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摘要:基于修缮工程自身特点，从内部审计角度出发，对修缮工程的招标、施工等阶段存在的主要问题进行归纳总结，并从队伍建设、制度建设、内部审计等方面提出相应的对策，旨在提升修缮工程管理质量及资金使用效率。
0前言
高校修缮工程是指学校既有建筑物、基础设施的拆改、翻修和维护工程，其目的是保障房屋、设施的使用安全，保持和提高其完好程度与使用功能。一般来说修缮工程主要包括:①既有房屋建筑物的装饰、加固、改建、改造、维修等工程;②校内场地、道路、围墙、绿化和设备管道等基础设施维修工程。对高校修缮工程实施工程审计，在提高建设资金使用效率、提升工程管理水平、完善内部控制制度起到积极作用。但是区别于基建工程，高校修缮工程呈现“点多面广、单项金额低”等特点，大部分高校一般仅对其进行竣工结算审计，忽视过程控制，因此修缮工程在管理过程中往往存在很多问题。
1存在的问题
1．1专业人员配置不足
一般来说，修缮工程由高校后勤管理部门负责。使用部门由于缺乏工程管理专业知识和经验，一般不负责工程的具体管理。但是由于用户需求至上的理念、维修经费来源不同或者实验室有特殊工艺要求等，也有使用部门单独负责工程项目管理的情况，比如实验室改造由实验室专业老师负责，学院房间改造由本学院相关老师负责。由于用户部门相关人员仅从使用角度提具体要求，并没有工程管理经验和专业知识，对施工队伍的监督和管理约束性不强，难以把控工程质量及造价。其次，修缮工程具有分散性大、种类多、工期短、灵活性大，单项维修金额较低的特点。相对于基建工程，工程的专业性较低，导致高校对修缮工程不够重视，后勤管理部门配置懂工程管理、技术及造价的专业人员不足，甚至存在其他岗位人员兼职管理的现象。
1．2有拆分项目规避公开招标和结算审计的风险
结合修缮工程的特点，在满足国家现行法律法规的前提下，高校会制定本校招标和审计规章制度。很多高校以修缮工程的金额来规定是否要求公开招标和结算审计。如某高校以合同金额2万元以上维修项目需要进行结算审计，2万元以下抽审;预算金额10万元以下学校自行组织招标等，有些部门为了规避审计可能采取化整为零的方式将2万元以上的项目进行拆分;或将项目拆分10万元以下规避平台公开招标，严重损害了学校利益。
1．3合同签订不规范，缺乏关键内容
合同是项目实施及工程审计重要依据。但是由于修缮工程金额低，工期短，工程内容相对比较简单;管理人员业务水平和经验不足等，签订合同时往往未采用《建设工程施工合同(示范文本)》(GF—2017—0201)，合同内容约定不清，导致后期审计出现争议，主要表现如下。1)合同未约定“以审计结果作为工程价款结算依据”相关条款。2)合同未约定结算审计核减率超过一定比例时，甲乙双方如何承担审计费等相关条款，防止施工单位高估冒算。3)合同当事人权利义务约定不清、工程范围模糊、工程价款及调整未明确、缺少质量保修范围和质量保证期等。4)合同计价方式不清或与招标文件不一致。合同计价方式主要有综合单价、全费用单价、固定总价、成本加酬金等。在实践中，有些合同计价方式不清。比如合同价款写明为固定综合单价合同，但是在对于综合单价描述时写成综合单价应为完成招标文件清单描述内容和响应招标文件提出的各项成本费用税金总和。两者前后矛盾，对合同后期结算造成不必要的麻烦。
1．4工程变更及签证管理制度不健全，缺乏内部控制
工程变更不合理，随意性较大。在项目实施过程中，工程变更没有书面工程联系单或设计变更文件，停留在口头约定。未履行先批准、后变更、再施工的原则，或未按规定程序和审批权限进行审批，施工单位先行实施，在结算审计阶段再补充相关资料。工程变更未及时办理签证。工程变更可能会引起工程造价的变化，一般情况下施工单位只注重办理增加费用的工程签证，对于工程造价减少的工程变更，尤其是隐蔽工程，校方未及时办理相关签证，到结算审计阶段时，审计人员往往关注不到，从而给校方造成不必要的损失。工程签证签订不规范，存在伪造签证，高估冒领工程款的情况。施工过程中，对于隐蔽工程和事后无法计算工程量的现场签证，参建各方在隐蔽前(或拆除前)未依据工程要求与现场完成情况见证、核对、计量，做好影像记录作为签证依据，无几方签字确认的书面原始记录，事后补充签订无充分依据的签证。同时施工方出于自身利益考虑，加上部分校方管理人员责任心不强等原因，施工单位高估冒领工程款，容易产生一些虚假的现场签证，大大增加了审计部门的工作量和难度，存在潜在的审计风险。
1．5前期立项仓促，设计方案编制不充分，结算价超合同价比例过大
本文阐述的主要是金额较大、非零星维修项目。在审计过程中发现，由于项目实施前期准备不充分，设计方案草率;或清单编制漏项等原因;导致项目在施工过程中无法满足使用单位要求，工程变更太多。甚至有的项目完成后实际内容与招标清单完全背离，产生大量签证，导致结算价远超合同价，难以控制工程造价。
1．6工程档案管理不到位
完整的工程结算审计资料主要包括:工程施工合同(含补充合同、协议)、招投标文件、设计施工图、设计变更及图纸会审记录、竣工图、工程签证资料、工程变更资料、竣工验收表、竣工结算书、工程计算书等。所有的结算资料应必须保证是原件，在修缮工程管理过程中，管理部门往往不重视工程资料的收集与归档，到结算审计送审阶段时发现很多资料原件已经缺失，导致无有效的证明作为审计依据，给审计工作带来较大难度。
2对策与建议
2．1统一归口管理，重视内部管理队伍建设
为了提高工程管理质量与效率，高校首先应对修缮工程管理部门进行整合，统一由后勤管理部门归口管理。对于有特殊工艺要求的项目，可根据使用部门要求，适当安排使用部门参与。虽然修缮工程单项维修金额较低，但是数量种类较多，每年总的修缮金额仍然较大。因此高校应重视工程管理人员队伍建设。工程管理部门应配备熟悉施工技术、造价、管理等方面的人员，组建一支年龄结构、知识结构和梯队建设方面搭配合理的工程管理队伍，保证工程管理质量与效率。此外，学校应加强管理人员业务及道德素质培养，鼓励人员积极参加相关工程培训，考取相关专业证书;加强与兄弟院校沟通与交流，学习他们先进管理经验;加强廉政教育。
2．2聘请第三方专业机构协助管理
高校工程管理部门可根据各维修项目情况(如单项合同金额、是否涉及结构安全、工程复杂性等)适当委托监理、第三方造价咨询机构来协助管理。第三方机构可按照年度进行招标，将符合条件的项目均纳入管理范围。监理机构主要负责协助校方管理部门对工程进度、质量等进行控制。造价咨询机构主要协助校方管理部门编制工程量清单及施工过程中涉及工程造价方面的咨询服务等。
2．3制度建设
工程管理制度对提高工程管理质量、效率以及控制工程造价起到关键作用，学校应结合自身情况建立健全修缮工程管理制度。工程管理制度主要包括:工程变更及签证管理制度、工程款支付管理制度、合同管理制度、档案管理制度等。由于篇幅有限，本文仅对涉及工程造价的工程变更及签证管理制度提出个人建议。工程变更应科学合理、经济可行，坚持先批准、后变更、再施工的原则;严格按照规定程序和审批权限进行审批。工程变更应有书面工程联系单，经工程变更审批后方可实行变更。当有抢修、应急工程等情况，可以以口头形式通知施工方，但事后应在规定的工作日内完成变更审批手续，并保留现场相关的影像资料。施工中涉及到工程造价变化的工程变更，应严格履行审批程序。可按单项造价估算金额范围，根据管理权限履行不同的内部审批程序。工程签证办理前应有工程联系单、设计变更文件、使用单位联系单要求等。工程签证应由施工单位提出申请，参建单位负责人依次会签，再报送至学校工程管理部门。工程管理部门应按照单项金额范围，根据管理权限履行不同的内部审批程序。需要重点关注的是，对于隐蔽工程和事后无法计算工程量的现场签证，学校工程管理部门必须组织相关单位在隐蔽前(或拆除前)依据清单、合同、图纸等文件与现场完成情况见证、核对、计量，做好影像记录，并做好工程量底稿会签记录作为签证依据，为竣工结算审计提供充分的依据，防止审计时无法验证签证的真实性与完整性。最后，学校管理部门应定期分析签证产生的原因，杜绝不合理签证和盲目签证。对于设计单位造成图纸错误或因工程量清单的遗漏和错误等产生的签证，应在相关合同中约定处理办法，造成严重损失的，应追究其责任，严格控制工程造价。
2．4加强内部审计监督，强化过程审计
为了提高修缮工程资金使用效率，有效执行内部控制制度，应加强内部审计监督，强化过程审计。首先，内部审计部门应加强自身审计队伍建设，配置与工程审计相关的专业人员，强化人员责任意识和担当意识，树立审计监督权威性与独立性;其次，在组织架构上，应将修缮工程与基建工程审计相结合，成立相应的内部工程审计委员会(见图1)，促进各部门之间相互配合，协同工作。高校要明确工程各参与部门的职责和权限，科学合理地统筹管理。内部工程审计作为一种内部治理体系，其行政职能应独立于各参与部门(单位)，应特别注意审计工作到位但不越位。内部审计部门应着重在招投标、合同签订、施工、竣工结算等阶段实施审计。由于修缮工程一般工期短，单项金额低，有些项目具有突发性等特点，内部审计部门可以自行或按照年度委托审计单位，对一定金额以上的修缮工程实施跟踪审计。审计部门应在重点部位、关键环节做好跟踪审计工作，主要审查招标、合同签订及工程管理业务行为与财务行为的合规性;审查合同内容合法性与完整性;审查工程制度是否得到有效执行等(见表1)。特别要注意，需要内部审计的项目须在合同中约定“以审计结果作为工程价款结算依据”等需要审计介入的相关条款。因为内部审计部门与工程管理部门是基于内部审计监督产生的行政关系，而工程管理部门代表校方与施工单位是基于合同产生的民事法律关系。两种关系是相互独立的，内部审计决定并不能对施工方产生作用，因此需要通过合同约定将审计纳入，从而对合同价款等产生审计效力。
3结语
高校修缮工程项目种类繁多、单项金额低，给工程规范化管理带来了较大难度。因此，高校应不断加强内部制度建设，并通过强化内部审计监督来推动修缮工程管理高效有序进行，从而达到节约工程造价的目的。
参考文献:
［1］徐坚锋．发挥审计在高校修缮工程施工成本控制中的作用［J］．四川水泥，2017，39(8):179－180．
［2］赵庆华，余璠璟，邵荣庆．工程审计［M］．北京:机械工业出版社，2019．
［3］郑思杰．从审计角度谈高校修缮工程项目管理存在的问题及对策［J］．经济师，2021，36(10):143－144．
作者:魏健 单位:常州大学
