以应对非正常因素引起经济波动时的支出。支出封顶原则是为盈余目标服务，即要求预算单位的年度支出严格控制在政府批准的预算范围内，在特殊情况下需要超预算支出，则要经议会批准并支付利息作为超额使用资金的代价。   二、财政支出管理   瑞典在政府财政支出管理过程中，引进了企业管理的核心思想，即成本与效益的经营思想。通过建立制度化程序来提高各级财政部门的工作质量和保证财政支出取得最大的经济效益和社会效益。   国家经济控制署起着重要作用，经济控制署归财政部管理，属独立机构，主要职责是对政府财政信息进行控制、管理与分析。下设四个部门，分别负责管理中央政府财政信息、制定财政管理原则、开发与维护政府预算会计软件和管理署内部事务。   瑞典实行典型的国库单一账户制度，各预算单位财政收支的进出都通过单一账户体系。国家财政资金由财政部通过这一账户体系进行管理，由国家债务管理委员会具体操作运营。国家债务管理委员会根据财政部、各预算单位和银行清算系统提供的信息，准确预测政府每天的资金需求量和单一账户现金净流量，并根据预测值和国库存款账户与各单位账户的当天清算结果，将预算单位账户内未支付的资金投入市场运营，或向预算单位补充预算单位的超支，国家债务管理委员会向预算单位支付或收取利息。财政部通过在中央银行开设的国库存款账户，每月初将各预算单位年度预算的1／12拨入各自在同一商业银行开设的单一账户内，预算单位自行支配使用，并向财政部报告支出执行情况。   三、税收管理   瑞典人均国民收入高居世界首位，人民物质生活富裕，社会福利殷实。这除了因为瑞典没有遭到两次世界大战的破坏外，一个非常重要的原因，就是瑞典具有严密而发达的税收制度。   瑞典税制经历了由古老税制到现代税制的发展过程，特别是从第二次世界大战后推选的“收入均等化”政策中发展起来的。瑞典税收管理体制比较集中，中央政府掌握绝大部分税收收入，地方政府只征收个人所得税及一些附加税。   瑞典税务机关实行垂直管理，税务部门执行税法是向法律负责，具有相对独立性，政府、议会都不能干预执法。瑞典所有的税法都由议会通过颁发，议会设有税收委员会，专门负责税收事项。   税法一经颁布，就具有法律上的权威性。除了各单行税法外，瑞典还有统一的征管法，以作为各税征收共同依照和遵循的法律依据。瑞典专门设有政法法院，其组织形式与普通法院相同，其主要职责是专门审理税收诉讼和社会保险诉讼案件。   瑞典税制的特点：一是税负高，尤其是近几十年来，过重的税负造成人才外流，影响了智力的开发和学术交流。二是地方有所得税税率的制定权。   瑞典国家政府制定国家所得税税率，地方政府根据当年的预算支出可以确定地方所得税税率。三是消费税范围大。消费税在瑞典是选择型消费税，由于消费税具有转嫁容易、征收阻力小、选择性强的特点，对于国家根据政策灵活运用以发挥其特殊调节作用、取得更多的财政收入是有一定作用的，瑞典近几十年也采取了一些扩大消费税范围和提高税负的措施。#p#分页标题#e#   四、瑞典财政管理对我们的启示   瑞典的财政预算管理和财政支出管理的先进经验和理念值得我们借鉴。一是瑞典的项目预算管理值得我们试验。瑞典政府编制的项目预算和预算编制的原则，致使政府各机构和部门要有经济思想和经营思想，项目预算在瑞典政府得到广泛应用，极大地提高了政府部门工作质量。二是瑞典的公共财政支出管理思想值得我们借鉴。如何对政府部门财政支出进行管理，以提高政府部门财政支出的效益，是我们始终追求的目标，瑞典在政府财政支出管理中成功引进企业管理的成本和效益理念，对于我们具有很现实的意义。   瑞典目前的发展也存在一些不足，主要表现在：一是瑞典的高福利致使支付的社会保障费用不断上升，维护社会福利成本和与社会保障有关的费用占国家财政支出总额的30％，给财政带来巨大压力；二是公共部门庞大，公务人员比例高、公共服务支出巨大；三是失业问题也影响着瑞典的经济发展。   我们不能把瑞典的模式当成可以照搬的公式，要经过了解、分析、研究瑞典的经验，结合我国实际加以吸收和利用，切忌生硬照搬。

乡镇财政在我国经济体系中占据着一定的影响地位，其主要负责基层国家财政收入、相关资金的管理工作。所以说，相关领导要密切关注乡镇财政管理议题，做好日常监督，想方设法维持城乡经济发展的平衡性。本文则旨在阐明加强乡镇财政管理的必要性、目前该工作中存在的弊端和应对的要点基础上，探讨日后优化乡镇财政管理的有效建议。乡镇财政管理水平如何，直接影响着本地的经济发展质量，还有社会的发展进程。而为了更好地落实对基层公共服务的管理目标，相关政府当及时明确财政管理的影响价值，能够基于本乡镇实际等规划出更加有针对性的管理方案。至于当前我国大部分乡镇财政管理中究竟遗留怎样的问题，又该如何加以科学地优化处理，具体细节将在后续深入延展。

一、强化乡镇财政管理的必要性

尽管说乡镇财政在我国财政体系中处于基层的位置，不过却同样具备对财政的筹集、划分、监督等职能，一旦任何一个流程出错，都会对本地经济造成一定程度的影响，可以说是地方政府调节乡镇经济时不可或缺的指导媒介。所以说，为了稳定乡镇经济发展局势，选择强化乡镇财政建设和管理，十分必要。不过，现阶段一些乡镇在财政管理中却存在一些错误认识，经常对财政收支划分不严谨，而使财政支出和乡镇经济增长关系失衡；亦或是进行超前分配，而令财政开支控制不当等等。事实上，许多乡镇干部都盲目地将乡村财政视为税收，这样的认识明显是有误差的，毕竟乡镇财政具有对本地经济协调引导的作用。好比说乡镇财政部门能够有序地收集和严格地管理各类民间资金，为一些有潜力的私营经济助力的同时，开创足够公平、公正、有活力的发展环境，使得公有制经济能够迅速在乡镇之中占有一席之地，带动乡镇繁荣发展。此外，乡镇财政管理水平越高，就更有助于优化乡镇的经济结构，提升乡镇企业产品的质量，为日后达成名牌战略奠定基础。

二、现阶段我国乡镇财政管理中遗留的问题

（一）相关领导对于乡镇财政管理不够重视。在我国城镇发展道路上，乡镇政府主要发挥着过渡的纽带作用，能够帮助国家、人民协调彼此间关系，确保第一时间向国家特定机构反映人民的当下意愿，特别是在乡镇经济建设活动中，乡镇政府的影响地位非常高。可现实情况往往不遂人意，一些乡镇政府对待财政管理过于随意，表现为欠缺严谨的规范体制、未实时性筹建高质素的工作团队。根源就在于相关领导对于乡镇财政管理等基层事务不够关注，加上这类岗位从业人员有着较强的流动性，没有及时获得专业性培训指导和充足的资源配置，使得财政管理人员的业务能力和素养偏低。为了一改这类消极状况，就必须要求乡镇政府等领导及时加深认识，给予财政管理事务应有的重视态度。

（二）乡镇财政压力相对沉重。我国幅员辽阔，不同城市、乡镇地区，经济发展不够均衡，特别是一些比较偏远的乡镇，经济发展进程相对滞后，这使得较多基层政府工作的环境未能足够优质化，涉及人才流失现象十分普遍，更令原本有限的财政管理人员数量减少、素质急速下滑。为了有效消除该类弊端，一些乡镇开始选择扩充财政编制，希望借此带动财政管理效率和质量的同步提升。不过实际情况中，到头来还是未能根治人员不充足的难题，况且随着编制数量增多，乡镇政府的财政压力也由此持续变重。另外，对于乡镇地区来讲，自身经济发展水平怎样，直接决定着后续的收税、财政资源储备状况，碍于一些偏远区域尚未树立起健全的债务机制，导致其财政管理活动中受到诸多约束。

（三）乡镇财政管理者的理念不正确。相比国内一般乡镇来讲，那些偏远区域的经济发展明显比较落后，这就更加需要财政管理者在平常做好实地调查工作，提供更多有针对性的处理方案，维持乡镇财政管理的科学性和实效性。可偏偏有某些区域，在组织财政管理时过于盲目，片面依照有关文件按部就班地执行，因为脱离本地实际，使得财政资源分配结果变得愈来愈不合理，资源浪费状况此消彼长，乡镇财政管理的价值地位无法得以凸显。所以说，日后要尽快做好对乡镇财政管理人员的培训教育工作，使他们适时地转变理念，能够基于实际来正确发挥财政管理的影响作用。

摘要：财政管理自身具有监督以及经济协调职能，因此对于经济的发展具有促进作用。此外，财务管理是中国经济管理工作中非常重要的一项工作。本文，从预算单位与财政管理单位之间控制体系、国家财政部门内部控制体系的实际建设状况以及健全的体系建设等这几个方面进行了详细的描述。

关键词：财政管理;内部控制体系;建设情况

从财政管理发展的状况来看，财政管理工作中的监管功能已经受到了一定的约束，自身的金融监管会受到管理位置的变动而处于被动，财政管理内部的岗位设置不够合理，存在很大的偏差，同时，在内部组织岗位设置环节也出现了很多的问题。例如，岗位设置缺乏监督管理，直接影响到工作的实际效率。在进行财务审计的过程中，也存在着非常严重的问题。例如，财务审计不合理，并且也无法真正发挥资本的作用，基于此，提升财务管理工作效率，就可以促进全面开展经济活动，同时，还可以保证财政管理工作的正常开展。因此，就需要科学化、合理化的财务管理制度以及财务控制系统进行财政管理，只有通过上述两种方式，才可以在根本上深入挖掘问题的出现原因，并且根据问题的不同提出对应的解决措施。

一、财政管理实施内部控制体系建设的重要性

财政管理机构在开展财政管理工作的过程中，需要通过财政管理系统以及合理的内部控制措施进行风险的管控。在财政管理工作中，财政管理部门的反应度以及执行力等方面都代表政府的从政能力，例如，政府在社会中的公信力、政府自身的服务水平等等，然而，对于政策的财政部门来说，是进行资金管理的部门，所以，需要不断的完善政府内部的控制体系以及相应的制度，只有这样，才可以更好的服务广大人民群众，才可以为经济的发展进步作出贡献。所以，对于政府部门来说，在对于经济活动进行控制时，首先对政府的资金进行有效的规划，切实处理好决策公平以及权力制约的关系，实时的监督政府财政资金的使用，在此基础上，需要进一步加强内部控制体系的建设工作。

二、财政管理工作进行内部控制建设的状况

当前，国家财政管理内部控制建设方面已经投入了许多的物质力量，因此，在财政管理体系建设方面也取得了一定的成效。但是，因为受到当地财政管理水平的限制，在我国部分地区，财政管理的内部控制建设工作存在很大的阻力，有许多的问题需要进行解决。从不同的行业来看，有一些行业的内部控制建设相对顺畅，然而，还是有一些行业的内部控制建设依然存在着许多的问题，发展不均衡。其次，财务管理工作依然存在着责任划分明确的情况，例如，财政管理工作中业务衔接不顺畅，并且责任划分不够明确的情况。此外，因为财政管理内部控制人员自身业务能力的原因以及领导不够重视，也导致了许多的财政业务流程不被重视，因此内部控制流程不够完善，所实施的内部控制措施也没有落实到位。最后，因为所投资金以及现有技术的约束，在国家的一些地区，内部控制化水平依然相对较低，无法真正的实施内部控制体系。

作者：张耀民 单位：铜川市财政局

农村税费改革以来，农村政治经济发生了巨大变化，特别是近几年国家各项惠农政策的出台和实施，进一步加大了对“三农”的投入力度，通过向城乡提供均等的基本公共产品及服务、逐步加大基层财政建设，我国县乡政府财政困难状况大大改善。建立完善公共财政，加强财政基础管理和大力推进基层财政建设，进一步推进财政的科学化、精细化管理，乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在提供农村公共服务、新农村建设中任务越来越艰巨。但在西部贫困地区，有许多县乡政府财政收支矛盾依然尖锐，制约着农村经济和农民增收、各项事业的发展以及财政自身建设。如何建立适应新形势发展需要的规范的乡镇财政管理体制？如何通过乡镇财政体制创新走出困境？笔者结合铜川实际对当前贫困县乡镇财政建设困境进行了一些思考。

一、现行乡镇财政管理体制存在问题

铜川市辖一县三区，其中3个国家级贫困县（区），1个省级贫困区。目前共有34个乡镇，543个行政村，农业人口44.96万人。近年来全市财政收入虽增长较快，但收支矛盾依然突出。特别是乡村基层财政，多年来由于财力原因仅能维持低水平运行。笔者认为有效解决乡镇财力不足，促进基层财政建设取得实质效果，应着力从事权与财力、财政体制以及制度建设等方面入手对现行乡镇财政体制问题进行深入的改革和探索，目前困境主要有以下几点：

（一）乡镇财政无法引起乡镇领导足够重视乡镇政府作为群众利益的直接承办者，是全面贯彻中省市各级政府一系列惠农政策，落实扶贫济困方针，促进社会公平正义的中间载体。乡镇财政在很大程度上要用有限的财力承担更多的责任，甚至可以说，直接决定着国家宏观调控的力度和成效。然而，乡镇财政在机构设置、人事制度、行政管理与具体业务分属乡镇和县（区）管理，有的乡镇领导对新形势下的财政职能不甚了解，认为财政就是领导的会计、出纳，随意调、派、换财政工作人员，使得乡镇财政业务骨干人员向系统外流动性较大，严重影响了财政整体工作的连续和规范化管理。

（二）乡镇事权和财力不对等农村税费改革后，铜川市的乡镇、村几乎全部依靠上级财政的转移支付补助维持基本运转，自身可用财力较少，资金供需矛盾仍然突出。以经济中等县、中等乡的一个中等村为例分析，现阶段要保证村级组织正常运转最低需要4万元。其中：村干部工资及补助1.46万元，村级组织办公费0.6万元，计划生育费用0.6万元，突发性事件支出（主要指防汛抗旱、检查评比支出）0.3万元，生产经营支出（主要指为发展生产而发生的各项成本和费用）0.4万元，其他支出0.64万元。从目前的实际情况来看，2008年全市543个村的平均收入（含各种转移支付收入）为2.4万元，尚有缺口1.6万元，543个村的缺口总计1303万元。乡、村在上级财政的转移支付资金上经常争抢，一定程度上也影响到乡镇政府的正常工作运转，更不用说兴办一些农村公益事业。

（三）财政约束软化，乡镇机构膨胀，财政供养压力剧增目前，铜川市乡镇人员普遍超编严重，虽经历次机构改革和多次清理，但始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。其主要原因：一是财政监管“缺位”。乡镇一级政府无论乡镇规模大小和当地资源状况如何，都要设置十几个甚至二十多个部门，增事务增机构，减事务不撤机构，长此以往导致机构和人员极度膨胀，财政缺乏有效的制约；二是乡镇政府“越位”。在实施公务员管理制度之前，乡镇机关进人没有规范的约束和有效的监管，在就业形势艰难的情况下，人员进入的随意性较大；三是国家政策“错位”。一方面，国家对大、中专生的硬性招聘安排，对本来过剩的乡镇机构人员没有很好裁减，使原来3-4人就可保证运转的单位，人员短时期内竟成倍增加；另一方面，复转军人安置、民办教师转正等增加乡镇财政供养，在撒乡并镇的改革中，虽然下达了精简人员的目标，但由于缺少有效的安置办法，精简人的工作难上加难，最终还是越减越多。此外，随着计划生育政策的深入人心，计生工作已由过去的全体干部一起抓变为专职人员常年抓；还有一些站所业务上划区县一级，因此乡镇一级形成大量的富余人员，造成人无事干，事无人干。然而，确保机关事业单位人员工资按时足额发放是各级的政治任务，这种极度膨胀的财政供养加剧了收支矛盾。例如铜川市某县（区）2001－2007年，财政收入年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长了1.5倍，财政收入大部分被人头费吃掉。

一大明王朝的晚期,田赋加派繁重,商税、盐税、茶税、矿税等各税横征暴敛,军政费用、皇室费用、禄赐等费用开支无度。官场腐败,社会各方面矛盾日趋尖锐,征敛引发的斗争遍及大江南北。崇祯十年(1637年)四月大旱,久祈不雨,时局动乱。明朝最后一位皇帝朱由检颁布了一道《罪己诏》,①诏文中写道“……张官设吏,原为治国安民,今出仕专为身谋,居官有同贸易。催钱粮先比火耗,②完正额又欲羡余。③甚至已经蠲免,④赤悖旨私征,才义缮修,⑤便乘机自润。……”在崇祯皇帝颁布《罚己诏》后的第七年(1644年),大明王朝就在农民起义的疾风暴雨中灭亡了。   1644年原局处东北,经济和文化都比较落后的满州贵族、地主阶级政权,在镇压了明未的农民起义之后,入关迁都北京,取得全国政权而建立大清王朝。清朝初期规定正赋(正税)以税赋较轻的明朝万历时税制为准,天启、宗祯时加派的一律豁免;盐税也按明朝万历时旧规征收,把明末加在盐税上的新饷、练饷等加派都豁免了。清朝前期经康熙、乾隆两帝励精图治,积极发展生产,着意开发边疆,耕田、人丁都有了很大的增长,出现了史称的“康乾盛世”。   然而到了清朝中晚期,政治日趋腐败,官吏贪污成风,贿赂公行。一个上品位的官其贪赃可达数十百万两白银,这些赃款哪里来,来自“上窃之国、下取于民”两个方面。   巨额赃款一个人纵有千只手也是攫取不到的,只能是一大批依靠他庇护的贪赃者各以一部分赃款孝敬他积累而成,而这些贪赃者又是从更多的低一级贪赃者那儿分得而来。赃款“窃之国”来自财政,“取于民”来自百姓,但归根结底都是压榨人民血汗而来。当时的大诗人和思想家龚自珍有“国赋三升民一斗”的名句,对此进行了入木三分的深刻分析,他一方面揭露了封建统治者上下同谋,对民众进行残酷的财政剥削,另一方面也揭露了封建官吏相互勾结、贪污勒索的财政积弊。客观地说,清朝统治者本身也觉察到当时朝廷上下贪污腐败之严重,只是封建专制的吏治已无力救治其因腐败而至的灭亡命运。乾隆皇帝爱新觉罗弘力在其晚年的嘉庆七年(1802年)曾有御制骂廷臣诗:满朝文武着锦袍,闾阎与联无分毫?!⑥一杯美酒千人血,数碗肥羹万姓膏;人泪落时天泪落,笑声高处哭声高;牛羊付与豺狼牧,负尽皇恩为尔曹。清朝中晚期各级官吏的侵蚀和贪污为数之大,为害之烈,可以说是空前的,当然不是绝后的,后面还有北洋军阀和国民党执政时期。   由于鸦片战争的结果,中国进入了半殖民地半封建社会。尽管中国最后一个封建王朝———清朝已终结,但是军阀混战,各自为政,财税秩序更是混乱不堪,百姓遭受双重的灾难。国民党政府取得全国政权后,看到了财税秩序混乱的弊病,统一了全国的税制,整顿了部分财政秩序。但是由于国民党政府逐渐背离了伟大革命先驱孙中山先生“天下为公”、“财为民用”的思想,国民党,致使官官相护、贿赂盛行、政治腐败的历史又重演,百姓深受其害,民怨沸腾,抗争不断。民国政府最后在人民解放战争的枪炮声中溃败而撤离大陆,逃往台湾岛。   如果说明、清和民国政府在财税制度上毫无建树,这是不太客观的。明朝“一条鞭法”、清朝的“摊丁入亩”、民国政府的统一全国税制等,均在中国的财税史上得到众多学者、专家对其改革予以正面肯定。有好的改革为什么不能善始善终呢?这固然有历史发展规律注定其走向消亡的一面,但就改革“新政”推行不果而言,严明财政监督制度的缺失也是其不可忽视的一个原由。   历史走到了人民政府的时代,人民政府即政府是人民的,人民当家作主,政府由人民选举产生,政府接受人民的委托为人民服务。这种服务不是虚心假意或半心半意的,而是全心全意的,中国人民之所以选择中国共产党,就因为中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。社会主义国家财政其性质就是政府为民理财,即通常所说:取之于民,用之于民,财为民所聚,财为民所用,财为民所管。特别是市场经济条件下公共财政的提出和确定,更进一步明确了公共利益至上,明确了社会民众对政府提供公共产品和公共服务有充分的选择权、表达权和监督权,财政必须自觉接受民众的监督,必须有严格的法规和制度将包括财政在内的政府的活动锁定在人民利益的范畴之内。   二历史是不能割裂的,由于几千年的封建专制制度和小农经济的影响,尽管古今当官的大都明白,政府的“张官设吏,原为治国安民”,但在现今政府中谁又能否定不存在“出仕专为身谋,居官有同贸易”的官员呢?!“入党当官,当官掌权,掌权捞钱,送钱当更大的官,当更大的官捞更多的钱”这样的旧时官场潜规则,在一部分官员中还有一定的市场;权钱交易、权物交易、权色交易、权权交易、权力期货交易(即在位时予人好处,离位后去收好处)等腐败现象还在各级行政官员中有不同程度的出现。   为了部门和地方的利益,有的人利用手中的权力,借取各种名义向民众收费,并竞相攀比各自的所谓“福利”和“政绩”;为了部门和局部的利益,本来中央文件明确应征或豁免的税费,政府部门可以扭曲文件精神豁免或加征;一次工作会议一桌饭可以吃掉上千元,与会者人人都有几百元甚至几千元的“纪念品”,会议后“活动”可以花消几万元甚至几十万元;中央几千万元的扶贫专款经过层层下拨,最后到农民头上只剩几百万元;……谁又能否认这与“催钱粮先比火耗,完正额又欲羡余;甚至已经蠲免,亦勃旨私征;才义缮修,便趁机自润”都有一定程度渊源上的相似。更可况还有利用各种手段侵吞国有资产、利用各种名义公款旅游、公款出国、公款吃喝、公款捞文凭、公款……。种种花消的公款从哪来?当然是“上窃国(财政),下取民(收费)”。   当某些人用公款在酒店餐厅举杯相欢,一杯酒价值几十元或上千元,一样菜上百元或几百元乃至上千元时,是否还记得这是在吃喝亿万纳税缴费人的税费款!国内尚有几千万人未脱贫而难得温饱!当某些人用公款在歌舞厅情人相伴放喉高歌时,是否还记得他们不仅在挥霍亿万纳税缴费人的税费款,而且尚有好多关系国计民生的财政支出项目正捉襟见肘!当某些政府机构的负责人一任接着一任贪污受贿时,是否想过社会民众信得过他们吗?党的多年培养教育还记在心头否!是谁给了上述种种腐败官员行腐至败的权力?!是谁容允了上述种种腐败行为?!是民众,不是!是执政党,不是!是现今社会经济政治管理中制度的不健全,是财政内部和外部监督的不力,是民主政治的建设尚待加强,是防腐反腐尚待更加深入。一句话,是民主制度供给的不足和已有制度没全到位。新中国成立前的六年(1944年),历史学家郭沫若就明末李自成领导的农民起义失败原因写了一篇《甲申三百年祭》的论文,文中引录了明末崇祯皇帝朱由检的《罪己诏》。据闻,时在延安的主席在得到该文后阅读到三更,掩卷深思至拂晓。全国解放前夕,同志曾告诫全党同志,不要做崇祯皇帝和李自成,更不要一进城就被一道宫墙把自己和人民隔开了。他要求各级干部要经常读读郭沫若的《甲申三百年祭》。明朝的灭亡,实在是君是亡国之君,臣皆亡国之臣。可以说统治者从上到下都已经腐败透顶了,所以灭亡是注定了的。李自成的政权则是从廉洁清明到腐败堕落,从爱护人民到脱离人民,从重用人才到毁灭人才,所以他也失败了。#p#分页标题#e#   1989年3月,邓小平在会见乌干达共和国总理穆塞韦尼时说:“……包括共产党员在内,应该保持艰苦奋斗的传统。坚持这个传统,才能抗住腐败现象……”。1991年1-2月,在武昌、深圳、珠海、上海等地巡视的谈话中,他又谈到:对于干部和共产党员来说,廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制,搞法制靠得住些……”。   1992年8月,时任中共中央总书记的同志指出:廉政建设能否搞好是关系到党的生死存亡的大问题。   在进入二十一世纪后,中国共产党继往开来开展了“三讲”、“三个代表”、“保持共产党先进性”等一系列的宣传学习活动。总书记提出了“八荣八耻“的标准,同志当选为国务院总理时,上任伊始就说要打破黄宗羲定律……一系列民主政治发展理念,确立了民主在中国未来政治中的重要地位,标志着中国民主政治的深化,更是中国共产党日臻成熟的执政能力的体现。   2007年10月,中国共产党第十七次代表大会在北京召开,“十七大”将科学发展观写进了党章,“十七大”的报告指出:依法治国是社会主义民主政治的基本要求,要坚科学立法,民主立法,完善中国特色社会主义法律体系;报告还指出:增强决策透明原则上要公开听取意见;中国共产党在“十七大”报告中庄重承诺:必须让权力在阳光下运行,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。   “十七大”还对现行政府的决策机制、监督机制、透明机制等都指明了具体的方向。中共中央纪律检查委员会向党的“十七大”的工作报告中,提出了今后五年的工作建议:①深入开展理想信念和廉洁从政教育;②全面加强领导干部和领导机关作风建设;③切实解决损害群众利益的突出问题;④着力推进改革和制度建设。在第④点中还着意指出:深化财政管理体制改革,继续完善部门预算,国库集中收付和“收支两条线”管理制度,规范财政转移支付,严禁设立“小金库”,保证财政资金使用的规范性、安全性和有效性。“十七大”报告中的重要表述,将是未来五年乃至今后一个时期,中国民主政治发展的关键词,中国民主政治肯定要走上新的高度。   三公共财政理论揭示,公共产权具有不可分性、非排他性、外在性和剩余索取权的不可转让性等特征。由于社会资源具有稀缺性,而社会成员以追求自身效用最大化为目标,这将导致公共财产的滥用和“搭便车”行为出现,从而产生“公地悲剧”现象。解决这一问题的有效途径是由政府来承担为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共产品的职能。政府提供这些公共品需要每个社会成员为其消费的公共品进行付费,即纳税。税收是对政府提供公共品成本的补偿。可见,政府实际上就是一个国家社会的机构,承担着一种公共受托责任,社会成员从总体上是一个委托人,行使委托权利,社会成员与政府构成了“委托—”关系。同时,政府的存在是通过政府职能的执行得以体现的,而政府职能的具体执行则是由政府的各个部门组织承担的。在政府和各个政府职能部门之间,政府将各项不同的职责和权利交给各个部门,因此政府可以被看作是委托人,而各个部门按相应的权利来履行职责,则可以看作是人,政府和各个职能部门又构成了“委托—”关系。具体到财政部门来说,财政部门把财政资金的使用权随同财政资金的分配委托给使用单位,财政部门与财政资金使用单位也构成了委托关系。这样一个多重的公共产权(财权)“委托—”关系形成了。   政府依赖行政层级管理经济,由于众多的政府部门与多级层层相嵌,它们之间不可避免地存在信息不对称、利益不一致和权力不匹配,由于信息搜集、传递、处理、反馈过程中和决策形成、贯彻、实施过程中不可避免地存在着失真、扭曲、拥挤、延误和机会主义行为、官僚主义行为,所以政府施政若不透明和不民主,则会有着很高的协调控制成本。在政府行政机构运行不确定性且缺乏高度透明度和信息不对称的状况下,人违背委托人意图,侵害委托人利益,大量的贪污、挪用、挥霍、滥用职权、短期行为、公款用于个人消费、权钱交易、寻租腐败等现象就难以从根本上得到遏制,这也就是所谓“人问题”。   大量的研究表明,解决人问题的总体思路有两条,一是设计激励机制,二是建立监督机制。前者主要是企业管理研究的范畴,后者是行政管理重点研究的领域。   由于公共品与私人品的性质差异,决定公共品必须要由政府组织来提供和管理,由于政府组织与企业组织的结构安排差异,决定了政府组织解决人问题的办法主要是依靠在政府内和外部不同层面建立监督机制。   公共财政是政府为民众提供公共产品和服务的财力保障,这种财力保障是通过政府预算来执行的。政府预算体现出政府全部活动的范围和方向,它既是一个国家政治权力的运行过程,又是一个国家社会管理中最重要的决策过程。因此,政府预算它同步记录着一个国家政治决策的结果与支出政策的优先目标,描述政府为民众提供的全部公共产品和服务,以及为之而进行的全部努力。因此在民众对政府活动的监督中和政府对其内部职能部门的监督中,财政监督既是必须的,又是首要的。财政监督最能体现民主政治,它最需要社会各阶层参与和政府决策机制、监督机制和透明机制的建立、健全及不断创新。如果放弃或淡化财政内部和外部各层面的监督,那是历史的倒退,是政府的失职,是官场腐败滋生和发展的起源。财乱政难行,财明则政自清。   到底什么是财政监督?或说财政监督该如何定位?笔者认为:所谓财政监督,是指有权职能部门或公民,在公共利益至上和源头防腐反腐原则的指导下,对财政的收、支,以及与之相关的财政活动依法依规进行质询、督察、检查、评价、公示的一项财政管理活动。它既是一项专业性较强的经济监督,也是国家民主政治的基石。依据管理学和公共财政学原理,以及国内外财政监督的实践,财政监督可以分为四个层面。第一层面是财政机关(或说财税系统)的内部监督;第二个层面是审计监督,即是政府对其所属行政部门和事业单位的监督;第三个层面是人民代表大会代表民众对财政的监督;第四个层面是社会新闻媒体和群众来信来访对财政的社会舆论监督。前两个层面一般称为广义的财政内部监督,后两个层面一般称为广义的财政外部监督。这四个层面施行监督职能的专职机构或委托受权的中介机构就是财政监督的有权部门,四个层面的监督既相互沟通又相互监督,从而构成财政监督的主体。#p#分页标题#e#   与财政收支相关的财政预算立法、预算执行、预算绩效则构成了财政监督的客体,主体对客体通过专门方法进行的审查批准、检查核实、客观评价和相关的奖惩等一系列活动,就是财政监督的主要职能。从微观的角度看,财政监督既是对政府公务员(官员)权力的合理约束和看管,将其公务活动框定在公共利益至上、依法依规办事的范围内,又是对国家财政政策、法规、条例、制度和个人岗位责任制落到实处的督察,同时还是对国家公务员的爱护和正确引导。从宏观的角度看,财政监督的有效施行,既是执政党执政水平提高的体现,又是从源头建立防腐反腐机制、推进民主政治、落实科学发展观(官场生态健康)和构建和谐社会之必需   四如何来创新和加强财政监督呢?笔者认为当前可从以下方面进行构建和创新财政内部监督机制:   (一)财政内部监督主体方面。在公共财政框架下,财政内部监督体制中的监督主体由财政部门的专门监督机构、业务管理机构和国库支付机构三个方面构成。财政内部监督主体建设要围绕提高地位、明确职责、增强素质、改善方式展开。建议财政部门着手开展以下工作:一是整合相关职能部门在财政监督方面的职能。如就省级财政而言,可将投资评审处、非税收入稽查局、政府采购办、会计处、注册会计师协会等部门所具有的财政检查和绩效评价、投资评审和会计事务所执业检查等职能都集中到财政专职监督检查机构,将绩效评价和投资评审部门并入财政专职监督检查机构。二是建立财政监督专员派出制度。财政监督专员由各省财政厅党组统一派出,省财政厅监督检查局进行管理,二人为一组,每三年一轮换,派驻对象为部分省直部门、部分市(州)、部分重大资金项目和省财政厅所属独立核算的企事业单位。三是实施省、市(州)、县三级财政内部监督人员垂直管理制度。四是切实改善和提高财政内部监督工作人员的综合素质,考试上岗,择优录用。五是建立联席会议制度。包括财政系统内部的联席会议制度和专家审理制度。   (二)财政内部监督客体方面。这方面主要是要按照科学合理的原则清晰界定监督范围,明确监督对象和监督重点。   1•财政收入方面。对税收收入的监督应该定位为对税务部门征管情况的监督,从税源入手,采用网络监控手段,对税收收入事前、事中、事后全过程进行监督;对非税收入的监督应将非税收入的收纳、退付情况比照对税收征收的监督一样也纳入财政监督的范围,重点抓好非税收入的票据管理、收费项目标准、账户管理、减缓免等行为的监督,建立和健全财政与银行、执收执罚单位,财政系统内部的信息交流和共享机制,对非税收入的来源、结构、规模、变动趋势与速度等情况进行动态监督。   2•财政支出方面。要努力实现关口前移,由传统的事后检查为主向事前审核、事中监控、事后检查相结合转变,实现财政支出全过程监督。要对专项资金的预算编制的依据、政策、程序进行监督,要对重大项目资金建立项目库、实行全程跟踪管理,在监督过程中做好监督与项目的计划、概预算结合,与资金来源渠道、方式结合,与项目进度结合,与成本核算方式结合的“四个结合”。   3•财政内、外部监督配合制定财政支出绩效指标体系,指标体系分定性定量指标两大类。其中定性指标分支出项目预定目标规划、执行情况、项目单位公务员(在岗职工)素质、支出项目的基础管理水平、发展创新能力与战略、服务硬环境与服务满意度和综合社会贡献六大类,定量指标分为基本指标、绩效指标、个性指标三类。   4•会计核算方面。财政部门对会计监督的主要对象,应确定为受托从事审计业务的会计师事务所及其注册会计师开展会计报表审计、出具审计报告的情况。要逐年加大对企事业单位会计信息质量检查力度,借助现代化信息手段,完善会计信息平台。5•内部监督主体的再监督方面。要拓展内部监督检查的方式,扩大内部监督检查的内涵,加快制度化建设。   (三)财政内部监督操作系统方面。就省级财政而言,在各省“金财”、“金税”等网络工程建设中,应包含财政内部监督模块。财政内部监督操作系统由财政收入监督操作子系统、财政支出监督操作子系统和会计信息质量监督操作子系统三部分组成,由此组成财政监督管理系统,建立“联网实时监控,跟踪问效问责和事中预警”的监督模式。联网监督的实质是对“省级财政专项资金,重大项目和重点项目资金,中央下达各省的转移支付、专项资金”大量“业务数据”进行海量数据分析工作的集合,使财政监督检查方法由“账表式”转向“数据式”。目前要抓紧做好:(1)构建各省网上监督管理信息网络平台;(2)建立电子化网上全过程监督检查体系;(3)实行财政信息数据资源共享;(4)利用各省财政网上监督管理信息网络平台施行实时监控。   当然,待各省操作相当成熟时,就可考虑全国联网,建立起精细的全国财政监督网。   而在财政内部监督保障机制方面:要通过实行垂直管理、提升行政级别等方式增强专职内部监督机构的独立性;要在财政部门内部建立健全责任追究制度;要强化财政监督人才的培养;要加快财政体制改革的步伐,为加强财政内部监督机制提供必要的制度环境。   五除了财政内部监督外,其外部监督更显重要。目前我国的财政外部监督普遍存在如下问题:一是人民参与监督的意识淡薄,人民参与财政的监督在制度上、程序上仍处于虚软。二是人大代表民众对公共财政监督的渠道不甚畅通。三是人大对财政外部监督的专职机构尚欠明晰。四是财政监督立法滞后,至今尚无一套完整的、权威的、操作性很强的财政监督全国性或地方性的法规。五是现行各级人大财经委对财政缺乏事前、事中监督,监督与管理脱节,监督检查方式落后。   笔者认为,要适应市场经济下公共财政的要求,建立新型财政外部监督机制,可以考虑从以下几个方面入手:   (一)设立专职财政外部监督机构。在各级人大财经委员会下设10—15人的财政监督办公室,作为人大对财政进行日常监督的专职机构,对财政收支进行专业化的外部监督。若暂不能设立财政外部监督专职机构,也可以考虑依据现实情况,提升财政内部监督专职机构的行政地位和工作独立性,将财政内、外部监督于一体。不管如何处理,一句话:对财政的内、外部监督应有一个独立性强的专职监督机构。#p#分页标题#e#   (二)构建专业中介机构的引入机制。对于规模相对较小或技术复杂的财政支出项目的审查和监督,人大可以委托中介机构或者聘请专家进行监控、评价,同时配套建立问责机制。   (三)外部监督要全方位和全过程渗透。在对财政内部监督实施再监督的基础上,对财政收支实行动态监督,追踪问效,采取事前、事中和事后检查财务、现场调研、项目间比较核算等方式掌握第一手材料。   (四)财政内、外部监督配合建立切实可行的绩效评价机制。目前关键之一是要建立起一套能够切实反映项目支出效能的指标体系。根据调研,笔者在前文已探索性提出一套由定量指标和定性指标构成的比较科学可行的绩效评价体系。   (五)为外部监督提供完善的制度保障。主要是健全法律保障体系,严格《预算法》、《会计法》、《财政监督条例》等法律法规的执法。笔者同时认为,要发挥人大对财政的有效监督作用,一些相关配套改革措施必须同步推进:一是改进部分现有人大代表的产生方式,人大代表不能纯作为一种荣誉称号而授予某些劳模和各级政府首长,也不宜硬性规定某些群体代表的比例;要考虑有一定比例的懂财政监督且人品端正的代表。二是研究制定《财政监督法》并考虑出台《实施细则》或《条例释义》,以及《财政监督工作人员纪律》等增强其操作性。三是建立灵敏的财政监督信息反馈系统,收集并储存企业(首先是国有独资或国有参股企业)、行政事业单位资金情况,实行财务数据信息共享。四是重新定义财政管理方式和内容,形成日常管理与专项监督并重的新格局。   六由于封建专制社会“当官发财”的流毒千年不绝,以至成为当今部分知识份子仕途经济的信条和为数不少国民的人生信念之重要内容,因此从社会到官场仍有人认为:搞得到财政的钱和国有资产的人是“好汉”,能“体面”的当官掌权,掌权发财更是“好汉”中的“高手”。这种极为有害的思想导致部分官员利用手中权力鲸吞或蚕食国家的财政收支,挖毁党领导下的以民为本的社会主义大厦。   经过多年的努力,我国在财政内部监督机制建设方面已经取得了较好的成效,一个适应市场经济发展需要,又适应中国国情的财政内、外部监督体系已初步形成。但由于经验不足和财政监督理论研究落后于实践需要,逐步构建起来的财政内、外部监督机制还很不完善。在日常经济、政治生活中,我们常听到和看到:某官员在任的几年中,贪污受贿上几千万元,甚至上亿元,群众谓之“高速腐败”;某部门官员上下勾结,违反财经法规乱收费或私设小金库贪污国家财政资金私分,数额达几十万、几千万乃至更多,群众谓之“集体腐败”;某机关某官员低价拍卖国有资产和土地、中饱私囊几十万、几百万元,国有资产流失达几千万,乃至更多,群众说这些官员是“硕鼠”。   一些政府部门自我监督意识不强,作为主管部门或领导机关,习惯监督他人而淡化自身的监督与管理。部分部门领导对自己本人或者部门内部的问题看不到,特别是对因自裁度过大而导致预算执行不力和财经纪律松懈的问题看不到,以至觉得必要的自我监督是自己人整自己人,自己跟自己过不去,自己往自己脸上抹黑,甚至认为不能因监督而自断“财路”;有些官员认为已有审计和新闻媒体等外部监督而放松自我监督;有的部门将自我监督当成摆设,对上级检查应付了事;凡此种种都与财政监督格格不入。   因此,为落实财政监督全局要求,应当在立法、执法、司法、护法等多方面全面推进。三十年的改革表明,任何事物的发展都是不平衡的,应当坚持“两点论”与“重点论”相统一的观点,抓住事物发展的主要矛盾和矛盾的主要方面。推进民主建设,加强财政监督应当坚持“内外并举、重在治内”,其核心就是要重在治“内”、重在治“权”、重在治“官”。一是从理论上看,法治是依法治权,人治是以法治民,这是二者本质区别。所以,财政监督不纯是治纳税缴费人,更为主要的是重在治权,就是重在治财政资金筹集和使用之权及其掌权官吏。二是从主、客观条件看,解决财政监督立法、司法、护法问题,财税部门有责任、有义务,但客观上更需要党政领导、有关部门的支持配合,而能否公正执法、严格执法则主要依靠各级政府机关和每一个官员,因为财政分配的日常主动权掌握在他们手里。三是从社会反映看,财政资金的筹集和使用的不公正、随意性大既是群众反映比较集中和比较突出的问题,往往也是腐败产生之处。四是从财政监督实践看,财政监督是一把双刃剑,一方面要求严格监督,维护财政监督的尊严,另一方面要求执法者必须守法,财政监督权力不得滥用。   笔者坚信,在党的“十七”大精神指导下,有党的从严治党,有民众民主意识的增强,有国家长治久安之策———民生民主的坚行,包括财政监督在内的我国民主政治建设,定会走上新的高度。

一、我国内部审计面临的新形势

（一）国际内部审计的新理念

从1999年起，国际内部审计师协会（IIA）的内部审计思想、理念有了相当大的发展。对比IIA的内部审计定义，不难发现其理念的一系列发展和变化。1993年的定义“内部审计是在一个组织内部建立的一种独立的评价活动，并作为对该组织的活动进行审查和评价的一种服务。内部审计的目的是协助该组织的管理成员有效地履行他们的职责，促进有效地控制成本费用。”1999年6月基于风险管理的内部审计定义为“内部审计是一种确认和咨询活动，具有独立性和客观性的特征。目的在于组织价值的增加和运营的改善。通过使用系统、规范的方法，评价改善风险管理、控制和治理过程的效果，从而使组织实现其目标。”2001年调整为“内部审计是一种独立客观的保证工作与咨询活动，它的目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。它采取系统化、规范化的方法来对风险管理、控制及治理程序进行评价进而提高它们的效率，帮助机构实现它的目标”。现行的内部审计定义（2013）：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。”可以看出，IIA对内部审计的本质属性从只关注独立性，发展到独立性、客观性并重；业务活动从评价发展为确认和咨询；业务范围从对组织活动的审查和评价，发展到风险管理、控制和治理过程效果的评价和改善；审计目的从协助该组织的管理成员有效地履行他们的职责、促进有效地控制成本费用，发展到增加价值和改善组织的运营、帮助组织实现其目标。综合《IIA2012—2016年全球战略规划》（2011）及2004年以来国际内部审计师协会的国际大会、全球论坛、年中会议、主席或秘书长讲话等，还可以发现IIA内部审计理念的其他变化。内部审计职业全球化（2000年，国际内部审计师协会全球论坛：“IIA全球管理、全球指导框架、全球化产品服务”）；全面引入以风险为导向的审计理念以实现价值转型（《内部审计2012———关于“内部审计发展前景和内控导向审计方法逐步退出”的研究报告》，普华永道）；内部审计师的专业胜任能力要求大幅度提高（IIA2012年中报告《行业的脉搏》列出，公司雇佣审计员工最为关注应聘者的分析与关键性思维、有效沟通能力、数据挖掘与分析能力、全面的IT知识、商业敏锐性五方面的技能）等。

（二）财政管理体制改革对内部审计的新要求

随着我国经济体制从计划经济逐步走向市场经济，财政管理体制经历了几次大的变革：改革开放以前高度集中的统收统支阶段、经济转型时期的“分灶吃饭”阶段、1994年至今的分税制阶段。从1998年开始进行的，以公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一为总体目标，以部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革，是为了适应社会主义市场经济的发展并建立公共财政体制；对社会资源的有效利用、提高财政资金的利用效果起到很大的作用。不仅影响到管理理念和方法，也对预算资金的划分和管理、财政支出的管理和使用、业务处理、会计核算、财务管理等产生了重大变化。从2011年开始的、目的在于结构性减税的“营业税改征增值税”，不仅调节了增值税和营业税的税负失衡、制造业与服务业间的税负水平差异，避免了营业税重复征税、不能抵扣、不能退税的弊端；还改变了市场经济交往中的价格体系，把“价内税”（营业税）变成了“价外税”（增值税），形成了增值税进项和销项的抵扣关系；并实现了现行税制体系格局与“十二五”税制改革规划相对接。更重要的是“，营改增”具有催生新一轮财税改革的特殊功效，可能引发新一轮的财务规则、会计制度的调整，催生重建地方主体税种、地方税体系的要求，催动直接税体系建设的提速，催生分税制财政体制的重构以及增值税整体改革，甚至引起大幅度的产业结构调整。财政管理体制改革的深化，使企事业单位的业务处理流程、财务和会计、管理、工作人员的职责权限、绩效评价等各个方面都发生了变化。这些环境因素的变化，必然引起对内部审计需求的改变。

1.更多地关注风险。

风险是时时处处都可能发生的，可能是战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等，管理层应当作出识别、评估和应对即实施风险管理，以将风险控制到可接受的范围之内。组织的风险管理是否适当、实施管理后的剩余风险是否可接受、可接受风险水平的确定是否合适，都需要审计师作出评价；如何建立和完善风险管理体系，怎样建立健全内部控制体系以防控风险，也需要审计师提供咨询服务。对此，内部审计负有无法推卸的责任。无论是以部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革，还是财务规则、会计准则和会计制度的调整完善以及对建立健全内部控制的规范，都要求对业务处理中的各种风险做必要的防范和管理。所涉及的风险既可能来自于行政管理、财务管理，也可能来自于市场、经营或战略。将其纳入内部审计确认与咨询范围之内，有计划地实施审计确认与评价，为组织完善风险管理提供帮助，是新财政管理体系对内部审计提出的一个迫切要求。

受困于同一陷阱:国有粮食企业与地方财政关系现状及原因分析   国有粮食企业是我国经济中一个特殊的部门:它一头连着农民，负责粮食的收购，关系到农村粮食生产和农民利益的保护;另一头连着粮食市场，关系到粮食供给和粮价的稳定;还一头连着国家财政和银行，影响到银行信贷质量和财政收支状况。由于国有粮食部门在国民经济中的特殊地位和作用，在我国经济体制改革二十年来，它既受计划经济旧规则的特殊保护—粮食收购与储存费用等资金基本上全部由国家银行信贷提供，粮食购梢价格倒挂的巨额亏损全部由国家财政给予补贴;它同时又受到市场经济洪流的迅猛冲击—粮价放开、粮食经营放开后，它成为市场竞争中受冲击最大的“受害者”—经营效益逐年下降，亏损逐年大幅度上升;它甚至还是新旧径济体制转轨过程中最大的管理“真空’，—少数地方粮食部门钻国家粮食购销政策的空子、通过巧立名目混淆政策性亏损和经营性亏损等手段，套取巨额的国家银行信贷资金和国家财政补贴，用于小集团挥霍浪费或兴建楼堂馆所，致使国有粮食企业本身和地方财政“雪上加霜。”在新旧经济体制的交互作用下，在扭曲的粮食购销体制下，国有粮食企业和国家财政双双受困于“体制陷阱”而难以自拔，国家银行也深受其害。   中央财政用于专储粮保管费用和利息补贴、中央和地方共同建立风险基金的补助、对粮食企业老挂帐的利息补贴几笔财政支出就高达292亿元;国有粮食企业在银行的亏损挂帐近两年也以罕见的速度增长，去年底已累计达1200多亿元，今年一季度又增加了270亿元。国有粮食企业的严重亏损，已经与财政和银行形成了牢牢的资金死结，并危及到银行和财政资金的正常运转。解开这一资金死结，使国有粮食企业、国家财政和国家银行一起走出困境，已经是一项不可延缓的改革任务。   在分税制财政管理体制下，地方财政对于地方经济建设尤其是农村经济建设负有不可推卸的责任。但是由于新预算体制和新税制的着要任务是提高中央财政收人占全国财政收人的比重(分税制按税收总额中央与地方6，4分配来设计)，地方财政收人所占份额逐渐缩小是必然的，地方财政会面临短期的困难也是预料之中的事。1994年，在全国2400多个县中，有一半以上的县发生财政赤字，贵州、青海和新疆赤字县分别高达76.7%、77.1肠和88.2%，有少数县全年的财力还不够当年的工资性支出。如何振兴地方财政仍然是一项既艰巨又长期的任务。振兴地方财政无非是在“增收”和“节支”两个方面做文章。“增收”主要依靠培植税源和加强征管，而培植培源又是带根本性的措施。我国地方财政大量税源来自农业、农村和农民，绝大多数农民又以种粮为主业，所以培植农村税源首先应当保护农民的种粮积极性。这就要求地方财政要竭力支持粮食系统按市场价敞开收购粮食。在原有粮食购销体制下，地方财政必然要背负起粮食系统巨额的亏损补贴。但是这一补贴规模过大而且持续增大，已经严重地削弱了地方财政的支农能力，这又会影响粮食的生产和有效供给。如果财政对粮食生产的这一重要的经济调节不能很好发挥作用，那么又是财政工作的严重失职。由此形成的“悖论”已使地方财政处于两难境地。   挥动起“多刃剑”，粮食流通体制改革的综合效应分析与对策建议   (一)彻底改革粮食流通体制是一把“多刃剑”   通过以上对国有粮食企业和地方财政现状及其原因的分析，我们看到，国有粮食企业的经营状况已经远远超出了它自身的生存与发展的界限，它关系到粮食生产、农民利益、银行效益和财政收支状况等一系列重大的经济问题。因此，寻求国有粮食企业扭亏为盈的办法和途径，实际是要寻求到能够综合性解决以上多方面问题的一把“多刃剑”。我国粮食流通体制改革方案就是一把锋利的“多刃剑”，它以国有粮食企业体制改革为中心环节，以保护农民种粮积极性、确保国有粮食企业能够扭亏为盈、减轻直至完全取消财政对国有粮食企业的亏损补贴为三大主体目标，既较充分地发挥了市场机制的作用，又符合中国国情，综合采用了经济、法律和行政手段进行宏观指导和控制，充分显示了有中国特色的社会主义市场经济体制在粮食购销体制中贯彻执行的强大威力。地方财政振兴的希望也在很大程度上寓于这一重大改革之中。   这次粮食流通体制改革的中心环节是要使国有粮食企业真正实现政企分开，使之真正成为自主经营、自我发展的法人实体。旧体制下的国有粮食企业和其它国有企业一样，事实上成为政府的附属物，是按计划收购粮食和供应粮食的一个执行机关。在改革的过程中，国有粮食企业的这种地位和性质并没有根本改变。当粮食价格全面放开，允许多种经济形式多种渠道经营粮食后，国有粮食企业受到了前所未有的冲击:一方面，它必须仍然按计划收购粮食;另一方面，它又必须与许多个体粮商在销售市场展开激烈竞争，由于国有粮食企业经营机制不灵，总是在个体粮商的质量、价格和服务优势冲击下败下阵来。   于是，大量粮食产品积压，企业管理费用和利息支出急剧增加，其直接后果是国有粮食企业连年亏损，负债累累;其间接后果便是财政补贴逐年增加和银行信贷质量下降，风险增加。由于财政补贴负担过重和银行信贷资金被长期占用无法偿还，国有粮食企业周转困难，于是农民卖粮难成为必然。可见，粮食流通体制问题是关系到粮食生产、农户利益、国有粮食企业效益、银行效益和财政收支状况的关键问题，其中心环节又是政企不分的国有粮食企业经营体制。因此，只有抓住这一中心环节，彻底改革粮食流通体制，才能避免自然风险和人为垄断对粮食市场的冲击和操纵，稳定粮食市场，从而稳定物价总水平和稳定人心，稳定社会。   (二)粮食流通体制改革的几项重要对策建议   首先，粮食收购价应通过立法确定基准价格—“成本十平均利润”或略高于此。这次粮食流通体制改革要求做到“按市场价敞开收购，主渠道掌握粮源，顺价销售”。其总体思路是十分正确的。但是由于农产品市场调节有其特殊性，农产品的需求比较稳定，而其供给却因自然条件容易出现波动;特别是在粮食大丰收的年份，粮食市场价就可能降至其价值以下，甚至低于成本，以致“谷贱伤农”，最终影响粮食生产和供给的稳定增长。#p#分页标题#e#   因此政府应当承担起建立农产品特别是粮食市场稳定机制的职责，在特殊情况下对粮食价格形成进行必要的干预。近年国内有的学者常拿我国粮价与国际粮食市场价格相比来评判其过高或过低，这是十分有害的。因为:我国是人地矛盾十分尖锐的国家，而且未来30年内这一矛盾还有日益尖锐的趋势。根据我国的特殊国情，粮食价格是否合理应当主要根据我国粮食生产和供求状况及其变化趋势来决定。为了减少粮食浪费，鼓励节约用粮;为了稳定粮食生产，增加农民收人，开拓农村市场;为了逐步弥补过去长期实行工农产品价格“剪刀差”给农民造成的巨大损失，中国的粮食价格在严重供过于求时其基准价格不得低于“成本+平均利润，!，在正常情况下应当略高于此。在大灾年份或供不应求时应当更高些。另外，根据马克思的地租理论，农产品价格在“成本+平均利润”之上也应当还有地租额。所以，实际上“成本+平均利润”的粮食价格还是违背马克思的地租理论的，只有高于“成本+平均利润”的粮食价格才是科学的。由中国特殊国情所决定，中国国内粮食价格要经常保持高于国标粮食市场价格水平。这样不但有利于节约粮食消费和确保国有粮食企业盈利，以减轻地方财政补贴压力，增加地方税收;而且有利于粮食进口，增加粮食供给和调节粮食供给品种结构。   其次，要建立合理的粮食储备体系和吐吞调节机制，保护产粮省区种粮积极性。这次粮食流通体制改革，从根本上改变了中央对粮食问题管理得太多的旧体制，重新划分了中央与地方在粮食管理上的事权。中央政府今后的宏观调控主要在于控制总量平衡，省级政府要对地方粮食生产、收储、流通全面负责。这就在减轻中央财政负担的同时，有可能加重产粮大省的财政负担。有的产粮大省、产粮大县面对这一压力，已经着手建立大规模的粮食转化体系，如办大型酒厂、办大型的早稻饲加工厂。这种情况出现在人粮矛盾日趋尖锐的中国是非常危险的，是值得高层决策者注意的。因此，中央政府只负责粮食总量控制和调节是不够的，还必须建立一种经济机制以调节地区之间的粮食供求平衡和维护财政负担的地区公平。根据中国人地矛盾人粮矛盾十分尖锐而且日趋尖锐的特殊国情，起码下面几项措施是十分必要的:   (1)国家统管的粮食储备基金应当是粮食调人省(区)多出，粮食调出省(区)少出，以鼓励产粮大省多种粮，种好粮。   (2)要制定粮食正常调出人制度，粮食调人省(区)必须承担相应的粮食储存任务和储存成本，以平衡各省(区)的财政负担。   (3)中央要通过经济杠杆维持粮食调人省(区)的市场粮价适当高于粮食调出省(区)的市场粮价，使粮食调出省区种粮越多，获益越多，地方财政越富。   最后，要防止国有粮食企业体制复归。这次粮食流通体制改革的一项有力措施是要保证主渠道掌握粮源，禁止个体粮商到农村收购粮食。这实际上又使国有粮食企业重新获得了粮食垄断经背地位。当国有粮食企业真正成为自主经营、自负盈亏的“企业”后，追求微观利益最大化这一企业最高宗旨不可能不左右其经营行为，一旦国家宏观控制和监督不力，国有粮食企业凭借其垄断地位，或地方政府为了增加地方财政收入指使国有粮食企业，以垄断低价收购农民粮食，又以垄断高价在粮食市场上向市民销育粮食的现象就不可避免地会经常发生。因此，有必要立下法规，既保障主渠道掌握粮源，又防止国有粮食企业体制复归。

［摘要］全国财政管理体系集多重要素于一体，其中乡镇财政具有举足轻重的地位，乡镇财政报告质量高度依赖日常核算工作水平以及所采用的会计核算方法。鉴于现阶段乡镇财政管理及会计核算尚有不足之处的状况，亟须对相关问题加以分析，以探寻对策，提高乡镇财政工作质量，振兴乡镇经济，实现城乡一体化发展目标。

［关键词］乡镇财政管理;会计核算;财政管理体系

现代社会发展十分迅速，各行业的竞争亦激烈异常，提高财政管理人才的综合水平素质，采取可行可靠有效的措施，才能实现乡镇财政工作管理持续发展的目标。纵观现状，乡镇财政管理及会计核算的配套工作机制尚未成熟，在众多管理工作中存在不得当方法，使得资金利用的效果受到影响。受地域影响，人才分配缺陷以及实际开展中依然存在有待解决的问题，加强对此方面的分析并提出相适应的解决对策极具必要性，有利于保证乡镇财政工作的规范化与科学化，提高资金的利用水平，为乡镇建设助力［1－2］。

1乡镇财政管理及会计核算工作的现状

“乡财乡用县监管”在目前的乡镇财政工作中得到广泛的应用，且采取基本支出和专项支出会计核算的方法［3－6］。乡镇财政管理工作中的记账则普遍应用记账的模式，对应有两类具体的会计核算方法:一是零户统管。形成多个预算会计项目，在确定实际收入和支出后即可开展预算，或是由乡镇财政统一完成账户设置工作，从而提高管理的便捷性;二是账户统管、集中核算。此模式下以财政管理工作需求为导向，由乡镇财政部门设立总预算会计，从而开展工作。

2乡镇财政管理及会计核算工作的主要问题

2.1管理形式和核算内容过于独立