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摘要：深化科技领域“放管服”改革是我国施行创新驱动发展战略、实现高水平科技自强的关键举措。文章结合我国科研院所经费管理现状，提出科研院所落实经费管理“放管服”改革需要加强法人治理结构建设、健全科研诚信机制、破解科研经费“报销繁”三点要求，阐述科研院所当前内部管理制度与绩效评价机制不健全、会计监督与内审监督有待加强、科研人员事务性负担重与对其正向激励措施不到位的六个问题，并提出解决问题的思路与路径。文章的研究对科研院所加强经费管理水平、提升科研人员满意度、激发科技创新活力具有现实意义。
关键词:“放管服”改革会计监督科研诚信“报销繁”问题
一、引言
2014年3月起，国务院发布一系列科技领域“放管服”改革政策文件，其中2021年8月，国务院印发的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办法〔2021〕32号）（以下简称《意见》）文件在全面归纳以往科技领域“放管服”改革措施的基础上，进一步大幅提升“放管服”改革的力度，要求经费主管部门实施以信任为前提的科研管理机制、创新科研经费的管理和使用方式。具体表现在：经费主管部门下放经费管理权限、提高课题间接费用比重、下放预算调整审批权限、扩大经费承担单位科学研究自主权、赋予科研人员更多经费支配权，改革的宗旨是为了激励科研院所及科研人员产出更多高质量科技成果，培育我国科技自立自强的生态特征。“放管服”改革要求加强科研院所法人治理结构，强化科研院所在项目管理、经费管理、科技创新中的主体责任和主导意识，转变科研院所在经费管理中被动配合上级主管部门的角色。科研院所经费管理角色的转变强化了科研诚信机制建设的必要性，科研院所需要加大对科研诚信违规行为的惩罚力度，建立对重大失信问题零容忍机制，确保主管部门下放的权力不会助长科研舞弊和腐败风险。科研经费“报销繁”问题长期困扰科研人员，“放管服”改革要求科研院所优化报销流程、松绑预算科目控制，在风险可控的条件下对经费管理提质增效[1]。科研院所现行经费管理体制呈现管理细、碎片化、不统一的特征，经费使用的限制性因素过多会限制科研人员科技创新动力的发挥，科研院所在本轮“放管服”改革过程中要善于抓住机遇、冷静应对挑战，围绕经费管理过繁限制创新活力发挥的困境，坚持问题为导向、需求导向、战略导向，精准定位业务运行过程中的堵点难点，人财物三方协同配合，完善制度、优化流程、破解难题，发挥国家战略科技力量建制化优势，顺应当今世界大科学时代的发展特征。
二、“放管服”对科研经费的管理要求
（一）“放管服”要求加强法人治理结构建设
“放管服”改革前，项目主管部门对科研经费管理严格、细致，科研项目承担单位对课题经费管理的灵活度不高，其职责主要聚焦在提供基础支撑服务、监督执行经费预算、配合项目审计验收三个方面。面对“放管服”大环境，科研院所需要建立产权清晰、权责明晰、事企分开、管理科学的法人治理结构，完善经费管理规章制度，完善内部控制操作流程，增强对经济业务重大风险的预防、防范和应对能力，扎扎实实承接好上级部门下放的权力，避免出现权力放任无监管局面。科研院所法人治理结构建设是加强“管”和“服”，其目标是有效衔接“放”，通过科研院所合理有效的规章制度来保证资金安全，授予科研人员更多经费使用自主权，尊重科学研究规律激发科研人员创新动力[2]。
（二）“放管服”要求健全科研诚信机制
实现建制化的科研机构必须夯实科研诚信机制建设，科研诚信体制督促科研人员在日常工作中遵纪守法严于律己，有利于营造诚实守信、追求真理、崇尚创新、鼓励探索、勇攀高峰的科学研究氛围。“放管服”改革要求实行科研诚信全过程动态管理机制，在项目指南编制、立项评审、实施过程、结题验收、绩效评估等各过程留下科研诚信管理的痕迹。科研院所应推行科研诚信承诺机制与失信惩罚机制，科研人员科研诚信状况列为后续是否参与各类科技计划研究的基本条件，对失信科研工作者实行“一票否决”制，努力营造共享共治的科研诚信新环境，确保科研人员真做科研和做真科研[3]。
（三）“放管服”要求破解“报销繁”问题
针对科研人员反复反映的科研经费“报销繁”问题，2018年5月，习近平总书记在国家两院院士大会上发表重要讲话，要求破除我国科研项目和经费管理中的繁文缛节，减轻科研人员经费使用负担，给科研人员更多经费使用自主权。科研院所需要以科研经费“报销繁”问题为导向，精准定位报销过程中的难点、堵点，提出切实可行的解决思路与优化方案，树立服务意识，结合信息化手段，缩短审批流程，简化报销程序，变革现行线上线下业务并行的报销模式，推广无纸化、数字化、智能化财务管理模式，“放管服”各项工作举措落实是否到位是解决科研经费“报销繁”问题的根本所在。
三、科研院所经费管理面临的困境
（一）科研院所内部管理制度待完善
科研院所现阶段的内部管理制度，存在一些有悖于激励科研人员创新的陈规旧章，也存在有碍释放创新活力的繁文缛节，需要系统梳理各类经费管理办法，找出堵点难点系统修订文件进行疏通。一是科研院所现行预算调整管理办法不符合《意见》的要求，需要按照新的要求对预算科目进行缩减调整，预算科目调剂的权限也应相应调整。二是差旅费管理办法需要大胆探索住宿费的包干制内容，在确保出差真实性的情况下减轻科研人员事务性负担。三是在特定的科研项目申报时，扩大从稳定支持科研经费直接经费中提取奖励经费，直接经费中可以体现科研人员智力成本。
（二）科研院所绩效评价机制不健全
2019年我国科学研究及开发机构R&D经费支出3080.80亿元，2020年同口径数据为3408.8亿元，比2019年增长328亿元，增长幅度为10.65%。受全球疫情辐射影响我国GDP增长受限，在经济增长放缓的大背景下国家对科研经费的投入仍然稳步上升，可见国家对科技创新引领经济发展的迫切期望，与此同时国家对财政经费投入科学研究的效益贡献值关注度也越来越高，如何客观真实做好财政科研项目的绩效评价显得尤为重要。绩效评价包含财政评价、部门评价和单位自评三种方式，国家通过采取“谁支出、谁自评”的手段来约束单位提高自评能力，要求科研院所对承担的财政科研经费实行全面覆盖的自评方式。当前，科研院所绩效自评过程中存在一些比较突出问题，比如评价不实、得分虚高，不同项目评价方法差异大，评价结果质量不高、评价反馈结果的应用局限性大等问题，亟待科研院所认真研究制定高质量的绩效自评管理机制。
（三）科研院所会计监督能力亟待加强
会计监督是财会监督的核心内容，会计监督要求单位财务人员依据《会计法》赋予的职责对单位发生的各项经济业务活动的事前、事中、事后开展全过程的监督，会计监督是科研单位最重要、最前端的基层监督[4]。《意见》中提出对创新能力突出、科研诚信状况好的科研院所开展项目决算报表替代审计报告的试点，此项放权考验科研院所会计监督在日常工作中发挥的效用。现阶段，科研院所会计监督职能侧重于对经济业务事项的完整性和相关性判断，对经济业务的真实性、合法性、有效性的判断还需进一步加强。“放管服”授予科研人员更多经费使用自主权的同时对科研人员舞弊行为也实行零容忍制度，因此，科研院所需要加强会计监督职能建设。
（四）科研院所内部审计监督能力亟待加强
“放管服”改革授予科研院所更多的经费管理权限和法人主导权限，科研院所应多措并举稳固内部审计监督部门的职责权限并确保其权力和职责履行到位。内部审计监督是运用规范系统的方法，对科研院所的经济业务活动、内部控制、风险管理进行自我体检与自我整改的运行过程，旨在提升科研院所治理能力、风险应对能力。当前，内部审计部门侧重于在会计监督基础上开展对单位经济业务事项的延伸审计，对单位发展规划、领导干部任期目标、年度工作计划等宏观上的远景目标的审计关注度不高，对内部控制体系和内控评价体系效用发挥监管不到位。当前科研院所比较认同外部审计出具结论的权威性、严肃性，对内部审计结论重视程度不高、整改的积极性不高，长期以来的轻视观念也限制了单位内部审计监督部门职能的行驶。
（五）科研人员事务性负担较重
目前，科研院所科研经费内控报销管理规定及业务办理流程还做不到放的有序、管的有方、服的有心，科研人员普遍感觉到科学研究之外的事务性负担较重。一是科研经费报销过程中科研人员审批任务较重，普通的报销业务基本上需要经过课题负责人、部门负责人、所领导三个层级及以上的审批。二是科研财务助理配备不全面，科研经费量不足、负担不起科研财务助理劳务费用的普通科研人员及青年科研人员还需要自己办理报销及相关业务。三是科研业务采购流程较为繁琐，不论是常规产品采购还是非标产品采购，科研人员需要参与采购过程，既容易滋生腐败又增加科研人员事务性负担。四是科研项目、业务采购、报销系统、专项业务事项等全过程管理的一体化信息平台搭建不完善，系统与系统之间不连通的信息孤岛情况普遍，部分线上部分线下的双向报销模式并未真正提高办事效率。
（六）科研人员正向激励有待加强
当前，我国科技成果转化率远低于西方发达国家，提高以市场为导向的科技成果转化工作是科研院所迫切需要解决的问题，科研院所需要依据《中华人民共和国促进科技成果转化法》与《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》的精神，适时修订完善科技成果转化、技术开发、技术服务、技术咨询等转化业务的内部管理办法及操作流程，健全对科研人员的职务科技成果转化收益的收益分配机制，确保科研人员获得的奖励与科技成果转化的实际贡献率相匹配，科研人员自由选择科技成果按现金转让或者按技术入股的激励方式。科研院所财务部门要结合国家税收优惠政策，协助科研人员享受转化收入免税或延迟交税等纳税优惠政策。
四、科研经费实施“放管服”改革的路径探讨
（一）修订科研院所内部管理制度
修订科研院所内部管理制度是为了尽快同步科技领域“放管服”改革形势。第一，修订预算调整管理办法。建议按照《意见》要求将直接经费预算科目进行调整（见表1），从9个缩减为3个，延续设备费科目，将劳务费与专家咨询费合并为劳务费，将材料费等7个预算科目合并为业务费，设备费调剂权限下放给经费管理部门，其他预算科目调剂权限下放给课题负责人。第二，增加差旅费中住宿费包干制推广。建议按照财政部制定的《中央和国家机关国内差旅住宿费标准》推行住宿天数包干制，住宿费包干制可以减少科研人员住宿时强制公务卡结算、开具住宿费发票的事务性工作。第三，放开科研项目直接经费可开支绩效奖励政策。科研院所争取的基本科研业务费、先导专项经费可以从直接经费中提取20%的比例作为科研人员奖励绩效，提升原始创新能力及人才类经费、青年基金、优青、杰青等项目的直接经费中绩效比例由课题负责人根据实际需要自行确定。
（二）健全以结果为导向绩效评价机制
“放管服”要求科研经费管理实现从“过程监督”到“结果导向”的过程转变，为科研人员轻装上阵保驾护航，减少对科研人员科学研究过程中重复性的检查与数据提交工作。建议科研院所对科研项目绩效自评工作从四个方面开展：一是设计合适的项目指标，采用定量和定性相结合方式设计产出、成本、效益、满意度四个一级指标，指标应具备相关性、可考核性及挑战性。二是绩效评价突出结果导向，对检验结果成效的产出指标和效益指标，在四个一级指标中的权重占比要高于60%，牵引科研人员重视科学研究产出成果和应用效益。三是对评价结果要有约束力，要做到评价结果有反馈，反馈结果有应用，评价结果要与来年预算安排、改进管理、提升科研能力等实质性业务内容挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向。四是绩效自评结果应该在单位内部实行公示，接受单位内部监督，确保绩效评价的公平、公正、合理、有效。
（三）加强科研院所会计监督能力
会计监督是实施《会计法》唯一具体有效的职业环节，科研院所应从采购管理、合同管理、资产管理、预算执行、会计核算等六个方面开展会计监督。第一，科研院所应开发专门的采购管理信息平台，集成采购外协业务管理、固定资产管理、合同审批管理三大模块，对单位购销业务合同签订、请购申请、产品服务验收、资产出入库管理进行监督。第二，根据财政部及上级主管部门要求，加强对财政资金执行情况进行监管，对基本运行类经费的执行率严加控制，对科研项目的预算执行率参照科学研究规律进行弹性控制，建议预算执行率不作为科研项目结题的强制扣分项。第三，严格按照会计法、政府会计制度要求对真实发生的经济业务事项进行连续、系统、全面、及时的记录与分析整理，定期编制决算报表与财务报告。
（四）加强科研院所内部审计监督
科研院所要重视内部审计监督部门，保障其职权的发挥和责任的履行。监督与审计部门应按照上级部门要求及时制定工作方案，定期开展对党中央及上级部门重大政策措施落实情况审计，督促单位紧跟时代要求紧抓中国科研发展态势；定期开展单位发展规划、任期目标、重大决策方案以及单位年度工作计划执行情况的审计，督促科研院所按照其十四五规划稳步推进科研机构建制化改革；开展所长任期内的经济责任审计，审计“一把手”的决策事项及执行情况、贯彻落实廉政建设等工作；开展单位科研经济业务合法性、合规性、真实性的审计，对科研人员经济犯罪、经济腐败行为零容忍；开展单位内控及风险监管情况审计，做好单位内控体系评价与优化工作；对单位对外投资与经营性资产开展审计，确保国有资产保值增值、国有资产绩效管理合理，防止国有资产游离在监管之外；开展科研诚信与学风建设监督审计，强化单位主体责任意识及科研诚信建设。努力构建系统有序、可靠性程度高的内部控制信息公开机制，如预决算公开、会议费内部公示、差旅费内部公示等，充分发挥信息公开对科研院所内部控制建设机制的监督作用。
（五）减轻科研人员事务性负担
切实为科研人员减轻事务性负担是落实“放管服”改革举措的根本所在。一是缩短经费报销审批流程。单位业务管理部门要加强对各类支出业务的审批把关，要明确各类支出业务的审批权限、审批程序、责任归属和有关控制措施，有效将审批事务从科研人员身上转移至业务管理部门负责人承担。二是全面配备财务助理。建议科研院所根据业务量在单位均衡设置财务助理，代替以往课题组自聘财务助理情况，财务处对科研财务助理展开多渠道全方位的培训工作，提升财务助理业务水平。三是优化采购流程。对于通用型的货架产品，科研人员只需提出需求，资产管理部门依据政府采购法、招投标法及单位规章制度开展采购，科研人员负责收货使用和填写反馈意见；对于非标产品科研人员适度要求参与采购过程，科研人员主要关注产品性能指标。四是着力解决单位内外部各类应用系统关联问题。在保障信息数据安全的前提下，科研院所需要探索一体化信息管理平台，实现采购、审批、报销、结算、存档全流程无纸化报销的数字化工作流程。
（六）加大对科研人员正向激励
科技成果转化收益分为现金分红与技术入股两种方式。首先，选择现金奖励方式时，科研院所财务人员为科研人员申报个人所得税时，应将科研人员职务科技成果转化奖励的现金与其当月工资薪金合并申报，同时将科技成果的50%现金奖励额度进行“免税所得”申报，让科研人员切实享受国家对科技成果转化收入减半征收个税的优惠条件。其次，选择以科技成果投资入股方式时，结合国家政策，区别作价入股对方公司是非上市公司和上市公司，告知科研人员个税缴纳适用不同规定。对于非上市公司授予科研人员股权，在科研人员实际转让股权时，按照股权转让取得的收入减除股权取得成本及相关税费后的差额，在个税申报表“财产转让所得”项目中进行申报，按20%的优惠税率确认应缴个人所得税。上市公司授予科研人员的股票期权、限制性股票、股权奖励时，完成向主管税务机关相关资料备案后，科研人员在股票期权行权日、限制性股票解禁日或获得的股权奖励日的12个月内缴纳个税。
五、结论
本文通过科研院所经费管理“放管服”改革研究，引领科研院所按照《意见》的要求尽快修订单位经费管理规章制度，完善以结果为导向的绩效评价机制，强化单位会计监督职能发挥，稳固单位审计监督功效，加大对科研人员物质激励的同时减轻科研主责主业之外的负担，维护科研诚信机制确保科研事业至纯至真，构建科研院所主体责任体系倡导其科研管理的角色补位，提升财务管理智能化水平破解科研经费“报销繁”问题。科研院所经费管理“放管服”改革行动，“放”的目的是推动科研院所始终稳固代表国家战略科技力量，尽快融入大科学时代、引领科技创新范式升级转型；“管”的目的是促使科研院所面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，不断向科学技术广度和深度进军；“服”的目的是引领全社会崇尚科学研究、呵护科研人员自由探索精神、大力弘扬科学家精神；科研院所要努力打造科学技术引领产业发展的研究新范式，引领产业向高质量发展转型，不断提升我国综合国力。
参考文献：
［1］王阿乐.利用信息化手段解决高校科研经费“报销繁”问题的探讨［J］.财会通讯，2021（1）：159-162.
［2］宋蔚蔚，王瑞琪.财务柔性、内部控制与现金股利政策［J］.财会通讯，2021（6）：71-74.
［3］王宾.可持续发展视角下财务效率与公平创新测度［J］.财会通讯，2021（20）：120-124.
［4］刘艳.财务弹性与企业价值相关性研究———基于不同生命周期的视角［J］.财会通讯，2018（9）：102-107.
作者:吴涛 单位:中国科学院合肥物质科学研究院