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国务院在2013年颁发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》提出，全国共有262个资源型城市，按照类型分别划分为31个成长型、141个成熟型、67个衰退型和23个再生型四类资源型城市。甘肃省庆阳市便是全国31个成长型资源城市之一。庆阳市石油、煤炭、天然气等能源资源丰富，是全国第二大能源资源城市，被确定为“国家级大型能源化工基地”，是我国国家能源安全的重要压舱石。庆阳市能源产业主要以能源开采以及能源初级加工提炼为主，粗放型生产经营模式势必伴随着高能耗、高污染。随着资源开采的不断深入，如果不及时转型升级，走可持续发展道路，庆阳市也必将踏入“资源诅咒”怪圈，从成长型逐步走向衰退型。
2020年5月，《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出:“强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局”，把高质量发展作为新时代形成西部大开发新格局的目标，为西部区域经济发展指明了方向。庆阳市作为西部地区重要的能源城市，如何协调资源开发同环境保护同经济增长之间的关系，实现可持续发展，不仅关系着庆阳市自身经济长期稳定高质量发展，也对推进新时代西部大开发有着举足轻重的影响。本文从财税视角，对2016年以来庆阳市区域经济发展情况及传统资源、新能源开发现状及问题进行分析研究，提出庆阳市能源经济发展，既要金山银山，又要绿水青山，坚持能源高效开采和经济高质量发展同步推进，走出“资源优势陷阱”，探索一条成长型资源城市的可持续发展路径。
庆阳市是鄂尔多斯盆地的重要组成部分，全市85%的土地下都有石油和天然气，石油储量为78.8亿吨，占鄂尔多斯盆地的41%，已探明地质储量32.1亿吨。天然气储量2万亿立方米，预测煤炭储量为2360亿吨，已探明地质储量215万吨。近年来，庆阳市全力以赴加快能源资源开发步伐，坚持油气并举战略，稳步推进煤矿项目建设，新能源产业逐步发展，综合能源化工基地建设进入多能互补、多极突破、多点支撑的新阶段。2021年，庆阳市能源化工企业工业增加值占到全市GDP的39.5％，石油开采及加工企业上缴税费占全市公共预算收入的64%，能源产业已然成为庆阳市的龙头产业和经济支柱。当前，庆阳市传统能源产业稳步发展。2021年，全市传统能源开采、加工及附属制造行业实现税收收入109.45亿元，相较2016年增长23.86亿元。分行业看，石油石化产业规模持续扩大。2021年原油产量967万吨，原油开采税收收入37.96亿元，较2016年增长67.08%。原油加工量353万吨，较2016年增长9.64万吨，石油加工税收实现69.34亿元。天然气开发利用力度逐步加强，已确定了庆城、宁县两个气田主产区，2021年，天然气产量4.1亿立方米，较2016年涨幅超200%，天然气开采税收增长493.62%。煤矿开采稳步推进，全市建成和在建煤矿总规模达到2430万吨，2021年生产原煤256万吨，煤炭开采和洗选业税收收入9924万元，较2016年的359万元，净增长5965万元。近年来，庆阳市引进华能、华电、华润、甘肃龙源等企业开发风光资源，全市建成并网风电项目101万千瓦，建成并网光伏发电项目12万千瓦，在建集中式、分散式光伏项目69万千瓦。建成1.2万千瓦垃圾焚烧发电项目一座。2021年全市风电、光伏发电量16.5亿千瓦时，风力发电从2016年零税收逐步到2021年的实现361万元。存在的问题国家能源局批复的《陇东能源基地开发规划》提出，要将陇东能源基地建设成“国家重要的能源生产基地、西北地区重要的石油炼化基地、传统能源和新能源综合利用示范基地”。庆阳市规划到2025年，原油产量突破1000万吨，原油加工能力达到1000万吨，天然气产量达到30亿吨，煤炭产量达到6000万吨以上，新能源装机规模达到600万千瓦以上。但是按照庆阳市能源产业目前发展现状来看，距离目标差距较大，同时过度依赖能源开发对庆阳市经济韧性及生态环境也造成一定的影响。
一、发展现状
庆阳市是鄂尔多斯盆地的重要组成
（一）庆阳市能源资源丰富，但能源产业税收增长后劲不足
庆阳市与延安市接壤，资源禀赋、自然环境、开发进程相似，且同属陕甘宁革命老区，2021年延安煤炭产量已达到4,639.87万吨，原油产量1,467.66万吨，原油加工916.72万吨，天然气产量80.46亿立方米。但庆阳市煤炭、天然气开发仍处于起步建设阶段，未实现大规模开发利用，原油加工率低，新能源开发依然处于基础阶段，虽然资源丰富，但发展后劲乏力。从能源税收增长情况看，2016年庆阳市能源产业税收收入累计85.59亿元，2021年累计收入110.07亿元，6年间平均增幅仅6.23%。其中，采矿业发展相对较好，2021年税收收入为39.62亿元，相较于2016年的23.05亿元，净增长了17.57亿元，平均增长21.01%。石油、煤炭及其他燃料精加工产业发展进程缓慢，6年间税收收入平均增长幅度仅为2.41%，其中2017年增长幅度最大，但同比增长依旧不到10%。此外，火力、风力、太阳能等新能源发展滞后，庆阳市新能源产业从2017年逐步开始缴实现税收，2021年庆阳市风力发电税收仅入库361万元，太阳能发电税收入库142万元，火力发电税收仅入库39万元，新能源税收收入仅占当年能源税收收入的0.56%。
（二）能源产业链条短，下游产业税收贡献小
当前，庆阳市对助力石油、煤炭下游高新石化产业发展的相关税收、信贷、财政等支持政策不足，使得高新石化企业不愿入驻庆阳本土，原本谋划的化工新材料和高端石化产业项目计划很难真正实施，能源产业链难以得到有效延长，只能以原油、原煤开采及输出为主，导致庆阳市能源产业发展陷入“采原矿、卖原矿”的粗加工链条圈。庆阳石化公司是辖内唯一大型炼化企业，但属于燃料型炼厂，主要产品为成品油、石脑油等，且原油炼化率低。2021年，庆阳原油产量达到967万吨，就地加工量仅为353万吨，炼化率仅为36.5%，原油大多数输出到省外炼化加工，不能为下游石化产业链提供化工原料。地方石化配套企业数量少、规模小。均为小规模企业，炼化产品仅为化学原料、化学制品及塑料制品等基础日化及生活用品，并且产量较小，2021年全市化学原料和化学制品制造行业税收收入4606万元，占当年制造业的0.64%，塑料制品税收收入仅239万元，占当年制造业的0.03%。其中涂料、油墨、颜料及类似相较高端产品制造也严重滞后，2016年至2021年税收累计不足160万元。
（三）地方经济“一油独大”，预算收入严重依赖能源产业
2021年，庆阳市地区生产总值885.27亿元，比上年增长5.2%。其中，第一、第二、第三产业结构比为12.6:50.4:37.0。第二产业对庆阳市经济发展起到举足轻重的作用，而制造业中占绝对地位的是能源开发及炼化产业，庆阳市能源化工企业工业增加值占到全市GDP的39.5％。从税收收入情况看，2021年，庆阳市能源产业税收占全市税收收入的71.37%，2016年至2021年间，平均占比达70.67%，能源产业税收成为庆阳市税收收入的主要来源，仅长庆油田公司和庆阳石化公司两家企业重点税源企业2021年对庆阳市地方税收贡献达24.71亿元，占当年地方级税收收入的58.14%。能源税收及重点能源企业对庆阳市经济发展及税收长期占据主导性地位，“一油独大”经济发展现状，导致庆阳市经济受国际原油价格、企业经营等因素影响大，经济发展“抗压”能力差，税收增长波动大。例如，庆阳石化公司每3年开展一次大型安全生产装置隐患检修，每次停产45天，导致产量减少45万吨。2018年例行开展停产检修导致税收收入同比减少了8.73亿元，对当年地方税收带来较大影响。同时，近年来国际形势日趋复杂，国际油价波动较大，使得庆阳市税收增长的不确定性显著增加。
（四）生态保护政策引导不足，环境污染防治工作成效不佳
2018年，国家出台《中华人民共和国环境保护法》明确规定，直接向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，依法缴纳环保税。目前庆阳市虽然严格执行国家制定的各项环境保护政策,但当地环境保护及污染行为的治理成效不明显。2018年以来，庆阳市累计收缴环保税9121万元，其中能源行业缴纳环保税达4955万元，占比54.32%。基于环保税对污染物测量方法的局限性，企业缴纳的环保税并不能完全补偿自身对环境的污染。环保税涉及污染物仅是“显性”污染，对诸如石油勘探、钻井场地建设过程中铺设管线、新修道路等基础工程导致大量植被破坏、地下水等“隐形”污染行为制约不足。同时，已造成的环境污染治理效果并不明显，近年来，庆阳市很多地区河流因受到泥浆、废水及泄露原油等污染物影响，地下水严重污染，不仅人畜无法饮用，甚至连农业灌溉也不达标。
二、对策建议
（一）延长产业链条，推动能源产业精细化发展
庆阳市应依托丰富的能源优势，积极申请陕甘宁革命老区财政、信贷政策倾斜，尤其是对石化精加工企业的税收优惠政策，以得天独厚的能源资源优势以及税收优惠政策吸引更多高新技术企业入驻庆阳，引进成熟的化工产业链技术，以庆阳市石油石化工业基地为依托，逐步实现油气开采、初加工、精细化工等完整的一条龙产业链条，不断促进能源生产结构、核心技术结构和产业结构加快转型，引导能源产业由粗放式向集约化、精细化转变。
（二）加大财税政策支持，发展多元化产业经济
现行探矿权、采矿权使用费收入中央与地方二八分成，各省根据实际情况自行对省市分成自行决定。资源税省与市（县）五五分成，建议省级政府加大探矿权、采矿权及资源税等能源税费的返还力度，增大资源地能源税费收入，将部分返还收入分配给所在地县区，壮大当地财力，增强地方政府发展能源经济的积极性。同时依托当地独特文化及红色景点，大力发展本地旅游业，提高第三产业经济效应比重，加大对农业、畜牧业的生产投入，发展壮大第一产业，从根本上调整城市三次产业结构，形成多元化产业结构，逐步降低城市对石油、煤炭等传统能源产业的过度依赖。
（三）建立约束激励机制，加大污染防治力度一方面加大促进新能源等低碳经济发展的财税优惠政策，通过政府补贴、减免税款等方式，促进可再生能源的发展的发展壮大；另一方面加大传统能源污染防治监管力度。建立污染防治领导小组，探索环境恢复治理备用金制度，用于矿井、矿山、石油开采等环境污染专项治理，支持企业购买节能产品、开发节能减排技术。引导社会公众参与监督，同时在人民银行企业征信系统和银监会信息披露系统中加入企业环境违法信息，统合市场监管和社会公共监督，有效扩大能源企业污染防治监管主体，督促能化企业主动承担生态保护职责，从而保障庆阳市环境修复和城市可持续发展，争取绿水青山和能源高效利用同步推进。
（四）全面落实节能减排政策，推动能源产业绿色发展
严格落实国家节能减排相关政策、制度，将能源企业生态环境保护及污染防治成效纳入税收政策享受、企业的信用等级评定、授信额度评定、信贷额度发放等环节，形成大联动、大循环，对高耗能、高排放行业建立隐形门槛，对节能减排、清洁能源、污染防治措施有力企业形成良性互促，鼓励、引导企业不断发展转型，逐步推进能源产业实现绿色可持续发展。
作者:崔文瑞 周长军 拓文娜 唐朝阳 单位:供职于中国人民银行庆阳市中心支行