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摘要：2019年12月31日，自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）。文件规定，自然资源部负责14种重要战略性矿产的矿业权出让与登记，包括石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨。搜集和筛选可出让矿业权成为自然资源部的一项迫切任务。对于矿业权设置方案（区划）中已设置但是尚未出让的矿业权，如果满足一定要求，就可以作为自然资源部出让权限矿业权的一个重要来源。
关键词：矿业权设置方案；区划；出让权限；非油气
随着矿业权设置方案（区划）制度的实施，我国矿业权管理进一步完善和规范。它细化落实了矿产资源规划，健全了勘查开采合理布局长效机制，有力助推了找矿突破战略行动，有效促进了管理方式转变，有效支撑了矿业权审批制度改革。基于此，本文重点研究了矿业权设置方案（区划）中自然资源部出让权限非油气矿种。
1矿业权设置方案（区划）制度的历史沿革
2006年，原国土资源部下发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）、《关于进一步加强煤炭资源勘查开采管理的通知》（国土资发〔2006〕13号），煤炭矿业权设置方案制度率先推行，在规范矿业权管理，提高矿产资源保障能力等方面取得了明显成效。2011—2013年，按照找矿突破战略行动总体部署，原国土资源部先后公告发布了109片找矿突破战略行动整装勘查区。报部批复的首批47片[1]、第二批31片、第三批31片整装勘查区矿业权设置方案均已完成审查并上图入库[2]。2011年4月，为进一步深化矿业权分类管理，优化矿产资源勘查开采布局，落实地质找矿新机制，保障找矿突破战略行动顺利实施，原国土资源部下发《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号）。该通知提出全面实施矿业权设置方案制度，各地按照文件要求，编制矿业权设置方案，通过报盘系统对方案上图入库，实现信息化监管，按照方案有序投放和整合矿业权，这对规范矿业权管理、推进矿产资源开发合理布局起到积极的作用。按照该通知要求，涉及34个重要矿种的矿业权设置方案需要报部备案，其他矿业权设置方案需要通过备案系统合规性检查[3]。2015年，原国土资源部印发《关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知》（国土资规〔2015〕2号），取消矿业权设置方案审批或备案核准制度[4]，矿业权设置方案相关内容纳入矿产资源规划统一管理，进一步深化和完善矿业权设置区划工作。
2矿业权设置方案（区划）中9个自然资源部出让
权限非油气矿种矿业权情况矿业权设置方案（区划）制度实施以来，人们对备案系统入库的3671个矿业权设置方案（区划）进行持续研究。矿业权设置方案（区划）中，钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨等9个自然资源部出让登记的非油气矿种共新设矿业权1136个，其中探矿权1079个，采矿权57个；目前尚未出让的矿业权有924个，其中探矿权884个，采矿权40个，如表1所示。从矿种来看，钨、锡、锑、钼、钾盐新设探矿权均超过100个，占比超过总数的80%，因此这5个矿种可以作为自然资源部出让探矿权的重点关注矿种；石墨新设采矿权26个，占比超过总数的60%，可以作为自然资源部出让采矿权的重点关注矿种，从省级行政单位来看，空白区新设探矿权数量的前5位为新疆、西藏、福建、甘肃、广东，占比合计超过全国的50%，江西、内蒙古、湖北等省区空白区新设探矿权数量较为接近，均为40个左右，传统矿业省区依然是自然资源部出让探矿权的主要来源；新设采矿权全国总量较少，所以各省区均不多，大部分省区无空白区新设采矿权，表明直接出让9个矿种采矿权的情形在全国不普遍。从设置依据来看，高风险矿种空白区拟新设探矿权一般依照地质背景、地磁异常特征、化探异常特征、综合物化探异常特征等来设置；空白区拟新设采矿权一般依照有过民采活动且未设置矿业权、财政出资、已查明区块具有一定资源储量等来设置；低风险矿种拟新设探矿权一般依照以往勘查程度和成矿条件、具有独立矿山开拓系统的地形和地质条件等来设置。拟新设采矿权一般都是前期或者历史上做过地质勘查，矿藏基本情况较为清楚。总之，不管是何矿种，不管探矿权还是采矿权，矿业权设置方案（区划）里拟新设的区块均是地方自然资源部门和相关专家一致认为潜力较好的区块。自然资源部从矿业权设置方案（区划）里筛选出让矿业权项目，有理可依，有据可查。
3矿业权设置方案（区划）制度的优化措施
当前，要拓宽矿产资源出让项目来源渠道，构建探矿权区块来源新机制，加强公益性地质勘查，吸引社会资本投资勘查，加强中央与地方联动，服务国家资源安全保障。
3.1加大基础地质调查投入。夯实出让区块来源基础争取财政资金，加大基础地质调查支持力度，将提供区块作为主要成果体现方式，构建定期推送出让区块机制。同时，加快推进新一轮找矿突破行动，“十四五”时期重点加强18个重要含油气盆地和26个重点成矿区带的区域地质调查与矿产普查，加快提高国土覆盖比例，为增加出让区块提供基础支撑。
3.2划定战略性矿产资源勘查保障区。吸引社会资本参与勘查根据“十三五”时期全国油气资源评价圈定的9.1万km2有利区、全国矿产资源潜力评价圈定的2.6万个一级预测区，结合矿产地质调查、矿产资源国情调查、矿产地质志等已有工作成果，开展集成分析，按矿种划分战略性矿产资源勘查保障区，根据国家资源保障底线和市场需求，增加区块投放数量，吸引社会勘查投资。
3.3全面梳理中央及地方地勘基金勘查项目成果。加快推进成果转化中央和省级地勘基金已形成的勘查成果是能够较快转化的优质出让区块，应加强地质资料共享。据不完全统计，中央地勘基金共实施矿产勘查项目383个，发现矿产地69处；省级地勘基金共实施矿产勘查项目11个，累计发现矿产地2085处。应加快梳理地勘基金项目成果，在基本掌握中央及地方基金项目成果的基础上，研究成果转化政策，推进相关区块出让。
3.4加强对地方的指导，压实战略性矿产资源保障共同责任压实中央与地方保障资源安全共同责任，鼓励各省（自治区、直辖市）根据《战略性矿产资源找矿行动纲要（2021—2035年）》要求，针对战略性矿产，分析资源潜力，加大资金投入，开展前期勘查，制定年度出让计划并报部备案。加强中央和地方联动，建立出让区块信息双向推送机制。自然资源部根据各省（自治区、直辖市）战略矿产找矿潜力，对各地区块出让情况进行督导，特别是紧缺矿产。
3.5出台鼓励勘查政策。培育市场信心。自然资源部可配合财政部政策，进一步完善矿业权出让收益征收有关规定。要抓紧完善矿业权管理，出台促进综合勘查开采的管理制度。针对紧缺矿产，研究已设采矿权区块周边勘查机制，鼓励“就矿找矿”。自然资源部可与财政部会商，探索对提供区块出让建议的单位或个人给予激励的可行性。
3.6研判矿业权市场发展趋势。完善矿业权出让项目储备库积极研判矿业权市场发展趋势，调整矿业权投放进度，完善矿业权出让项目储备库，做好各级、各矿种矿业权出让项目储备库建设工作[5]。根据市场活跃程度、社会需求，决定出让相应矿种矿业权。筛选可出让矿业权是个复杂漫长的过程，矿业权市场形势瞬息万变，各级自然资源部门应该将筛选可出让矿业权工作前置，提前谋划与布局，将可出让矿业权储备在项目储备库中，以保证有矿业权可以随时出让。只有建设成熟的矿业权出让项目储备库，才能抓住契机，及时投放相应的矿业权，确保矿业市场稳定，服务好国家经济建设。
4结论
本文论述了矿业权设置方案（区划）制度的历史沿革，结合矿业权设置方案（区划）中9个自然资源部出让权限非油气矿种矿业权情况，提出了矿业权设置方案（区划）制度的优化措施。当前，为了更好地服务国家经济建设，要加大基础地质调查投入，夯实出让区块来源基础；划定战略性矿产资源勘查保障区，吸引社会资本参与勘查；全面梳理中央及地方地勘基金勘查项目成果，加快推进成果转化；加强对地方的指导，压实战略性矿产资源保障共同责任；出台鼓励勘查政策，培育市场信心；研判矿业权市场发展趋势，完善矿业权出让项目储备库。
作者:杨再兴 赵祈溶
