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作者：罗荣 汪金鹏 金曦 单位：中国疾病预防控制中心妇幼保健中心
妇女、儿童是社会的重要群体,妇女、儿童的健康是人类生存和发展的基本要素。在全球范围内,妇女、儿童的健康指标已成为衡量一个国家社会经济发展、卫生水平的重要标志。妇女儿童的生存、保护和发展等问题已引起国际社会和我国政府的广泛关注。新中国成立以来我国一系列妇幼卫生政策的实施促进了妇幼卫生事业的快速发展,但也出现了一些制约妇幼卫生可持续发展的问题。随着我国新一轮医药卫生体制改革,妇幼卫生面临着新的机遇和挑战。本文旨在通过对我国既往妇幼卫生政策的系统回顾,分析我国妇幼卫生政策的缺失,结合当前医药卫生体制改革形势,提出近阶段我国妇幼卫生政策的需求和优先领域,为妇幼卫生政策的制定提供信息。
一、我国妇幼卫生政策的发展历程
新中国成立以来,随着我国社会经济的发展,影响妇女儿童健康的问题不断改变,妇幼卫生工作内容和重点随之进行调整,妇幼卫生政策顺应时代和社会的发展而发展,其60年的发展历程可以概括为以下几个主要阶段。
1.新中国成立初期至70年代:妇幼卫生工作处于起步阶段,孕产妇死亡率、儿童死亡率居高不下,新生儿破伤风和妇女生殖道感染高发,针对这一现状,确立普及新法接生,预防产褥热和新生儿破伤风,妇女病普查普治为该时期重点工作内容,相继出台了大量的围绕保护儿童生存、妇女解放、保护妇女劳动力的妇幼卫生政策,涉及推广新法接生、儿童保健、妇女病普查普治、女工保健和劳动保护及计划生育等方面,同时加强对妇幼卫生体系建设,制定妇幼保健专业机构的试行简则,对机构的任务、人员、编制等作出规定,使妇幼卫生专业机构的发展有章可循。1949年卫生部成立后设立妇幼局,此后全国省、市、县相继成立了妇幼卫生机构,到1957年,全国有妇幼保健院、所、站4599所,部分地区的妇幼保健网基本形成[1]。
2.20世纪80年代:随着新法接生的普及,城市农村逐步开展围产保健,推行孕产妇系统管理;儿童保健从一般的定期体检,发展到婴幼儿系统保健管理、托幼机构管理、小儿“四病”防治;计划生育工作也由单纯的提倡节制生育到推行优生优育。1986年《妇幼卫生工作条列》颁布,明确了妇幼卫生坚持以保健为中心,以基层为重点,保健与临床结合的方针,强调对妇幼卫生专业机构的建设。国家相继颁发了围绕孕产期保健系统管理、小儿四病防治、婚前检查、计划生育技术服务等政策和法规;并出台相关政策,对妇幼卫生专业机构的编制标准、人员职责及机构建设等方面作了详细规定。同时,加强妇幼卫生信息系统建设,相继成立了“全国妇幼卫生监测办公室”和“全国妇幼卫生年报信息系统”,及时地掌握全国妇幼卫生信息。此阶段,国家颁发妇幼卫生政策重要文件近30个,从法律上明确了妇幼卫生的发展方向,对妇幼卫生专业机构建设和规范妇幼保健服务起到重要作用,为妇幼卫生事业的良性发展奠定了基础[2]。
3.20世纪90年代:世界儿童问题首脑会议之后,李鹏总理代表中国政府正式签署了《儿童生存、保护和发展世界宣言》及《执行九十年代儿童生存、保护和发展宣言行动计划》,对国际社会作出承诺。“儿童优先、母亲安全”成为国际社会共同关注的议题。国家颁布实施《中华人民共和国母婴保健法实施办法》、《中国妇女发展纲要1995-2000》、《90年代中国儿童发展规划纲要》“一法两纲”,并相继出台了系列配套法规,我国妇幼卫生工作进入法制管理新阶段[3,4]。在良好的国际国内大环境下,开展与联合国儿童基金会、联合国人口基金、世界卫生组织等国际组织国际合作,对降低边远、贫困农村地区的孕产妇死亡率和儿童死亡率,提高妇女儿童健康水平起到了巨大的推动作用。4.21世纪初,《中华人民共和国母婴保健法实施办法》颁布,进一步明确了母婴保健工作方针和服务内容,并对相关服务和母婴保健技术鉴定和监督管理作出具体规定。《中国妇女发展纲要2001-2010》、《中国儿童发展纲要2001-2010》的颁发,更提出了2001-2010年我国妇女儿童发展目标任务。近来,随着国家新一轮医疗卫生体制改革实施,一系列重大公共卫生服务项目和基本公共卫生服务项目在全国展开。重大公共卫生服务项目妇幼卫生项目,包括农村妇女两癌检查、增补叶酸预防神经管缺陷、农村孕产妇住院分娩补助;基本公共卫生服务项目妇幼卫生项目包括儿童保健、孕产妇保健,旨在提高妇幼卫生服务可及性,促进妇幼卫生服务均等化,其实施效果还有待将来的评估。
二、我国妇幼卫生政策的成功与缺失
回顾建国以来我国妇幼卫生发展的历史,在国家发展的各个不同历史时期,妇幼卫生工作与时俱进,工作重点和相关政策不断进行调整,从建国初期提倡新法接生、60年代大规模妇女病查治、70年代计划生育、80年代围产保健的推广,到各种降低孕产妇和婴儿死亡率的项目活动的实施,以及妇幼卫生信息系统建设和妇幼人才培养,妇幼保健服务内涵及外延不断丰富和扩大,妇幼卫生服务体系不断完善,妇幼卫生工作逐步向科学化、法制化的方向深入发展。同时,广泛开展妇幼卫生领域的国际合作,通过国际合作,不仅取得了降低孕产妇死亡率、婴儿死亡率的成效,而且学习国外妇幼卫生先进理念,引进先进技术和管理模式,对提高妇幼卫生服务可及性和服务效率上产生了积极影响。由于不同历史时期妇幼卫生管理政策的制定和正确实施,确保了我国妇幼卫生事业的长足发展,孕产妇死亡率和儿童死亡率大幅度下降,妇女儿童健康水平得到很大提高。我国是世界人口大国,我国孕产妇和婴儿死亡率的下降对国际妇幼卫生状况的改善带来了很大的影响。然而,我国医疗卫生服务领域以市场为导向的改革,给妇幼卫生事业带来了巨大冲击,政府对妇幼卫生财政支持力度下降,产生了一系列负面影响,制约了妇幼卫生事业的发展,主要表现为:①妇幼保健机构出现“重医疗、轻预防保健,重有偿服务、轻无偿服务”的现象,公共卫生职能淡化,出现“错位”和“失位”;②基层妇幼保健网络解体,妇幼保健专业人员流失;③日益增长的妇幼卫生服务需求与日趋减少妇幼卫生资源发生严重冲突;④政府卫生筹资责任的弱化,影响了低收入人群对服务的利用和可及性,导致妇幼卫生服务应有的公平性和普惠性降低。
三、我国妇幼卫生政策的优先领域
目前,我国新一轮医疗卫生体制改革给妇幼卫生带来新的发展机遇,根据医疗体制改革精神,结合我国妇幼卫生工作现状,提出新形势下妇幼卫生政策的优先领域,深入开展妇幼卫生政策研究,为我国妇幼卫生事业可持续发展提供政策保障具有重要意义。#p#分页标题#e#
1.加强妇幼保健机构规范化建设,保障妇幼卫生事业可持续发展(1)重新制定妇幼保健机构建设标准:妇幼保健机构是我国妇幼保健服务网络的核心和主体,妇幼保健机构的规范化建设是其职能履行的重要保证。目前,我国还没有形成一个较为完善的妇幼保健机构设置标准和发展模式,不同地区、不同级别的妇幼保健机构规模和发展模式各异。由于我国妇幼卫生政策的缺失,导致妇幼保健机构“错位”和“失位”,重视临床轻视保健,这在机构内部科室设置和人员配置上都有不同程度的体现。2006年卫生部下发《妇幼保健机构管理办法》,要求妇幼保健机构应根据所承担的任务和职责设置内部科室。应当根据各级妇幼保健机构的职能任务,明确各级妇幼保健机构必须开展的服务项目,根据服务制定各级妇幼保健机构科室设置、基础设施建设、必备设备配置等系列标准,加强妇幼保健机构的基础建设,提高其服务能力。(2)制定妇幼保健机构行业管理规范:为适应新形势新要求,推动妇幼保健机构内部人事制度、分配制度改革,建立竞争和激励机制,实行目标管理,提高科学管理水平。按照工作需要和精简效能的原则,建立专业人员聘用制度,严格岗位管理,实行绩效考核,促进妇幼保健机构的健康和可持续发展。通过研究,制定一系列妇幼保健机构内部规范化建设、服务和管理相关标准及规范,逐步规范妇幼保健机构建设、服务和管理。如制定妇幼保健机构人员和岗位准入标准、岗位职责;必备的行政和业务管理制度;基本服务内容、服务模式;对基层人员和业务指导制度规范;健康教育工作管理规范;信息工作管理规范;保健医疗服务考核标准;机构绩效评价体系等规范性文件。
2.制定或更新妇幼保健服务的技术规范,规范妇幼保健服务 随着改革开放,我国经济水平的提高,国际交流合作日益广泛,妇幼保健新项目和新技术引进日益增多,以前老的服务项目内涵不断丰富,同时人民群众对妇幼保健新技术的需求日益增长。而目前对这些新项目、新技术、新内涵的服务缺乏严格的技术规范和管理规范,妇幼保健服务市场鱼目混珠、良莠不齐,缺乏规范和监督管理,导致医疗纠纷不断增加,更重要的是对广大妇女儿童的健康造成严重隐患。应当广泛开展科学研究,加快对以往服务技术规范的更新和新项目技术规范的制定,强化规范服务,保证妇幼保健服务质量,维护广大妇女儿童的健康权益。
3.研究制定妇幼保健基本服务包及成本测算 根据目前我国医药卫生体制改革精神,初步建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度框架,采用适宜保健服务、医疗技术和基本药物,为全体城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务,提高妇幼卫生服务可及性,促进城乡妇幼卫生服务均等化。通过对目前我国妇幼卫生状况进行深入分析,找出妇幼卫生领域影响妇女儿童健康的主要问题和危险因素,提出妇幼卫生服务的优先领域,研究制定适合不同地区的妇幼卫生基本服务种类、服务内容,制定相应服务技术规范,促进妇幼卫生基本服务规范的实施,保证所有妇女儿童享受到规范、价廉、质优的妇幼保健服务。同时,对妇幼卫生基本服务包所需成本进行测算,为国家制定妇幼卫生补偿政策提供科学依据。
4.制定适合流动孕产妇和儿童的妇幼卫生政策我国处于社会转型时期,流动人口增长迅速。据2005年全国1%人口抽样调查表明:全国流动人口为14735万人,1~14岁的流动儿童和女性占很高的比例[5]。由于受经济、文化条件限制,这部分人群自我保护意识差,且对有偿医疗卫生服务的承受力低,导致他们对卫生保健服务的利用受到限制。根据对北京、武汉和深圳等典型城市的局部调查,流动人口的产前检查率只有50%~70%,住院分娩率只有50%左右,孕期检查次数低、住院分娩率低、产后访视率低和在家分娩率高的“三低一高”,构成了流动妇女卫生保健的特征,且流动儿童的死亡率也明显高于户籍人口的儿童[6]。研究制定相关政策提高流动人口妇幼保健服务利用的可及性,提高其健康水平,也是目前需要探讨的问题。
5.建立地区妇幼卫生工作绩效考核评价指标体系,开展绩效考核评价 党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出,“推行政府绩效评估管理和行政问责制度,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。妇幼卫生属于公共卫生领域,为了强化政府职责,提高各级人民政府对妇幼卫生工作重要性的认识,加强其对妇幼卫生工作的领导,促进妇幼卫生体系建设与发展,规范妇幼卫生各项服务的实施,提高妇幼卫生服务的可及性,促进妇幼卫生服务均等化,推动医药卫生体制改革相关政策的落实,提高妇女、儿童的健康水平,研究制定地区妇幼卫生工作绩效考核评价指标体系,开展地区妇幼卫生工作绩效考核,具有重要意义。
