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摘要：通过文献收集和实地调研，分析甘肃省医养结合发展中的问题，并提出针对性的改进意见。认为甘肃省医养结合存在如下问题，如行业标准不统一，政策法规不完善、人才结构不合理，专业程度有待提升、社会参与度不高等。为此，建议从建立健全政策体系、完善医养结合养老行业标准、培养医养结合复合型人才、搭建医养结合养老服务信息平台上采取措施完善医养结合。
关键词：医养结合养老机构发展状况对策建议
一、甘肃省医养结合发展的基本现状
（一）甘肃省养老机构现状
甘肃省公办养老机构占多数，社会办养老机构起步晚,大多是近几年才兴办起来的。截至目前，甘肃省共计拥有各类养老机构397家，囊括了福利院、养护院、敬老院以及荣军养老机构等众多类型。但就甘肃省的老年人口数量方面来看，这397家养老机构所拥有的2.4万张床位，其中每千名老人仅拥有1.97张，其床位的总体数量仅是全省老年人口的0.69%，此标准严重低于全国平均水平的1.59%，就连与周边城市相比，此标准亦与之有着较大差距，这表明甘肃省目前在照顾老年人口方面的工作质量也尚与其他城市之间有着一定的差距。不仅如此，据相关统计数据显示，当前，甘肃省内无生活自理能力的高龄老人达到了17.6万名，而子女不在身边的老人数量则为120万名左右。这表明甘肃省目前需要得到养老机构照料的老人数量已远超当地养老机构所拥有的床位数。而最为严重的问题还在于，当前养老机构的护理人员大多学历层次较低，加之甘肃省目前也还尚未出台相应的人才培养与考核机制，这也严重制约了甘肃养老福利事业的有效发展。
（二）甘肃省医疗服务现状
据甘肃省发布的《2020甘肃省统计年鉴》中的数据显示，截至2019年底，甘肃省境内的卫生计生机构总数量为136571个。其中医院100882家，社区服务中心（站）5840家，卫生院24608家，疗养院650家。其中，每一万人可享的医院以及卫生院床位数为48.1张，而病床的平均使用率则为83.4%，其中，公办医院与私立医院的病床使用率分别为89.2%以及58.2%，此标准远低于全国平均水平。不仅如此，在甘肃省还存在卫生医疗资源紧张的状况。而在众多医院中，老年病科的缺失情况也较为严重，专业的老年病科更是少之又少。此外，大城市中存在的专家号预约难问题，在甘肃省亦有着显著体现。加之对于老年人群，甘肃省也未能建立相应的绿色通道，这便使得老年群体的就医需求普遍难以得到有效满足。
（三）甘肃省医养结合养老模式发展现状
甘肃省医养结合养老模式起步较晚。截至目前，在甘肃省内，各层级试点地区与单位共计397家，其中国家级、省级的试点单位为48家，而其余均集中在县、乡。此外，在甘肃省的397家试行了医养结合模式的养老机构中，能为老年人提供医疗服务的机构虽有166家，但其相关医疗设施数量比例却不足10%。与此同时，针对上述所提甘肃省绝大多数医院并未开通老年人绿色通道的问题，目前，全省136家二级及以上级别的综合医疗机构均纷纷开设了老年人就医绿色通道，并且，在136家医院中，还有33%的医疗机构与养老机构签订了合作协议，协议的具体内容便是医院向已经签订合同医疗机构中的老人提供双向转诊服务。最后也是最为关键的一点在于，截至2021年，甘肃省在养老护理人才建设方面也有了重大突破。在较短的时间内，甘肃省成立了11家养老服务培训基地与技能鉴定机构，共计培养出4898名养老护理专业人才，而这些专业人才最终的持证上岗率也达到了70%。
（四）甘肃省关于医养结合的政策保障
自中央提出“医养结合”策略一来，甘肃省政府便对此予以了积极响应，而后相继出台的各方文件也均是围绕“医养结合”这一新的养老概念所提出，不仅如此，在甘肃省卫生计生委等八大部门所联合发布的《关于加快推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》中还明确指出，在今后很长一段时间内，甘肃省在促进当地养老福利事业方面均将基于“医养结合”原则，来为老年人切实提供更加优质的养老服务。随后，到了同年4月，为切实推动甘肃省“医养结合”工作的顺利开展，省卫生计生委又与民政部门联合颁布了《关于确定省级医疗卫生与养老服务相结合试点单位的通知》。其中不仅明确了具体的试点单位，且为了确保试点工作能取得理想的成效，后于同年7月，两部门再度联合下发了一份名为《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，其中就现骨干审批事项以及各类许可的申请作出了明确规定。在政府的大力支持与协助下，甘肃省医疗卫生与养老服务相结合的试点工作所取得的成效也是尤为显著。
二、甘肃省医养结合养老服务取得的成效
（一）强化政策引导营造良好发展环境
甘肃省一直以来鼓励社会资本参与建设非营利性养老机构,并且给予了非常优惠的补贴政策，诸如针对民办养老机构，甘肃省政府给予了床位建设补贴，自建房新增床位，每张床位可得到1万元的补贴，而若为租赁房，则每张床位的补贴数额则为4000元。此外，营利性养老机构的补贴标准是非营利性养老机构的80%。
近几年来，新建社会办养老机构15家，甘肃省共为这15家机构落实一次性建设补贴1700万元，有41家养老机构是社会力量投资建设的。并且大力推进全省社会事业领域PPP项目库的搭建工程，遴选了9个推广向社会的养老服务项目，其中包括甘肃省中医院医养结合。为市州在开展PPP模式运作时提供参考，汇集了PPP模式运用于养老服务业的政策解读和案例解析。
与此同时，我省还加强金融信贷支持养老服务产业。2014年，甘肃省被国家列为以市场化方式发展养老服务产业试点，甘肃省是全国的8个省份之一，甘肃省以6亿元的中央专项资金为引导，投入了1亿元省级财政，为养老服务产业发展的设立专项基金。以股权投资的方式把居家养老、社区养老服务设为重点支持建设。同时，甘肃省银行业金融机构大力支持养老服务的发展，到目前为止，金融机构为养老服务企业发放了6.2亿元的贷款。
（二）创新发展方式养老模式多元化
几年来，甘肃省养老服务的基地建设方面大力推进，按照“核心辐射、支撑带动、布局合理、融合发展”的方式，构建以“休闲养老”为核心的兰白都市圈，并依托河西走廊“度假养老”和陇东南地区“养生养老”，形成“一核两带”养老基地的发展格局。为积极推进天水、张掖全国养老示范基地和庆阳省级养老示范基地、临夏市国家级少数民族地区综合性社会福利服务示范区等“三基地一示范区”的建设，省级和福彩公益金等多方筹资20.6亿元，并培育以兰州市城关区以政府为主导的虚拟养老院、公建民营的孝慈苑等为代表的“幸福6+N”养老服务发展模式。
同时，甘肃省设立国家、省、市、县、乡五级试点服务网络，以试点带动医养融合。目前已经建成国家级3个，省级地区和机构8个，县市区37个，市县乡303个医养结合试点。截至目前为止，为老年人方便就医开通挂号、就诊等绿色通道的二级以上医疗机构占到80%，以不同形式为老年人提供医疗卫生服务的养老机构达到50%。
2016年，甘肃省还争取2.88亿元国家专项建设基金，并带动社会资本投入16亿元支持兰州安宁仁寿山、临夏永靖太极岛等11个养老基地和养老服务设施建设。
（三）强化养老服务产业的金融信贷支持，推行政府购买养老服务
2014年，甘肃被国家列为全国以市场化方式发展养老服务产业试点的8个省份之一，给甘肃省设立了养老服务产业发展基金，其中中央投入6亿元专项资金，省级财政投入1亿元。基金投资方式采取股权制，以支持建设居家养老、社区养老服务体系为重点。同时，银行业金融机构共向养老服务企业发放6.06亿元贷款，大力支持养老服务企业的发展。
另外，我省将特困、失能、失智等老年人的居家养老、护理照料等服务，纳入政府购买服务范围。通过政府购买服务的方式，从2015年开始在全省范围内推行养老机构责任保险项目，在省级福利彩票公益金中安排专项资金，补贴全省养老机构参与机构责任保险，截至2021年底，全省90%以上养老服务机构投保了责任保险，已赔付出险65起、177万元。
（四）推进“放管服”改革激发市场活力
为了让更多的人关注养老事业，激发养老市场的活力，甘肃省大力推进“放管服”政策改革。如甘肃省政府办公厅发布了一份放款营利性养老机构准入条件的规定，在《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》中，其规定营利性的养老机构，可遵循“先照后证”的原则来对原本的执行程序予以简化，与此同时，若营利性养老机构的法人还分别开设了分支机构以及其他非营利性的养老机构，则可结合“一证多扯”的原则及标准，允许其在同一许可登记地区设立服务网点，且同时还将享有相应的扶持与优惠政策。除此之外，甘肃省还做出了一项重大决定，即在外资准入标准方面放宽了准入条件。由此不仅能极大鼓励了境外资金的流入，且也同时使得当地的养老市场逐步呈现出了开放性特征，这对促进甘肃省养老福利事业的有效发展而言无疑大有助益。
三、甘肃省医养结合养老机构发展困境
（一）行业标准未统一，政策法规不完善
同传统的养老机构相比，医养结合养老机构有很大不同，如今甘肃省针对医养结合型养老机构的规定仅对传统的养老机构较为适用，虽然这些规定中均提到要紧密结合养老与医疗，但是却没有有关怎样操作，服务内容和标准、行业准入标准以及设施建设和监督评估体系等方面的内容。
医养结合是对医疗、养老资源的整合，医养结合养老机构为保证医疗资源和养老资源精准对接的成功实现，就需要更多的配套政策，使之更加科学、专业与人性化。截止到目前，甘肃省还没有任何配套政策措施出台，还没有界定养老和住院老人的养护与医疗行为，如此就造成即使大部分入住老人均能够享受医保，但老人却无法接受医院根据护理服务收费，而根据医保规定的次数和时间收费，老人住院时间又很短，老人患病一定要转入医疗区治疗，不方便的地方很多。
（二）人才结构不合理，专业程度有待提升
养老院普遍存在的问题是“护工缺”，养老机构既缺乏充足的护理人员，且人才结构也不合理。现阶段，全省共有3894名养老护理员，和养老机构床位比例为1:16，大大超出了“一位全护理人员服务两位老人”的国家要求的标准。护理人员中以临聘人员为多数，没有编制。以庆阳市社会福利院为例，在其166名职工中，正式职工只有26名，占总人数的15.7%，难以保障员工福利，护理工作不但脏、苦、累、枯燥，且也没有较高的待遇水平，难以将专业人才吸引进来。将五险扣除后，兰州市公立养老院护理人员工资在只有3000元上下，庆阳市公立养老院在没有缴纳五险的情况下只有1500元。如今，甘肃省养老院护理人员中以“4050”为主，缺乏较高的文化水平与持证上岗率，基本上都是在工作过程中积累经验。同时护理人员性别失衡，女性占到大多数。虽然女性具有天然优势，如细心、具有亲和力等，但在护理中还是有地方不方便，以及力不从心。
（三）医养结合以基层为重点不突出
现阶段，社区与家庭中还没有全面渗透医养结合工作。我省根据社区服务设施建设与“双联”行动，大力支持城乡社区日间照料中心养老服务设施的建设，现覆盖的行政村（社区）接近40%左右，但高龄、失能老年人日常生活照料和医疗护理兼顾的服务需求却不能得到满足。甘肃省还没有建立起一系列配套长效机制，包括居家养老家庭医生签约包补助、长期护理保险等。从2016年开始，国家把庆阳市列入全国首批医养结合试点城市，家庭医生服务老年人等重点人群签约率达到了36.6%。所以，要改变“养老不治病、治病不养老”的现状，基层工作任重而道远。
（四）养老服务信息化建设不足
因为受到很多原因的影响，包括经济社会发展水平等，所以全省信息化社区养老服务建设缺乏较高的水平，不足之处还有很多。一方面是老年人的参与度低。现阶段，社会信息化建设将较多的精力放在了管理系统建设上，却未考虑到养老服务信息，仍然还是利用电话沟通的方式来服务老人，响应不够积极。二是信息资源整合不充分。涉及养老服务的机构均拥有自己的信息化平台，很少有“一站式”系统服务，且常常需要将基础信息重复录入在不同平台，行政服务效能不高，存在严重的资源浪费情况。三是缺乏丰富的信息服务内容。虽然部分社区建有信息化平台，但一般仅提供对接服务，显有内容与老人生活贴近，使老人需求得到满足。
（五）社会主体参与度不高
养老服务业是社会福利事业中的一项，以往由政府负责投资、运营和管理，不允许社会资本进入，在社会资本进入后，部分限制发展的规定也存在。加之该行业在刚开始需要较大投入，而回收期很长，收益性较弱，因此养老服务业主体单一的情形越来越严峻。在对养老资源、医疗资源进行整合，发展医养结合养老模式时，这一情况更为突出。
推进医养结合养老模式，需要各方的共同努力，包括政府、社会各界与企业等，但在具体实践中，政府还是起引领与主导作用。近年来，通过政府政策的引导，创新养老模式得到国家大力推进，医养结合养老模式将众多社会资本吸引了过来，但发展到现在，还是主要为政府引导，社会资本的主动性缺乏。现阶段，公立机构在医养结合的养老机构占主导地位，受诸多因素的影响，民营的养老机构参与明显欠缺。从总体上而言，如今很少有提供医养结合服务的医疗、养老机构，到2017年，还没有超过一半的养老机构将医疗卫生服务提供给入住机构老年人。所以，还需要进一步提高社会主体医养结合的参与度。
四、推进甘肃省医养结合养老机构发展的对策与建议
（一）建立健全政策体系，完善医养结合养老行业标准建设
首先，医养结合机构制定分类分级管理标准。将多项要素结合起来，制定行之有效的划分标准，包括老年人的健康养老需求、医养结合机构硬件设施、服务人员素质等。根据标准，分类、分级对各种医养结合机构的性质予以明确。之后，再对类别、层次不同的医养结合服务机构的服务内容与形式予以规范。将有保障的、规范的以及不同层次的医养结合服务提供给老年人。
其次，制定并完善老年人养老服务需求评估标准。结合老年人的各项情况制定评估标准，包括身体系统功能状态、生活自理能力、认知能力、心理健康状况等，并对相应的护理等级予以划分，根据评估级别实施服务分级，进而实现满足不同需求老年人个性化的养老需求。现阶段，重庆市一些医养结合机构均有一套自己的标准，但整个养老服务业的统一评估标准却没有。所以，甘肃省应在短时间内出台统一评估标准，进而对医养结合服务进行合理配置，让老年人个性化医疗、养老需求得到满足。
（二）注重人才培养，加强专业护理人员队伍建设
首先，要加大对护理人员的岗前培训和考评的力度，对专业护理知识进行学习。其次，支持经验丰富的护理人员继续深造，促进提高医养结合护理人才的专业水平。将护理人员的社会地位提高。第一，要把宣传教育工作做好，使人们固有观念逐渐得到改变，每一种职业都同等重要，要改变养老行业工作者就是伺候人的观点。第二，要将薪酬待遇水平提高。应给予高素质专业工作者一定的特殊待遇；高等院校、大专、职业院校的毕业生进入医养结合养老行业，应给予其相应的补贴；立足于各个层次的学习、不同档次的学历进行工资发放。第三，要对激励机制予以完善，就表现突出的医养结合人才，发放奖金，让其有机会进行深造学习。
（三）落实以基层为重点
在社区卫生机构中，诊治常见病症、公共卫生服务是其主要工作，所以，社区卫生机构应和养老结构展开密切合作，在某一固定时间进行体检、上门巡诊、日常照料等一体化服务，加大和居民的联系力度。把签约家庭医生服务做实，立足于家庭医生群体，将免费的公共卫生服务以及各项医疗保健服务提供给养老老人，就不同人群提供相应的服务，用实在的服务加大和签约人群的联系力度，并且，进一步强化控制签约家庭医生服务的质量，针对服务满意度、质量和数量，将考核力度加大。
政府和市场将基层作为激励重点，使各参与方都能获得一定的利益。例如，借助政府补贴、养老和医疗保险等让中低收入的老年人有能力支付基本服务费用。
（四）搭建医养结合养老服务信息平台
构建养老服务信息网络系统，借助信息平台为养老行业和老人构建信息档案库，行动上将老人健康档案信息化落实，构建数据库和电子病历等，进而把养老健康数据提供给医疗机构和养老机构，适时对老人状况进行监督，做好养老行业和医疗机构的对接。整合养老服务信息系统中社会服务机构和政府等信息，把智慧养老推广给广大老年群体，给予老年人鼓励，让其自觉地把养老服务设备配备好，进而有效连接养老服务系统和社会服务系统，确保信息中心可以立足于老人的需求在最短的时间内展开服务；在“智慧城市”发展中纳入建设养老服务信息化，和“智慧城市”建设一同实施，竭尽全力完成全范围建成养老服务信息化网络。
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作者：郑苗 单位：甘肃省社科院社会学所-《卷宗》
