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摘要：分析目前政府工程审计项目中的特点和难点，基于某区县政府的具体工程项目审计工作，指出其中出现的各类常见问题，诸如质量缺乏控制、事后审计难以审查、内审部门虚设、审计整改难以落实等。根据各项问题的具体情况，有针对性地提出相应审计问题的应对措施，如重视调研、加强管控、落实整改等，从实际操作层面为政府部门更好地开展审计工作提供更多的思路。
关键词：政府工程；项目审计；应对措施
近年来，伴随着我国城市化进程的不断加快，各地政府都在增大对城市基建等政府投资工程的资金投入和项目管理投入。而在工程建设的全过程中，各地政府为了促进建设资金使用和项目管理工作提质增效，同时规避各种可能出现的资金风险和管理风险，也在同时大力开展工程项目审计工作。其中，由政府审计主管部门开展的工程项目审计工作包含了经责审计中的工程审计、专项资金工程审计、政府引导基金投资中的各种类型，且审计区间覆盖项目的全过程，包括项目决策、工程质量、进度款结算、交付使用后的绩效评价等等。目前，审计主管部门的审计工作大多以自身审计力量为主导，同时借助社会中介专业力量进行审计助审。本文分析了审计主管部门在工程管理审计过程中，影响审计工作开展的各项问题，并据此提出了相应问题的应对措施。
1区县工程项目审计工作的特点、难点分析
1.1审计部门人员配备不足，助审中介资质混乱
由于体制编制等问题，审计主管部门普遍存在工作人员配备数量严重不足（一人多职务）、业务能力较弱、专业结构单一（多为财务会计类专业）、审计手段较为落后（缺少大数据筛查等软件）等现象。尤其是在专业技术方面，由于审计主管部门人员多为财务会计类专业，对工程建设类项目缺乏相应的审计经验。而这类工程建设项目往往涉及大量单体工程且专业范围跨度很大，资金量也是动辄千万，非专业人员难以保证审计工作的质量。因此，政府不得不花费资金聘请相关专业的社会中介参与审计工作。但是，目前政府审计的中介力量多为会计师事务所，这类中介机构的工程相关专业知识同样缺乏。
1.2工程专业类别多样化，涉及部门和时间范围广，审计难度大
目前，审计部门的工程项目审计工作通常分为经责审计中的工程项目审计和专项资金中的工程项目审计两类（部分基金审计中的工程审计可归类为专项资金审计）。以上两类工程项目审计工作中，绝大多数工程项目是由政府出资进行建设或升级改造的城市基础设施建设。工程项目建设内容往往会包含土建施工、装修改造、道路施工、土地整理、城市绿化、市政管线、电力设施等几十个大小专业类别；项目的主管部门也会涉及乡镇政府、园林绿化局、公安局、交通局、农业农村局和各类国有企业等诸多部门。审计主管部门虽然具备审计职能，但是在行政级别上与众多被审计单位平级，有的被审计单位甚至由于从属上一级政府而推脱审计事项，协调配合上貌合神离。同时，由于政府投资项目大多资金量较大、工程时间跨度较长，在进行经责审计时还会涉及多位工程期间任职领导的经济责任，有的甚至还有涉及到纪律检查和司法等方面，在出现特殊情况时还需移交线索并等待具体处理意见，大大增加了审计工作的难度。
1.3概预算审计职能与审计主管部门分离
按照政府部门现有的职能划分，政府部门工程概预算审计职能由各级财政部门负责，而非审计主管部门。作为概预算审计工作职能的执行者，财政部门通常对工程项目的概预算采取聘请第三方咨询公司进行评审，发现的问题也均由财政部门进行处理，而且，财政部门的工程概预算审计工作同样存在部门人员不足、审计中介资质混乱等等相关问题。值得注意的是，正是由于这一项审计职能与审计主管部门分离的原因，在审计主管部门主导工程审计工作时，往往有意识地规避概预算审计工作，其原因一是部门本身没有相关职能，无法在制定审计方案时作为主要工作方向；二是由于缺少造价工程师等相关专业人员，另行聘请相关咨询公司助审还需要增加大量的预算费用；三是针对概预算审计发现的问题无权进行有效处理，对概预算相关内容进行审计往往费力不讨好，大多只能提供线索并移交给相关职能部门，反而造成自身整体审计工作效率降低。但是，在对实际工程项目进行审计工作时，如果审计内容完全分离了概预算审计工作，会使得很多审计发现的实际问题缺少有效的依据，如问题造成的损失、工程变更洽商的合理性等等，推进问题的定性工作会遇到较大的阻力。
2政府工程项目审计存在的问题
2.1某区县政府工程项目审计概况
某区县政府工程项目专项审计，被审计工程项目总投概算6500多万元，具体工程项目包含道路建设、厂房建设、交通设施、装修改造、城市绿化、市政管线、电力设施等多个专业，共计11个工程项目，涉及主要审计对象包含地方法院、公安局、交通局、园林绿化局、水务局以及多个乡镇政府、属地管委会、国企。大部分项目于2018年3月起开工建设，2021年6月完成竣工验收工作。2021年7月初开展审前调查工作，并于2021年7月底送达审计通知书至相关被审计单位。目前某区县审计主管部门经济责任审计科共投入在编人员2名，均为财务专业。另聘请第三方咨询公司1家，共安排专业助审人员6名及其他相关人员4人，专业人员配置为1名审计师、1名注册监理工程师、1名一级造价工程师、1名二级建造师、1名税务师、1名中级会计师，全程参与该审计项目。
2.2某区县政府工程项目审计存在的问题
2.2.1审计质量缺乏控制，审计风险加大某区县政府此次审计的诸多工程项目投资规模巨大，涉及专业领域达到十种以上，加上部分项目采用了多种新材料或安装了比较小众的机械设备，对审计组成员的专业技术能力是一项严峻的考验。同时，由于参与此次工作的审计主管部门人员仅为两名财务人员，审计力量与需求相差过于悬殊，为了能够提高审计力量，有效完成工作，审计主管部门聘请了第三方工程咨询公司参与审计项目工作。但是，由非专业人员为主导，专业人员采取临时聘请的工程审计模式势必会出现审计质量难以把控的问题。聘用的第三方工程咨询公司一旦出现技术力量不足、人员纪律性不严等问题，更会造成难以估量的审计风险。2.2.2采用事后审计，工程项目事实难以审查。在审计主管部门介入工程项目审计时，大多数项目均已完成了竣工验收工作，可供送审的资料也已完成装订工作。但是，由于部分被审计单位的参建人员并无专业工程项目管理知识和资料归档能力，由其制作的相关文件经常会出现重要节点验收文件、影像资料等均未进行采集留存的现象，根本无法满足审计组的工作需要。也造成了相关资料很难全方位反映工程实际的来龙去脉，使得工程项目审计工作拖慢甚至是完全停滞。而由于各个被审计单位部门分立、合并，人员调动、离退休等情况也时有发生，半路接手相应工作的人员对审计工作的配合效率十分低下，审计组出于审计时间节点的考虑下仓促结束工作。2.2.3工程结算资料不规范，结算价格虚高，影响审计工作推进。由于工程建设项目专业领域广、工程管理难度大，且各参建方管理人员能力良莠不齐造成施工过程管理不严谨等现象时有发生，也导致了竣工结算资料不规范、不完整，难以满足工程造价方面计量计价的要求。尤其是施工过程中发生多次变更洽商却缺失各版本施工图的工程项目，审计人员不能确认竣工图纸的有效性。以上诸多问题给工程竣工结算造成了许多障碍与争议，严重影响了工程项目审计中关于竣工结算方面的进度与准确性。但是，工程结算作为发承包双方利益的根结所在，也是工程项目审计工作推进的一项重要内容，不可能完全绕开这一重要节点，是故一旦出现争议，就会实质上影响到审计项目的推进。如一项由地方管委会组织实施的雨水管道改造工程，大部分送审的工程洽商缺少参建单位尤其是建设单位的签字盖章，还有个别洽商的内容中居然出现无事实描述、无工程算量及单价，只有总价的现象。如一张洽商写着：拆除费用20000元，没有其他任何文字描述或者图片佐证信息，也没有价格具体计算方式，但是建设单位也加盖了公章。而另一项由乡镇政府组织实施的道路工程，经过招标的工程中标价格超出招标控制价200多万，作为建设单位的乡镇政府在项目中标通知书发出后，公然发出了该项目暂列金额不属于合同价格范围内的公告，项目的规范性不足。2.2.4内审部门形同虚设，审计整改难以落实。自2019年起，各地审计主管部门纷纷开始设立内审指导监督科，针对下级政府部门、事业单位、国企等相关单位的内审工作提供指导和监督工作。但是，在后续对各单位的审计过程中发现，由于各单位的内审部门缺乏独立性和专业人员，大多由财务人员或其他部门人员兼任，有的甚至是在组织内审工作时临时从各个业务科室进行抽调组成临时审计组。而内审审计组成员独立性的缺失，使得进行内部审计工作时处处受到各个部门的掣肘，有的还会由于参与内审工作而影响到个人的晋升提拔、待遇提高等现象，使得内审工作从部门到人员以得过且过的心态去面对内审工作。在面对被审计单位的审计整改工作时，由于思想认识不到位，审计整改经常敷衍了事。虽然审计部门也会对部分项目进行“回头看”的程序，但是对被审计单位影响严重不足，再加上缺乏有效的激励或约束机制，使被审计单位或部门主动整改、积极整改的意识并不强，审计整改通常会随着一份草草的整改报告提交而结束。
3审计问题的应对措施
3.1重视审前调研工作，有效推进审计进度
在正式编制审计实施方案和发出审计通知书前，必须认真开展一系列审前调查工作，从而确保审计方案的指导性和可操作性，提高向被审计单位提出的首轮资料清单的有效性。在正式展开审计活动前，对项目的专业特征及实施难点进行全面了解，尤其是需要聘请的社会中介的内容，防止在聘请中介后却难以满足项目要求，造成审计资金的浪费和审计进度的滞后；审计组内部确认好审计工作进度计划和具体工作时间节点，准确掌握审计节奏，根据时间要求对工期进行倒排，精准推进审计工作；了解审计项目的重点，提前做好全面审计、突出重点的打算，带着问题去深入审计工作，防止出现对重点问题的遗漏。最终，以充分开展的审前调研工作，为后续审计工作推进奠定基础。
3.2加强对社会审计机构的管控，降低审计风险
《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）中第十八条提出根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务。这一规定为审计主管部门借助社会力量提供了可靠依据。目前，审计主管部门的工程审计工作大多有社会中介机构参与。因此，对社会审计机构管控工作，从机构选择聘用到工作中深入交流，无一不深深影响着审计工作的最终结果与质量。也使得加强社会机构管控成为了提高审计质量，降低审计风险的又一有效方式。首先，审计主管部门应重视社会审计机构选定工作，综合考虑相关机构的资质等级、类似审计业绩、专家团队等，择优聘用。其次，审计部门还应抓好外部人员审前培训，从审计流程、案卷格式、审计纪律、成果内容等方面提出具体要求。重视审计方案的传达，向审计中介全面传达审计方案中的思想与目的。加强过程监管，通过在审计过程中与审计中介的沟通协调工作，不断引领审计工作推进方向，禁止出现甩手掌柜现象。再次，加强对社会中介机构人员的廉政教育工作，分别与审计机构和参审人员签订廉政协议，从法律层面规避廉政腐败造成的审计风险。最后，积极探索行政机构改革与社会力量聘用方式，吸收专业人员进入审计队伍，全面改变外行领导内行的尴尬局面，真正做到政府主导，社会力量辅助的审计机制，做到风险最低。
3.3落实审计整改工作，健全审计整改责任制，严肃整改问责
建设工程项目审计充分体现了防弊、兴利及增值的核心价值作用，实现“质量、进度、效益”三项目标。而审计整改就是实现这一目标的最后一道关卡。审计的目的是为了推进改革的深化。审计整改作为审计工作的最后一项内容，如果整改工作不到位，那么审计工作成果的意义就已经失去了大半。而如果只审计不整改，或者问题“改而又犯”，那么审计工作就完全失去了应有的初衷。明确被审计单位负责人为审计整改工作的第一责任人，压实领导责任。强调内审部门整改牵头工作和业务部门配合工作的重要性，由内审部门和业务部门共同负责被审计单位的整改工作，全面组织审计发现问题的整改工作并责任到人，从行政角度竖立起审计整改工作的旗帜。针对整改过程中需要进行问责的领导和人员，坚决执行问责机制，并应纳入干部考核任免等相关决策的依据。把审计整改工作当成一项政治任务来抓，必要时与财政、纪检等相关部门进行联动督查，真正让审计整改工作落到实处，有效促进深化改革的推进。
4结语
区县政府工程项目审计工作从本质上来说是一种项目管理工作，从项目管理的角度看，审计问题的应对措施中，重视审前调研（计划）、加强质量管控（执行、检查）、落实审计整改（处理），正是项目质量管理基本方法PDCA循环法的框架内容。是故，从项目管理的思路上对工程项目审计工作进行探索，将会是此项工作的一种有效思路。
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作者:王云鹏 单位:北京建筑大学城市经济与管理学院