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摘要：随着大数据时代的到来。数据蕴含的内在价值和外部需要促使越来越多的国家跻身于政府数据开放行列中。通过对我国政府数据开放政策的演进研究，对82份政府数据开放政策进行文本分析，总结了我国政府数据开放政策的主要内容及特点；在此基础上剖析当前我国政府数据开放政策存在的问题，并提出了构建中国政府数据开放政策体系，加强中国政府数据开放政策区域协同，推进中国政府数据开放政策实施，扩大中国政府数据开放政策实施中的公众参与，完善政府数据开放的隐私保护与安全保障等解决策略。
关键词：大数据时代；政府数据开放；公共政策；数据安全
在大数据时代。海量数据成为国家基础性战略资源，越来越多的国家希望通过政府数据开放来改善政府治理，促进社会发展。以美国为首的西方发达国家率先发布了政府数据开放相关政策，此后一些发展中国家也逐渐加入政府数据开放行列中[1]。我国改革开放之后，人们对于政府信息公开的要求逐渐增大，而且随着时代的发展赋予数据更大的价值，人们对获取和利用政府资源的需求也逐渐从信息层深入至数据层。2015年8月，我国国务院发布了《促进大数据发展的行动纲要》，明确指出要推动政府数据开放[2]，标志着我国正式从政府信息公开向政府数据开放过渡。随着此纲要的发布，我国政府数据开放政策量呈现快速增长的趋势。
一、我国政府数据开放政策的演进
大数据正日益对社会生活方式、经济运行机制以及国家治理能力产生重大影响[3]。美国、英国、澳大利亚等国纷纷意识到开放治理对经济增长、社会发展和改善政府服务的价值，先后发布了政府数据开放政策。我国也相继出台了诸多的政策方针以指导政府数据开放，我国政府数据开放政策经历了从政府信息公开到政府数据开放的过渡期以及政府数据开放政策增长期的不同阶段。
（一）政府数据开放政策过渡期
十一届三中全会之后。随着改革开放进程的推进，人们对于党政活动与决策透明度的要求不断增大，党中央以及各级政府为了响应这种需求，纷纷出台了与政府信息公开相关的政策文件。1984年，邓小平同志提出了“开放信息资源，服务四化建设”的口号，拉开了我国政府信息公开的序幕。在1987年中共十三大会议加深信息公开思想的影响下，各地政府也积极开展了政府信息公开工作，此后，于1991年中共中央提出的村务公开制度、1996年中纪委提出的政务公开制度以及1999年建立的“政府上网工程”都极大地推动了我国政府信息公开的进程[4]。我国于2008年3月正式颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，使得政府信息公开制度初步形成。条例颁布之后的几年实践使我国的政府信息公开体系逐渐完善。然而，随着信息时代的发展以及数据价值的愈发体现，政府在信息层面的公开已满足不了当下的需求。2015年4月，我国国务院办公厅印发了《2015年政府信息公开工作要点》，提出要“积极稳妥推进政府数据公开，鼓励和推动企业、第三方机构、个人等对公共数据进行深入分析和应用[5]。”这是我国首次在信息公开政策中深入到数据层面，意味着我国政府对外开放的目标开始从信息层向数据层进行深入。同年8月，国务院常务会议通过了《促进大数据发展的行动纲要》，明确指出推动政府数据开放、保障数据安全的重要性，并提出要加快法规制度建设，修订政府信息公开条例[6]。此纲要的颁布标志着我国正式从政府信息公开向政府数据开放过渡。
（二）政府数据开放政策增长期
在《促进大数据发展的行动纲要》发布后。我国在政府数据开放相关领域的政策及文件数量也随之增长。例如国务院于2016年9月发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》对政府政务信息资源目录、政务信息资源分类与共享要求、共享信息的提供给与使用、信息共享工作的监督与保障等方面进行了指导。随后，紧跟《政务信息资源共享管理暂行办法》和《促进大数据发展的行动纲要》的步伐，我国也迈入了对政务信息数据资源的深入管理——《政务信息资源目录编制指南（试行）》（2017）。该指南不仅对政务信息资源的分类以及元数据等进行了详细说明，同时指出了这些规定同样适用于政府数据开放。在国家政府数据开放政策的引导下，也有越来越多的地方性政府开展了政府数据开放试点工作，并且制定了相关的政策来指导试点工作的进行。截至2020年11月，在除港澳台外的31个省级行政区中，已经有上海、北京、福建、贵州、山东等20余个省级行政区发布的相关政策中涉及了政府数据开放的内容。不排除存在部分省份目前未发布省级政府数据开放政策，但已经有部分其管辖内省级以下政府发布相关政策的情况。其中，上海是发布政府数据开放政策最多的省份，而像北京、福建、江苏、重庆、山东等地发布的政策数量也较多。
二、大数据时代我国政府数据开放政策的内容及特点
（一）我国政府数据开放政策文本分析
本研究经过筛选和排除。选择与政府数据开放关联度较大的政策文件，并结合以往的文献研究资料，对我国的政府数据开放政策进行文本分析。截至2020年11月9日，通过中国政府网的检索，共筛选出《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》、《促进大数据发展行动纲要》、《“十三五”国家信息化规划》等6份中央政策文件，另针对除港澳台外的31个省级政府数据开放政策进行搜索和筛选，共筛选出82份省级地方性政策文件。经过分类和统计，将所搜集的82份政策文件按照政策类型制成我国政府数据开放政策类型分类情况图（见图1）。通过图1可以看出，当前我国与政府数据开放相关的规定大多已见于中央及地方政府发布的意见、方案、工作要点、办法、规划以及相关计划中，其余的政策文本形式相对较少。
1.数据采集和数据编目
山东省政府在《数字山东发展规划（2018—2022）年》中提出“要加强数据采集汇聚。编制省市县三级政务信息资源目录，明确数据在开放和共享属性、更新、格式等方面的要求[7]”，贵州省政府在《贵州省政务数据资源管理暂行办法》中对数据采集和数据目录做了详细的规定，规定全省实行省、市分级管理政务数据资源目录[8]。数据采集要以“一数一源、一源多用”为原则，对数据采集的流程、格式和范围做详细说明。
2.数据开放内容和原则
一般来说，此内容政府数据开放政策当中都会涉及到。《北京市大数据和云计算发展行动计划(2016—2020年)》中便已声明“要以安全优先、分级开放为原则，以开放为常态、不开放为例外，先行开放气象、统计、农业、教育、养老、文化、医疗、交通、信用等方面的公共数据[9]”。
3.数据质量和数据标准
上海市政府在其《上海市公共数据资源开放2018年度工作计划》中就提出“数据资源开放应优先采用CSV格式。可机读率要在95%以上，数据资源以API接口进行开放的比例不小于年度开放总数的50%[10]”。
4.数据利用
上海市政府近几年关于政务数据资源共享与开放的工作计划当中都有提及举办开放数据创新应用大赛。鼓励社会多方参与政务数据资源开发利用。江苏省政府在《江苏省全面推进政务公开工作实施细则》中提出“呼吁社会通过举办创业创新大赛、开放论坛等方式对政务数据资源进行充分开发利用，在此基础上，发布相关的应用程序等增值服务[11]”。
5.数据安全
数据安全应当包含开放数据在采集、共享、开放和使用过程中的安全问题。涉及诸如网站安全、数据安全、隐私问题等。福建省政府在《福建省政务数据管理办法》中对数据安全方面做了规定，比如加强平台安全防护、实施分级分类管理、防止越权使用数据、建立应急机制等[12]。此外，《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》中也声明了建立公共数据开放预测机制和审计制度，并同时通过过程记录等方式对数据安全进行保护的提议[13]。
6.数据开放平台的建立
安徽省在《关于促进电子政务协调发展的实施意见》中提出要“商讨建设全省的公共数据开放平台。从而促进政府数据开放，加强数据的社会开发利用”，四川省也在其《2018年政务公开工作要点》中提出了相关规定。我国有关政府数据开放的单项政策并非都包含上述所提到的内容，而且对于上述政策内容的规定，有些地方政府数据开放政策的规定比较具体，有些地方的则比较粗略，各地发布的政策在政策内容上存在较大的差别。
（二）大数据时代我国政府数据开放政策的特点
1.政策主旨关联性较强
从我国提出政府数据开放以来。发布了诸多与政府数据开放相关的政策文件，然而这些政策并非专属于政府数据开放，而是与现今政府倡导的许多主题存在诸多关联[14]。政府数据开放是政府信息公开在大数据时代向数据层进行的转变，在政策过渡的早期，许多与政府数据开放相关的政策并非是断裂式，仍然带着浓厚的信息公开的色彩，一些关于政府数据开放的规定更多的是零星分布在政府信息公开政策中。从现今发布的相关政策来看，政府数据开放同大数据更是有着千丝万缕的关系，许多地区关于政府数据开放的规定都出现在大数据相关政策当中。此外，开放和共享之间的关联也常常表现在一些地方政策中，这些政策可能既涵盖政府信息资源的共享，又涉及政府数据开放的相关规定，对于开放政策与共享政策之间并未刻意进行拆分。除了以上的主题之外，政府数据开放还同“互联网+政务服务”、“政务公开”、“智慧城市”等主题存在着关联。
2.自下而上的政策扩散方式
我国是单一制国家。这意味着政府机构间的集权、分层特点非常明显。因此在我国的五级政府体制中，国家政策的实施较多地通过自上而下的方式进行扩散，但也存在着通过自下而上这种更具创新性、能动性的方式进行政策扩散的情形。自下而上通常表现为“地方政策创新——上级采纳——推广实行”，实际上，这是一种“吸纳——辐射”的公共政策扩散模式。在这种模式下，下级政府往往具有更多的主动性[15]。从我国各地政府数据开放相关政策的发布时间来看，有多地的政策发布时间其实要先于《促进大数据发展行动纲要》，比如上海、贵州等地，也就是说早在中央提出政府数据开放之前，已有多地进行了相关的试点，而后中央才发布了《促进大数据发展行动纲要》确定要进行政府数据开放，在此纲要的指导下，各地政府才纷纷出台相应的政策进行全面推广。因此，我国政府数据开放政策是通过这种自下而上的方式进行扩散的。
3.政策的发布存在梯度
正是由于我国政府数据开放政策自下而上的这种扩散方式。导致了我国政府数据开放政策的现状是个别地区在政策的发布以及政策的质量上要远超过后起的其它地区，形成了我国政府数据开放政策的不同梯度。上海作为我国最早进行政府数据开放的省份，其发布的政府数据开放政策的数量以及政策的关联度、政策内容的具体程度都要高出其他地区一个层级，而像北京、福建、贵州、重庆、山东、广东、海南、浙江等地也逐渐出台了较多更为具体的政府数据开放政策，但与上海市政府的政策发布还存在一定的差距，还有一部分地区尽管他们出台了一些可能涉及政府数据开放的政策，但是其政策的数量少而且同政府数据开放的关联度并不高，因此这部分地区更是处于政策发布的低层级梯度。
4.政策发布中数据需求与隐私风险的平衡
政府数据开放是国家从“指导型政府”向“服务型政府”转变的标志之一。同时，政府数据的取得较企业、个人而言更为权威、可靠。因此，数据的开放是政府工作公开、透明的有力保障，也是基于大数据技术下对数据的合理利用。从各省市数据开放政策可以看到，虽然各地都已关注到大数据的价值，认识到大数据的利用能对政府政务及城市治理带来更高效的作用，然而，各省市发布的数据开放政策中提到了“安全优先、分级开放”的原则，意味着数据开放过程中要处理的重要矛盾——数据需求与隐私风险的平衡，其本质也是数据价值利用效率的高低。目前政策中数据的隐私保护是政府数据开放过程中亟需解决的问题[16]。当前各地政府都在尽可能保障数据安全隐私的情况下，提升数据开放利用效率，通过各省市对数据开放利用率与隐私风险平衡的注重也可推测，这是未来数据开放技术发展趋势之一。
三、大数据时代中国政府数据开放政策的推行与影响
（一）我国政府数据开放政策的实施
1.建设地方性政府数据开放平台
早在2011年。我国上海市政府和北京市政府就已经对开展政府数据开放工作进行了调研，并开始制定有关政策和建设数据服务平台[17]。作为我国首个地方性政府数据开放网站的上海市政府数据服务网。紧跟其后，北京市政务数据资源网也于10月开始上线。在此之后，广东、贵州、武汉等省或市也都建立了各自的政府数据开放网站。根据复旦大学、提升政府治理能力大数据应用技术国家工程实验室和国家信息中心数字中国研究院联合发布的《2020中国地方政府数据开放报告》，截止到2020年4月底，我国已陆续成立了130个地级市及以上级别地方性政府数据开放平台，仅2018年上半年就上线了28个新平台[18]。根据笔者调查，截止到2020年11月，我国已上线了上海、北京、四川、贵州、江西、山东、河南、广东、福建、浙江、宁夏、海南、新疆、陕西、江苏、天津、湖北17个省级政府数据开放网站，武汉、青岛、广州、深圳、哈尔滨、宁波、济南、成都、厦门、杭州、南京11个副省级市政府数据开放网站，各地政府数据开放平台的建设水平存在一定的差距。
2.创新政府开放数据的利用
大数据时代的发展。为政府治理提供了新的机遇和思考，在这个数据智能主导的时代，如何发挥大众智慧，利用好政府开放数据，创新政府数据服务，成为各地政府实施好政府数据开放政策的一项重要内容。当前政府开放数据的利用方式主要有：
第一，举办政府开放数据创新应用大赛近年来。大数据、互联网、政府数据开放等诸多热点的碰撞，催生了许多利用政府开放数据进行创新应用的大赛。各地政府不吝重金纷纷举办开放数据创新应用大赛，号召人们积极参与，并从大赛中汲取了许多富有创意和价值的想法和作品，为政府数据开放工作的深入注入了极大的活力。北京市利用政府免费开放数据和定向开放数据举办了“2014年北京政务数据资源网应用创意大赛”和“2016年第三届全国研究生技术与创意设计大赛”[19]。2015年上海以“城市交通”为主题举办的开放数据创新应用大赛吸引了2035名参赛者，提交了505份作品，涉及导航、打车拼车、空气质量服务、交通事故规避等10余种应用领域，这些作品对于缓解城市交通、提高出行效率等方面都发挥了一定的作用[20]。
第二，基于政府开放数据的应用开发随着政府数据资源的开放。基于政府开放数据的各类应用（APPs）也逐渐被开发出来，应用涉及方方面面，比如交通出行、文化教育、医疗卫生、市容环保、旅游娱乐、打工兼职等等，带来了巨大的社会效益。许多政府数据开放平台对于应用的发布也有相关的要求，比如北京市政府就要求基于政府开放数据发布的应用，应保证不违反任何法律规章，不侵犯任何第三方的合法权益。
第三，构建政府开放数据开发利用的孵化环境政府开放数据不仅具备巨大的社会价值。也能够为商业以及市场带来良好的效益，利用好政府开放数据能够为社会带来可观的经济成效。当前，我国许多基于政府开放数据的创新创业项目具备潜在的经济利益，要使其在商业市场环境下发挥出来就需要为其打造一个优良的孵化环境。我国一些政府也通过多种途径来培育这种成长环境，如上海SODA大赛就以数据开放、数据应用和项目落地孵化三位一体为目标，通过引入商业资本、公益基金以及项目孵化器来支持优秀项目的发展壮大，推动大赛向项目孵化落地的方向发展，以此实现政府开放数据的实质性经济效益[21]。
（二）我国政府数据开放政策实施的影响
1.提升政府治理能力和服务水平
首先，政府数据开放进一步提升了政府透明度。不仅表现在政府向社会公开的层次由政府信息向政府数据转变，还体现在政府数据开放数量之大所涉部门之广。透明度的提高加强了社会对政府的监督以及政府自身的责任感，进而对政府治理能力和服务水平产生影响。其次，政府数据开放满足了社会公众对于政府数据的需求，并加强了政府与公众之间的双向互动。和以往政府直接供给——公众被动接受的方式不同，政府数据开放充分将公众对数据的需求纳入了服务与治理的考虑范畴，并且提供了公众参与政府治理的机会和渠道，这种依靠有效互动建立起的官民信任关系无疑有助于政府治理能力和服务水平的提升。
2.促进数字经济的发展
数据潜藏着巨大的价值。价值的创造在于利用。大数据时代为挖掘数据潜在的价值创造了技术条件，而政府数据开放则方便了社会公众获取社会经济各方面的数据，为政府大数据得以再度被开发和利用提供了基础。政府数据开放推动了大数据在社会经济各方面的广泛应用，加速了传统产业向数字产业的转型和升级，创造出了新的产业链，催生出新的数字经济发展模式。加之我国正主打“大众创业，万众创新”的时代潮流，政府数据开放正为这股潮流注入了源源不断的动力。技术创新和数据驱动的结合促进了数字经济的发展，并且使之成为各地政府想要转型寻求地方经济突破的有力工具。
3.改善民生服务质量
政府数据开放反映的是民众的需求。开放的多为与公众日常高度相关的数据，比如交通、气候、医疗和教育等方面的数据。公众可以通过网络方便快捷地获取相关的数据资源，从而有利于公众对日常生活的精准判断。除了通过上网获取相关数据之外，公众还可以通过发布的数据创新应用随时随地地查找相关信息，极大地为人们的生活提供了便利。除此之外，政府数据开放建立了政府部门之间数据共享的桥梁，使得政府各部门政务服务可以相互关联在一起，这不但改变了以往公众要奔走于各部门办理业务的窘境，而且有效地提升了政府处理业务的办事效率，“一站式服务”成为各级政府追求的目标。大数据时代的到来推动了政府数据开放，在一定程度上提升了我国政府治理能力和服务水平，促进了数字经济的发展，同时也为改善民生服务质量带来积极影响。然而，当前我国政府数据开放尚处于初步探索阶段，政府数据开放政策的发布与实施等方面还存在诸多需完善的地方，出台更具针对性、更加具体的政府数据开放政策、创新更多政府开放数据的利用方式以及规范数据利用和保障数据使用安全等应成为政府推动数据开放的重要内容。
四、大数据时代中国政府数据开放政策存在的主要问题
（一）政府数据开放政策尚未成体系
1.政府数据开放专项政策缺乏
不论从国家还是各省发布的与政府数据开放相关的政策来看。均缺乏专门针对政府数据开放的专项政策。从现有的一些与政府数据开放相关的政策文件的内容上可以发现，这些政策并非通篇与政府数据开放相关，而绝大多数政策都是在对大数据、政府信息公开、政务公开、电子政务等主题的相关规定中稍加纳入了一部分与政府数据开放相关的内容，但此部分内容过于宏观，对政府数据开放的具体内容并未提出更详细的要求。
2.政府数据开放专项政策不完善
政府数据开放专项政策的不完善主要体现在政策内容和政策形式上。政府数据开放专项政策的内容不够全面和具体，即便是政府数据开放政策发展较为成熟城市的工作计划内容也不能涵盖政府数据开放的全部内容。同时，由于数据开放在一定程度上存在着对自然人的隐私权、法人和非法人组织的商业机密造成泄漏的风险[22]。而各项政策只宏观提到了倾向于保障数据安全风险为主的数据公开，通过预测、预警和风险识别、控制等进行管理，但并未在各项政策或实施办法中具体明确具有隐私风险数据的开放模式或方式。最后，政府数据开放形式不完善。完善的政策体系应当涵盖包括战略、规划、纲领、行动计划、法律法规等多种政策形式，但就我国目前发布的相关政策来看，在国家层面虽然发布了纲要和条例，但还缺少其他形式的政策。
（二）政府数据开放政策缺乏区域协同
1.政府数据开放政策区域发展不协调
根据各省（除港澳台外）发布的政府数据开放相关政策的情况。政策发布在数量上差距较为明显，并且仍有一定数量的省份并未发布相关政策文件。除此之外，在已发布相关政策的省政府当中，对于政府数据开放的的重视程度也存在较大的差异，有些省份在相关政策文件当中对政府数据开放的规定比较详尽，而有些省份的指导意见就相对粗略，各省内部的“上行”与“下效”之间也存在着一定差距。在我国部分省内部，还存在着市级政府数据开放政策先于省级政府数据开放政策出台的情况。
2.政府数据开放政策实施标准不统一
政府数据开放的主要目的是促进公众对于数据的再利用。挖掘数据的价值。因而统一的开放数据标准对于实现数据在全社会范围内的自由流通以提高数据的利用率起着至关重要的作用，若无统一的标准，就难以实现跨区域的数据整合以及协同利用，也难以建设成全国统一的政府数据开放平台。然而，当前我国各省政府数据开放政策发展不一，已发布政府数据开放政策的省份主要是对自身政府数据开放进行宏观指导，各省对于开放数据的标准各不相同，体现在政府开放数据目录编制上存在的差异和元数据标准上的各地不一，还未形成一套全国统一的政府开放数据标准体系。
（三）政府数据开放政策执行效力有待提升
1.政府数据开放网站建设滞后
尽管我国已将政府数据开放网站建设提上议程，但是相应的执行情况还相对滞后，主要表现在以下方面：全国统一的政府数据开放网站还未建立，我国国家政府数据统一开放平台的建设要远晚于部分地方性政府数据开放平台；地方性政府数据开放网站还未基本覆盖。部分省份存在落后情况，这显然不利于各省内部数据开放工作的统筹发展；现有的一些政府数据开放平台功能有待改善。
2.开放数据资源提供有待优化
我国各地方政府提供开放数据资源的水平有待提升，具体表现在数据量、数据格式以及数据下载授权上。在数据量方面，在13个已建立省级数据开放平台中，仅有上海、北京、山东、广东提供了千个以上的数据集，其余均未超过，总体而言数据集的提供量偏少；在数据格式上，在被调查的13个省级开放平台中，超过七成的平台均提供了CSV、XML、JSON这些质量较高的的数据格式，但是也存在着一些平台的某些数据仍只提供低质量格式的现象；在数据下载授权上，只有上海、贵州、广东的数据开放网站不用注册登录即可下载数据，而很多省份都需要注册登录才能下载，新疆政务数据网上的数据甚至无法进行下载。
（四）政府数据开放政策实施公民参与度不足
1.政府数据开放过程互动性低网络的兴起
推动了公众参与政府活动的积极性，从而促进了公民与政府之间的互动。政府数据开放的目标在于帮助用户获取期望数据和实现数据的利用价值，因而用户需求在公众参与政府数据开放政策实施过程中扮演着重要的角色。政府数据开放不是单方面地发布数据，发布何种数据、数据获取是否便利都要充分来考虑用户的需求，这种交互是政府数据开放取得成功的重要一环，然而现今的开放平台还未能充分考虑到这种交互性。
2.开放数据的社会利用有待提升
政府数据开放转变了政府对外开放的方式，相较于政府信息公开，政府数据开放更好地弥合了传统政府机构同普通公众之间的隔离状态，使得数据潜藏的更大价值得以开发利用，但现实中的开放数据利用情况却不容乐观。并且大多数政府数据应用量都偏少，即使是数据应用较多的省份，应用的相关浏览量和下载量也都偏低，数据的利用还需要进一步激发。
（五）政府数据开放的隐私保护机制与安全保障措施亟需完善
在数据开放的同时，数据的共享是需要具备一定权限的，行政的透明化要求数据尽可能对公众公开，但与此同时，公开的更大化也意味着对自然人隐私权、或法人、非法人商业机密的侵犯。我国针对以上情况也采取一定措施减少隐私的泄漏，从目前出台的政策如《科学数据管理办法》（2018）、《政府信息公开条例》（2019）来看，针对数据开放的隐私保护方面，我国仍处于一个制定宏观层面政策而非对微观或具体落实进行细化。目前我国及各省在政府数据公开的相关政策法规中都已涵盖涉及安全隐私保护的相关内容，同时，2021年我国已出台相应的《中华人民共和国数据安全法》，提出建立安全风险评估机制、安全审查制度、风险监测制度等[23]。各省市也针对数据开放安全保护专门出台相关政策，如浙江省宁波市于2021年新推出的《宁波市公共数据安全管理暂行规定》，该规定构建了公共数据全生命周期的安全保障体系[24]。尽管这些条例为我国数据开放保障确立了一定的方向，但目前来看，各省数据公开层面依旧呈普遍阶段，没有对其他更为专业的诉求和多方面需求提供服务。
五、大数据时代中国政府数据开放政策的优化
（一）构建中国政府数据开放政策体系
中国政府数据开放政策体系的构建首要任务就是出台政府数据开放的专项政策。我国在中央层面除了依赖已发布的一些低关联度的政策指导政府数据开放之外，还应该积极借鉴国内外先行经验，诸如英美一些国家发布的国家数据开放行动计划、开放数据白皮书等，国内像上海市政府也发布了自身的数据开放行动计划，在学习这些先行经验的基础上，尽快出台我国中央层面政府数据开放专项政策，继而能够起到引导模范作用。各地政府也可根据中央出台的专项政策，因地制宜出台各地区数据开放专项政策，并且已出台专项政策的地方政府还能起到一定的地区辐射作用，带动周边地区，实现从无到有、中央到地方、以点带面的政策出台效果。构建政府数据开放政策体系需要完善专项政策内容体系，这就意味着不仅要实现政府数据开放从中央到各个地方政策的体系化，还要实现数据开放政策内容的体系化。在实现政策内容体系化上，要抓住以“数据”为核心，避免落入“信息”的窠臼，要阐明数据开放的原则、目标、主要内容、实施重点以及执行要求等，从而取得政治、经济以及社会效益。
（二）加强中国政府数据开放政策区域协同
提高政府数据开放政策区域发展的一致性是促使政府数据开放政策区域协同的基础。首先，国家应当对政府数据开放工作做好宏观的综合设计与统筹规划。提高政府数据开放政策一致性需要做好政府数据开放工作的顶层设计，构建一个高度协同的政策体系框架。其次，缩小各地区的横向差距。针对目前仍存在的近未出台任何有关政府数据开放的省份，积极对当地的政府官员进行思想教育，培养当地政府工作人员的政府数据开放意识，抓紧实现政府数据开放政策零突破；对于目前已经出台了相关政策的省份，要对自身政策存在的政策盲区进行补缺补漏，细化对政府数据开放问题的规定，提高自身政策的完整性和指导性。在此基础上，各省内部要加强统筹，下级政府在制定政府数据开放政策时要积极对于省级政府数据开放政策进行解读，保持省内政策下行的一致性，避免省级政策在下行过程中出现政策执行偏差和漏洞。此外，加强中国政府数据开放政策区域协同还需要制定统一的政府数据开放标准。
（三）推进中国政府数据开放政策实施
推进中国政府数据开放政策的实施要求加快我国政府数据开放网站的建设。一方面要实现政府数据开放网站的全覆盖。各地区数据开放平台的建设可以秉承先实施后推进的原则，在各地方机构信息公开的基础上，先着手建设数据开放网，建成之后，以用户需求和数据供给为平台后期推进的核心，督促地方机构加强网站建设。加强我国政府数据开放平台建设的另一方面是要拓展网站的相关功能，从最早开放的上海政府数据服务网到后续各个地方的政府数据开放网，后建的网站在一定程度上丰富了自身的网站功能，但也不排除各地数据开放网“长短”并存的现象，各地方政府应该采取“取其精华，去其糟粕”的态度，对于部分政府数据开放网站存在的亮点功能应当积极进行学习和借鉴，对于饱受诟病指出应当极力避免。中国政府数据开放政策的实施还需通过丰富政府数据开放网上的数据量，优化开放数据资源格式，确保开放数据可以被自由的获取和下载以及提高开放平台的数据更新频率等路径提升数据资源的供给水平。
（四）扩大中国政府数据开放政策实施中的公众参与
增强政府数据开放中的互动性是扩大公众参与的前提。首先，要确定用户需求的核心地位。各地数据主管部门需要在用户需求调查的基础之上确定用户的需求，以此确定合适的数据供给，供需匹配才能激发用户的参与动力。其次，提高数据开放网站的交互性。各地政府数据开放网站在开放统计数据以及互动交流版块要改造得更加人性化、智能化。再次，建立公众参与激励机制和监督机制。通过奖励优质的开放数据提供部门、优秀政府数据开放建设机构和突出贡献用户来构建公众参与激励机制；通过监督数据提供单位和公众参与情况来完善监督机制。扩大中国政府数据开放政策实施中的公众参与还需要促进政府开放数据的利用。需要提高公众对政府数据开放的认识和数据利用意识，提高公众自身的数据利用能力，包括对数据的获取能力和数据的应用能力，培养复合型数据分析人才。
（五）完善政府数据开放的隐私保护与安全保障
我国目前所出台的相关政策法规已关注到了数据安全保护及隐私泄漏等相关问题，但仍有一定完善的空间。第一是对相关法律法规体系的完善与统一标准的确立。目前我国对于隐私与安全保障的法规主要分散在不同级别和不同主体发表的法律或政策法规当中，各项规定较为分散，本质上也对隐私和安全保护职责、标准原则性的统一产生一定的阻碍。第二是加强政府平台数据开放中的技术完善。对于数据安全与隐私泄漏问题等，各政府在平台建设中加强平台本身对数据访问的技术控制，如对个人信息、财务信息、地址行踪等信息的监测和技术保护，并对企业、商业及个人建立不同的访问权限。第三是对数据开放中的数据隐私与安全程度建立不同的开放模式。目前我国在政府数据开放中的模式都较为普遍，同时隐私数据主要包含个人隐私、商业机密和国家秘密等范围。这样的划分有利于对不同隐私和不便于开放的数据进行保护，但未结合社会公众对数据开放的需求，容易造成一刀切的数据开放模式。因此，可以建立不同的数据开放模式，从数据开放的隐私性和数据需求入手，对不同的需求、不同的数据隐私采取不同的开放方法，为保证数据安全情况下最大限度提升政府行政效能服务。
作者:张峰 白帆 陈政斌 单位:北京理工大学 人文与社会科学学院 中国工商银行 私人银行部
