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摘要：文章以太原市“美丽乡村”建设为例，结合工作实际，围绕“三农”工作，突出用地保障，提出通过统筹空间规划、有效盘活存量、优化审批流程、严格耕地保护、强化用地监管等方式创新管理模式，大胆探索土地制度创新，充分利用好、发挥好农村土地的功能作用，全力保障农村产业融合发展用地需求，助力乡村振兴。
农村土地是重要的自然资源和生产要素，有生产、生活和生态三大重要功能，具有巨大的市场价[1]值和发展潜力。因此，充分利用并发挥好其土地功能和作用，释放其市场价值对乡村振兴显得尤为重要。深入学习贯彻习近平总书记重要指示重要讲话精神，认真贯彻落实党中央、国务院和省、市政策，用好用活土地政策，创新农村建设用地管理方式，助力乡村振兴。
1基本做法
1）用好用活城乡建设用地增减挂钩政策认真贯彻落实《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》精神，鼓励引导娄烦县和阳曲县紧紧抓住政策窗口期，大力推进土地增减挂钩节余指标跨市域、县域交易，将节余指标交易收益全部用于脱贫成效巩固提升和乡村振兴。阳曲县和娄烦县通过跨县域交易增减挂钩节余指标1000余亩，所得收益为乡村振兴提供了有力的资金支持。2）土地整治建设项目资金助力乡村振兴近年来，太原市在土地整治项目的安排和资金统筹方面进一步向阳曲县和娄烦县倾斜，通过土地整治，在提高耕地质量的同时，增加产出和农民收入。其中，高标准农田建设项目持续加大投向娄烦县和阳曲县的力度，收购娄烦县等转让的补充耕地指标3370亩，下达指标有偿转让费和高标准农田建设资金进一步助力乡村振兴。3）加大对乡村振兴项目新增建设用地计划指标的支持力度在农用地报批过程中，对列入国家、省、市重点乡村振兴项目，做到了随报随用、应保尽保。对阳曲县、娄烦县等申报的用地申请做到了应保尽保，确保乡村振兴项目的用地需求。
2面临的困难和不足
2.1乡村规划缺位且急需覆盖
符合规划和用途管制是集体经营性建设用地入市的前提。山西省目前市、县、乡三级国土空间规划尚未全部编制完成，乡村规划大部分尚未完全覆盖，即使有些原先已编制村庄规划的，布局也不尽合理，甚至无法满足乡村振兴的要求。而一些休闲旅游康养等美丽乡村建设项目，在策划至落地过程中存在不同程度的实际功能需求与乡村用地规划不匹配现象，以及乡村开发边界难以突破等问题，继而不可避免地进行一系列规划调整工作，以保障产业项目落地。
2.2地块零星分布且数量不多
乡村存量集体建设用地大多零星分布在村庄外围或集中在村庄内部的老旧房屋区域，基础设施配套条件较差，而且大多面积相对较小，无法独立满足乡村振兴项目特别是休闲旅游康养项目的建设需求。
2.3配套政策滞后且支持不足
目前，国有建设用地出让、出租等有较成熟的政策规定和操作流程，相比之下，新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确了入市交易规则。但在入市收益分配、产权分割、抵押权益实现等方面，都有待于进一步出台相关配套政策予以明确。
3土地制度创新建议
为充分利用好、发挥好农村土地的功能作用，围绕“三农”工作，建议从以下六方面，突出制度创新，健全完善机制，保障发展用地合理需求，助力乡村振兴。
3.1统筹空间规划，合理用地布局
3.1.1科学编制国土空间规划。按照国家、省、市统一部署，加快完成市、县、乡国土空间规划编制工作，统筹农业生产、村民生活、生态建设，编制村庄规划，引导规划区域内村庄、产业的合理布局，促进土地的合理利用、有效利用。在村庄规划编制中，要创新方式方法，尊重村民主体地位，加强规划公众参与，激发村民参与村庄规划编制和实施的积极性、主动性和创造性，特别要听取一些有威望、有见解、对村庄情况了解的村中老人的意见建议。3.1.2加强用地计划支持在规划中，可以以一个或相邻几个行政村为单位，在建设用地总量不增加和永久基本农田布局不突破的前提下，因地制宜，重新全面规划建设用地优化布局调整，预留适当比例的建设用地规划指标，专项用于乡村基础设施、公共服务设施和乡村振兴项目建设。在年度新增建设用地计划指标的安排和使用中可适当向乡村振兴项目倾斜。3.1.3统筹保障计划指标。为了满足农民合理的建房需求和以改善农村人居环境条件进行的公共基础设施建设，自然资源部门每年可在预支新增建设用地计划指标中，安排不低于10%的比例指标支持乡村发展，其中一部分也可用于支持农产品加工、产地批发市场、物流等一二三产业融合发展。
3.2有效盘活存量，促进节约集约
3.2.1盘活低效存量用地。支持以县（市、区）为单位，开展农村低效废弃地清理与利用，以落实“山水林田湖草是生命共同体”的要求，开展全域综合整治，通过美好空间环境的营造促进产业发展、文化复兴、生态改善和村庄治理，提升村民的获得感和幸福感，推动实现[2]乡村振兴，腾挪空间重点用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。3.2.2奖励盘活存量用地。发展农村一二三产业时，对利用存量农村建设用地的，可规定在5年过渡期内享受按原用地性质管理的优惠政策。在新增建设用地计划指标安排时，对于节约集约用地成效显著的项目或市、县，可给予一定比例或数量的奖励。3.2.3支持节余指标交易在原贫困县实施的城乡建设用地增减挂钩项目，在拆旧区复垦抵顶建新区占用耕地后形成的节余挂钩指标，可允许一定时期在省域内进行易地交易。进一步健全完善省土地指标交易规则，促使挂钩节余指标交易的公开透明。通过节余指标交易产生的收益，从资金上进一步服务支持乡村振兴发展。
3.3优化审批流程，提升审批实效
3.3.1压减审批事项。对于不占用基本农田、符合生态保护政策要求，不破坏历史风貌、不影响环境安全的项目，在符合新的国土空间规划并预留有建设用地指标的情况下，可暂不做土地利用总体规划调整，按规定办理农用地转用等用地审批手续。3.3.2合并审批事项在办理供地手续时，经营性用地依法以招标、拍卖、挂牌等公开出让方式供应土地，在签订土地出让合同后，可将《建设用地批准批准书》与《建设用地规划许可证》的核发合并、同步办理。3.3.3优化审批事项。对于使用城乡建设用地增减挂钩易地交易节余指标的项目，制定政策，优化建新区挂钩方案编制和报批流程，压减审批内容，提高审批时效。
3.4深化制度创新，完善制度体系
3.4.1制定配套政策。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于集体经营性建设用地管理的有关规定，细化完善配套政策措施，逐步建立城乡统一的建设用地市场，为乡村振兴项目使用集体经营性建设用地提供政策支持。3.4.2完善激励机制。健全完善节约集约用地考核机制，制定激励措施。在乡村振兴发展中，通过土地整治节约的建设用地，可优先发展符合当地特色和产业发展规划的项目用地。3.4.3加大资金支持。落实好调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的实施意见，进一步细化措施任务，确保中央关于提高土地出让收益用于农业农村比例的决策部署落地见效。
3.5严格耕地保护，保障设施农业发展
3.5.1严格保护耕地。制定出台相关措施办法，鼓励设施农业发展在占用土地时，能使用未利用土地的不使用建设用地，能使用建设用地的不使用农用地，能使用其他农用地的不使用耕地，能使用一般耕地的不使用永久基本农田，切实做到不占或少占耕地。3.5.2支持优先使用。对于符合国土空间规划和农业产业发展规划的直接用于作物种植和畜禽养殖的农业生产设施用地，在符合耕地保护等相关要求下，在用地上支持按要求优先使用。3.5.3严禁擅自占用。在支持保障实施农业发展的同时，要强化用地监管，严格控制农业用地范围，严禁擅自扩大用地范围变相搞非农建设。
3.6强化用地监管，确保粮食安全
3.6.1严防非农化。在支持乡村振兴项目用地时，要落实好耕地保护政策，严格落实耕地用途管制和耕地占补平衡制度，严格控制非农建设占用耕地。对未经批准或未按批准用途，违法违规占用耕地进行非农建设的，要早发现早制止，发现在萌芽，遏制在初始。3.6.2强化用地监管。创新监管方式方法，落实网格化管理，加强动态巡查，强化对乡村振兴项目用地的监管，防止出现借乡村振兴名义，用于房地产开发或擅自改变土地用途变相用于商品房等开发建设。3.6.3动态考核评估。结合卫片执法和年度土地利用现状变更及国土空间规划一张图对乡村振兴发展用地情况进行动态监管、评估和考核，对成效显著的，给予表彰奖励；对问题突出的，要及时通报，限期整改，追究相关责任。
4结语
综上所述，农村土地是重要的自然资源和生产要素，用好用活土地政策，通过统筹空间规划合理用地布局、有效盘活存量促进节约集约、优化审批流程提升审批时效、严格耕地保护保障设施农业发展、强化用地监管确保粮食安全等方式创新管理模式，不断完善政策机制，充分发挥好农村土地作用，全力保障农村产业融合发展用地需求，助力乡村振兴。
参考文献：
[1]李太淼.深化农村土地制度改革推动实现乡村振兴[N].光明日报,2018-11-21.
[2]T/UPSC0004-2021,特色田园乡村建设指南[S].
[3]自然资源部,国家发展改革委.农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知(自然资发[2021]16号)[R].
作者:杨志平 单位:太原市自然资源储备交易事务中心
