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【摘要】近年来，受一系列减收增支因素叠加影响，地方政府收支矛盾十分突出，财力水平远远不能满足投资需求，对财政资金进行科学、规范的预算管理显得尤为必要。本文通过分析政府投资项目预算管理的特点及其存在的问题，提出通过实施财政承受能力论证、建立政府投资预算项目库、构建政府投资项目信息管理平台等措施，强化对政府投资项目的预算管理，提高资金使用效益和财政精细化管理水平。
【关键词】政府投资、预算管理
项目库政府投资项目一直是拉动内需、带动投资、推动经济发展的重要引擎。今年的政府工作报告提出，要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。可以说，政府投资项目的建设对提升城市综合功能、增强城市承载力、促进经济社会发展助推器作用明显。然而，地方政府出于改善民生和拉动经济增长的需要而加大投资力度的冲动和建设资金不足的矛盾日益突出，财政作为资金筹集和分配的职能部门面临巨大压力，也承担着重要责任。在当前政府融资渠道不断收紧、财政收支矛盾突出的大背景下，财政履行好对有限资源进行配置的职能，规范政府投资项目预算管理，减少盲目投资浪费，将有限的资金配置到必要的项目上具有重要意义。
一、政府投资项目预算管理的特点分析
（一）政府投资项目投资额大、建设周期长，预算安排要科学
政府投资大多是建设周期较长、投资金额较大的项目。因此政府投资必须经过科学的论证，充分预计财政可承受能力以及未来市场风险。因此，应该通过科学的决策程序来决定投资什么项目、采用何种投资模式。不能在没有经过科学论证的前提下上项目，造成财政资金损失浪费；不能在财力没有保障的前提下铺摊子，给财政背上沉重的包袱。
（二）政府投资项目资金来源多元化、付款类型多样化，预算执行要谨慎
政府投资项目投资金额大的特点决定了资金来源的多元化，可以是本级公共预算安排的资金、上级财政补助的资金、地方政府发行债券取得的资金，也可以是政府与社会资本合作模式组合的资金。财政部门必须按照全口径预算管理要求，将所有用于政府投资项目的资金整合，多口进一口出，以便于及时掌握预算执行进度。另外，政府投资项目建设周期长的特点决定了预算执行中付款类型多，付款次数多，付款条件多。因此，预算执行付款时要严格按照合同约定的付款方式及付款时间条款进行付款。国库集中支付改革后，资金从国库直达施工单位或供货商，财政部门有义务把好付款最后关口，审核预算单位资金支付程序是否完备，付款金额是否按合同支付，报销单据是否齐全合法。
（三）政府投资项目管理过程复杂
信息节点多，预算监督要到位政府投资项目投资大、周期长，一个项目一般要划分多个标段，多家中标单位，管理过程复杂。过程中关键信息节点多，主要有立项、招投标、合同签订、过程变更、进度款支付、项目验收、竣工结算等。作为预算资金管理部门，财政部门需要履行好监督职能，监督好建设单位履行各项审批程序，预防在政府投资领域因项目管理不善、不作为、乱作为甚至腐败犯罪造成财政资金的损失浪费。特别是在与预算资金有关的关键环节，财政部门要提出自己的意见，一是因为付款方式应与地方政府财力相适应，并且影响投标价格，二是项目变更可能导致预算资金的增加。政府投资项目不同于企业或个人投资项目，建设单位缺少控制投资的主观能动性，因此财政部门必须把好重点环节，严格控制投资不超预算。
二、当前政府投资项目预算管理中存在的问题
（一）政府投资存在滞后性，导致决策不科学、预算安排不合理《政府投资条例》规定，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。财政部门应该测算政府投资项目年度投资总规模，为领导决策当好参谋，在限额内，按照轻重缓急，确定新上项目，科学合理地编制政府投资项目预算。政府投资决策属于公共决策范畴。政府提供公共产品追求的主要是社会效益，社会效益在短时间内难以显现的特点影响了财政资金的使用效率，造成政策的滞后效应，进而加剧市场失灵，带来更大资源浪费。地方政府融资平台盛行之时，对促进地方经济社会的发展做出了巨大贡献，但同时在机制和体制等方面也存在着诸多问题，并在一定程度上影响了其可持续发展。政府投资在决策时未充分考虑财政承受能力和政府投资能力，只要定好项目不分轻重缓急就开工建设，建成后，财政负责筹钱，预算资金不足的，融资平台补齐。财政预算的刚性约束大大弱化，不符合《政府采购法》中“无预算不采购”的要求，也不符合《预算法》中“无预算不支出”的要求。
（二）政府投资项目管理信息不对称，财政部门参谋作用降低、付款审核质量低下
信息不对称又叫非对称信息或信息垄断。政府投资项目管理中的信息不对称既有内生性又有外生性，其中包含了管理方与施工单位之间的信息不对称，管理方内部负责项目管理的部门与负责资金管理的财政部门之间信息不对称，财政部门内部相关科（股）室之间的信息不对称。相对于施工单位，管理方处于信息劣势，表现为内生性信息不对称；管理方内部相对于负责项目管理的部门，财政部门处于信息劣势，表现为外生性信息不对称。此外，财政部门内部科（股）室之间的信息不对称更加剧了财政部门的信息劣势。财政部门的信息劣势弱化了财政监督力度，管理方、施工方利用信息优势和财政部门博弈，产生道德风险，滋生工程建设领域腐败行为，间接造成财政资金的损失和浪费。地方政府投资项目大都分布在各工程指挥部或建设、交通、水利、农业等项目管理部门，他们对于项目立项、招投标、合同签订、项目变更、完成工程量、已付款、应付未付款等情况掌握的信息要比财政部门详细。从财政部门看，由信息不对称带来的问题主要表现在两个方面：1、财政部门在政府投资项目决策中的参谋作用受影响。在政府投资项目决策中财政部门的参谋助手作用就是提供政府投资年度计划和中期规划草案供领导决策参考。可用财力可以协调税务部门数据根据现行财政体制测算，刚性支出根据以前年度在支出中的占比可以测算，预留资金也可以测算，然而以前年度投资项目应付款却不好测算。由于项目分布在不同的管理部门，财政部门在项目管理信息方面处于劣势，要想准确统计域内的所有在建和已完工项目并计算出应付工程款，是一项非常庞大的“工程”，需要大量的人力和时间去审核项目立项、合同、变更等档案资料以及付款资料，有异议的地方还要和项目管理部门、施工单位、监理等单位沟通、对账等。有时候统计一遍数据成稿时，实际项目已经在统计过程中又有了大的进展，数据又有了新的变化。所以，以前年度投资项目应付款不能全面掌握将影响年度政府新投资规模的测算，进而影响财政部门在政府投资项目决策中的参谋助手作用。2、财政部门在付款环节的审核效率和质量受影响。一方面，由于实行国库集中支付，所有资金支付都必须由项目管理部门提交支付申请，财政部门审核后才能支付。由于信息不对称，财政部门在审核时工作量很大，需要项目管理部门提供中标通知书、合同、变更手续、工程量确认书、项目进度审核意见等，结合付款申请对照以前付款情况进行审核，支付审核效率受影响。另一方面，由于实行部门预算，各项目管理部门在财政部门内部归口不同的科（股）室管理。如建设、交通等部门归口经建管理，农业、水利等部门归口农资金按不同的部门归不同的科（股）室管理，但是如果争取了中央或省基本建设等补助资金，这部分上级资金又归经建管理。资金投入渠道不同，如果财政部门内部科（股）室之间信息没有共享或沟通不及时，项目管理部门不负责任或逾越道德底线，在以后付款环节审核时很容易造成超支风险。
三、加强政府投资项目预算管理的工作建议
（一）实施财政承受能力论证，解决投资决策滞后性，有效防范和控制财政风险
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）要求“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”，财政承受能力论证首次被提出。根据该文件，财政承受能力论证主要考察政府是否具备足够的财力支撑PPP项目实施，是测算评估当地财政负担、财政承载能力和财政风险的一个工具，是一种方法论。既然是一个工具、一种方法论，财政承受能力论证的工作理念和方法就不仅仅适用于政府和社会资本项目，也同样适用于政府直接投资项目。特别是在融资渠道收紧，财政收支矛盾突出的新常态下，为合理配置财政资金，减少盲目投资，缓解财政支付压力，提高财政资金使用效益，所有财政负有支出责任的重大投资项目都需要进行财政承受能力论证，坚持尽力而为、量力而行，合理安排投资年度预算和中期规划。财政承受能力论证应作为政府投资项目预算安排必不可少的环节，是政府履行合同义务的重要保障。
（二）建立政府投资预算项目库，发挥财政参谋作用
加强政府投资建设项目的财政资金管理项目库对于财政统筹安排资金、建立项目梯次推进机制、提高项目推进效率具有重要作用。建议依托“政府投资项目信息管理系统”建立政府投资预算项目库。一是对已完工未结算完的项目以及在建项目进行认真梳理，直接入库管理。二是对新增项目规范项目入库程序。设立政府投资项目入库门槛和标准，例如，总投资额100万元以下的项目从单位既有预算中解决，不再单独安排投资预算，项目不需要入库；对100万元以上的项目由地方政府集体决策，必要时聘请相关方面的专家进行论证。集体研究决定的建设项目按法定程序进行审批。项目预算编制完成后由财政预算评审中心进行评审，并出具预算评审报告，通过预算评审的项目进入政府投资预算项目库。列入年度部门预算的项目从政府投资预算项目库中产生，预算评审值作为财政安排政府投资项目预算的依据。组织力量对政府投资存量项目进行审计，摸清存量项目底数，包括已完工项目审定值、已付款数、合同尾款等；在建项目已完成工程量，已付款数、合同尾款等。底数摸清后将所有项目数据导入“政府投资项目管理信息系统”，新上项目随时录入，逐步建立起完整的政府投资预算项目库，方便查询，为以后年度决定新上政府投资项目规模提供参考依据。
（三）构建政府投资项目信息管理平台，提升资金
审核效率，提升项目综合管理水平加强财政信息化建设、促进财政管理科学化，是建立规范有序公共财政运行机制的客观要求，是信息时代财政工作的必然选择。实行政府投资项目预算信息化管理是加快数字财政建设的重要内容，同时也是建立规范有序的公共财政运行机制的客观要求。建议按照“资金跟着项目走”的原则，主动适应政府投资项目管理新形势，争取以项目库为基础，以项目资金管控为核心，以预算执行监管为主线，涵盖从项目前期审批、立项、预算、招投标、合同签订、工程施工、项目变更审批、物资设备、资金拨付审批、项目验收、竣工结算、财务决算、资产运营等全生命周期信息管理，打破信息孤岛，实现政府投资项目信息在项目管理单位与财政部门、财政部门内部科（股）室之间的共享，并将政府投资项目管理各种内控措施嵌入系统各模块，使各相关单位能够相互监督、相互制约，确保各项内控制度措施落实到位，提升各部门的工作质量和效率，方便快捷地统计各类报表，减轻各部门统计工作量，快速实现政府投资在建及完工项目应付工程款的盘点，为领导决策提供数据支持，帮助地方政府能够科学合理地控制项目投资，有效防范财政资金使用风险，堵塞管理漏洞，预防工程建设领域的腐败行为发生。
作者:宋淑钢 单位:山东省邹平市财政局
