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作者：洪梅 单位：中国健康教育中心
事业单位作为现阶段我国社会经济的主体之一，从诞生至今，引起社会各界关注、争议的问题源源不断。根据《事业单位登记管理暂行条例（2004年修订）》的规定，事业单位脱胎于行政机关，定位于社会服务组织，甚至可以举办营利性机构。事业单位介于行政管理和市场竞争之间，性质独特，要想保持本性的定位，不偏不倚地走公益服务的道路，困难重重。尤其是公共卫生事业单位的发展，如何去除历史遗留的行政管理色彩、回归为社会公众服务的本位，成为目前改革中需要研究解决的急切问题之一。事业单位人事制度改革涉及问题颇多，加上公共卫生领域自有的特点，若不加整理，改革思路会略显凌乱。笔者认为，公共卫生事业单位人事改革的现实操作思路大致可从两方面进行理顺：一是，从共性考虑：我国事业单位人事改革的历史进程及主要思路。
从事业单位人事流程管理的角度分析可知，我国从21世纪初开始了事业单位人事改革的“三部曲”：2002年7月6日，国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》；2006年7月4日，人事部关于印发《事业单位岗位设置管理试行办法》的通知；2008年12月31日，教育部《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，2009年12月24日，人力资源和社会保障部、财政部、卫生部印发《公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见》。在总结前一阶段改革经验的基础上，中共中央、国务院于2011年3月23日《关于分类推进事业单位改革的指导意见》；2011年7月24日，国务院办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》。其中，《关于事业单位分类的意见》定性公共卫生事业单位为公益一类事业单位；《关于创新事业单位机构编制管理的意见》规定，对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制，逐步取消行政级别；《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》进一步规定，必须清理规范事业单位津贴补贴，实施绩效工资。二是，从个性考虑：公共卫生领域的改革进程及对人事制度改革的影响。
2009年3月17日，中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》，重点强调了公共卫生事业的体系建设，专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。2009年3月18日，国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》，强调促进基本公共卫生服务逐步均等化。2012年3月14日，国务院《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，强调继续推进基本公共卫生服务均等化。2012年4月14日，国务院办公厅《深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排》，关于公共卫生事业的主题依旧是提高基本公共卫生服务均等化水平。从以上文件可以看出，国家对于公共卫生事业持完全扶持的立场，改革文件主要涉及整个行业的业务提升，而很少涉及行业内事业单位改革的内容，尤其是关于人事制度方面的内容。
公共卫生事业单位人事制度的现状分析
就公共卫生事业单位现行的人事制度来看，主要存在以下问题：
第一，员工聘用制已经在公共卫生事业单位实行，但单位与员工之间的关系依旧是身份管理关系，聘用合同失去了给双方关系定性的作用，聘用合同载明的权利义务关系形同虚设。
第二，岗位管理方面只有一些中央政策性文件、部门规章作为改革要求，没有设定刚性的规范；加之受到传统管理理念、人事管理能力和相关利益制衡等因素的影响，很多事业单位没有完全接受现代人力资源管理理念，岗位设置、岗位分析、岗位描述、岗位监控和岗位评估缺乏科学合理的理论支撑和现实依据。
第三，许多事业单位的绩效工资成为了每月工资中的固定组成部分，“干多干少一个样”现象普遍，绩效工资成为了实质意义上的固定工资，丧失了本来的制度功能。针对上述问题，国务院法制办于2011年11月14日向外界公布了《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，主要涉及以下内容：一是岗位管理，包括第二章“岗位设置”、第五章“考核和培训”、第六章“奖励和处分”；二是员工聘用，包括第三章“公开招聘和竞聘上岗”、第四章“聘用合同”；三是收入分配，主要涉及第七章“工资福利和社会保险”；四是争端处理，主要涉及第八章“人事争议处理”。征求意见稿充分强调以转换用人机制和搞活用人制度为核心，体现了“能上能下，能进能出”的用人理念。该条例正式颁布之后，将成为公共卫生事业单位人事制度设计、改善管理的法律依据，具有重要的实践指导意义。
公共卫生事业单位岗位管理制度的改革
1.岗位管理制度的实质内涵及改革意义
公共卫生事业单位岗位管理是以事业单位实际工作需求的岗位为对象，科学地进行岗位设置、岗位分析、岗位描述、岗位监控和岗位评估等一系列活动的管理过程。岗位管理主要解决事业单位实际工作中的五个问题：第一，是否需要设置一个岗位；第二，这个岗位的职责是什么；第三，让谁在这个岗位上工作；第四，员工在岗表现如何；第五，员工在岗位工作是否达到岗位设置的初衷。其中，岗位管理的第二个功效为员工招聘提供了选人标准，第四个功效为绩效考核提供了参考依据。需要说明的是，笔者在本文采纳狭义岗位管理的观点，即第三个功效的实现指的是在单位内部进行人员的挑选，即便是新进员工，其已经过招聘阶段的考核，其身份已经是单位员工，所以区别于员工招聘的过程。可见，公共卫生事业单位岗位管理制度的改革还牵涉到员工招聘制度、绩效考核制度，具有基础性作用。这项制度的改革应该切合实际，循序渐进，通过不断地轮回考察，来定岗定员，实现岗位功能。
2.岗位管理制度改革的重点内容及注意事项
（1）岗位设置需要科学合理。2007年3月19日，人事部、卫生部《关于卫生事业单位岗位设置管理的指导意见》（以下简称《卫生岗位意见》），对公共卫生事业单位的岗位类别设置、岗位级别设置作出了详细规定，具有很强的实务指导性。但是在实践改革中，需要注意以下几个问题：第一，根据《关于创新事业单位机构编制管理的意见》的规定，对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制，逐步取消行政级别。而就管理岗位的级别设置而言，《卫生岗位意见》第12条的规定基本是参照行政管理的级别制度，分为厅级正职至办事员八个级别。最新改革意见的精神是去除事业单位的行政级别，这就会牵动整个管理岗位级别的重新设置。第二，切实根据本单位的职能定位和实际工作需要，合理进行岗位设置。切不可因为关系户而设置无谓的岗位；也不可为了赢得未来更多的编制指标而用尽现有的编制数。第三，落实科学的设置方案程序。根据《卫生岗位意见》第41条的规定，单位应当广泛听取职工对岗位设置实施方案的意见，但实际落实情况却不容乐观。很多单位只是履行了告知员工的义务，并没有真正听取员工的意见，达不到民主科学的效果。#p#分页标题#e#
（2）正确区别岗位规定职责、岗位任职条件及岗位考核要求。岗位规定职责，是指事业单位通过岗位设置实施方案规定某个岗位应当或者可以负责业务的范围。岗位任职条件，是指事业单位通过岗位设置实施方案规定某个岗位的员工应当满足的条件，包括专业资格、思想道德、业务能力等。岗位考核要求，也称岗位任务，是指单位希望员工在岗位达到的业绩，这点尤其重要，这是因为：其一，岗位考核要求是事业单位和员工进行协商的结果，作为聘用合同的重要内容之一，其设置是双方的合意，是解决人事争议的依据；其二，岗位考核要求直接作为员工业绩考评的执行标准，而员工业绩考评的结果直接关系员工的绩效收入。因此，岗位考核要求具有“承前启后”的关键作用，事业单位应当重点改革这个方面的制度建设，不可与其他概念混用。
（3）合理增删相关岗位。岗位有立必有废，事业单位应当根据单位的功能调整、职责变化、工作需求，合理适时增删岗位设置。尤其是撤销相关岗位时，不管在岗员工表现如何优异，只要岗位设置的合理性丧失，事业单位就应当同员工进行协商，实行调岗或者解聘。
公共卫生事业单位员工聘用制度的改革
1.员工聘用制度的实质内涵及改革意义
事业单位员工聘用制度，是从本世纪初人事部针对事业单位改革要求，结合《劳动法》及配套规定在实践操作中的经验，进行借鉴引入的制度。员工聘用制度主要包含外部公开招聘、内部竞争上岗、签订聘用合同、员工考察监督、解除聘用合同、解决合同争议等内容。建设好公共卫生事业单位的员工聘用制度，直接服务岗位管理制度的建设——岗位空缺即启动招聘程序，起到进水阀的作用；岗位评估不达标即启动解聘程序，起到排水阀的作用。因此，员工招聘制度对于单位用对人、用好人以及单位员工的正常流动具有重要意义。
2.员工聘用制度改革的重点内容及注意事项
（1）招聘制度。员工聘用制度的首要关键就是招聘制度，是单位作为一个社会组织从社会中吸收新鲜血液的过程，需要注意以下几个方面：第一，招聘信息。公开招聘信息是单位向外辐射的基础，是求职者应聘的前提。这项工作应至少提前一周时间进行，确保应聘人员有充足时间进行准备。第二，明确招聘条件。招聘条件分为硬指标和软指标，硬指标通常指应聘人员应当具备的学历要求、年龄要求、执业资格等量化内容，软指标通常指应聘人员应当具备的思想道德、政治立场、社交礼仪等非量化内容。招聘要求不仅要量化，而且要细化，才能招对人。第三，严格审查应聘人员的资格。第四，公平考试，统一挑选标准，确保择优录取。
（2）聘用合同。我国劳动法领域有《劳动合同法》及其实施条例，但缺乏关于事业单位聘用制度的规定，所以事业单位建立聘用制度没有强制的统一标准。聘用合同是事业单位与员工之间权利义务的载体，在改革实践中需要注意以下几个方面：第一，明确双方当事人的信息。第二，明确约定合同期限。事业单位与工作人员一般订立3～5年的合同；对人员流动性强的岗位，可以订立3年以下的合同；对相对稳定的岗位，可以订立5年以上的合同。对以完成一定工作任务为目的订立的合同，根据工作任务确定合同期限。第三，明确岗位名称、类别、等级、职责任务。对于员工而言，这些合同条款是履行劳动义务的依据；对于事业单位而言，这些合同条款是其对员工进行绩效考核的标准。所以，本项内容应当做到具体细化，具有实际操作性，切忌模糊。第四，员工工资福利和社会保险。这些条款是员工最为关注的内容，将在下文进一步展开阐述。第五，其他附件。事业单位的其他规章制度，如员工手册、考勤规范、工作纪律等，可以作为合同的附件，纳入合同的约定范围。这样既可以简化聘用合同的篇幅，又可以强化合同的内容。
（3）解聘制度。现代企业运用劳动合同解除制度较多，而在事业单位人事制度中，“出口”还不是很畅通。员工有进，必有出。只有科学合理地进行考核，运用解聘制度，从消极意义层面促使员工积极工作，才能保证事业单位的活力。《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》“规范解聘辞聘制度”中对于事业单位解除聘用合同作出了具体规定，公共卫生事业单位可以在实践中进行参考。但《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》对于解聘制度进行很大程度的修改，需要注意：第一，变更事业单位随时解聘的情形。第二，增加事业单位提前通知解聘的情形。第三，区分了员工单方解聘的情形，增加了员工任意解除权的范围。第四，增加了事业单位支付经济补偿金的情形，进一步规范了经济补偿的支付标准。待上述《条例》正式颁布后，《意见》若没有被废止，与《条例》发生冲突时，应当适用《条例》的相关规定。
公共卫生事业单位绩效工资制度的改革
1.绩效工资制度的实质内涵及改革意义
绩效工资作为劳动报酬的计算方式之一，源于计件工资，充分体现多劳多得的收入分配原则。由于涉及分配制度的调整，所以这个方面的改革最为事业单位员工所关注。绩效工资制度的关键有两个因素：一是设定合理的绩效考核标准；二是设定合理的绩效工资分配比例。
2.绩效工资制度改革的重点内容及注意事项
（1）设定合理的绩效考核标准。这个标准实际上是一个比照过程：“纸面上的”岗位工作要求或者合同中约定的工作职责+员工在实际工作中的表现或者业绩。而对于这个比照一定要做到公平合理，这就要求做到纸面标准要通过民主程序制定，比照结果（即考核评定）要接受公开监督。
（2）设定合理的绩效工资分配比例。事业单位员工的工资构成一般分为四个部分：岗位工资、薪级工资、绩效工资、津贴补贴；而绩效工资进一步分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资。要想激发员工工作的积极性，首先必须提高绩效工资在工资构成中的比例，笔者建议不能低于20%，但基于现有基本工资的水平也不宜高于40%。而现行《公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见》规定，基础性绩效工资主要体现地区经济发展、物价水平、岗位职责等因素，在绩效工资中所占比重为60%，一般按月发放；奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据考核结果发放，可采取灵活多样的分配方式和办法。笔者认为上述不合理的比例设置直接导致了绩效工资固定化，需要降低至30%～50%，方显绩效工资的功能。#p#分页标题#e#
结论
公共卫生事业单位的人事改革涉及面广，核心内容就是岗位管理（广义），其重点流程为：招聘→岗位管理（狭义）→绩效考核→解聘。这是个周而复始的过程，在这个过程中，只要事业单位能够明确自己的功能定位和所需人才的类型能力，设计好岗位管理和绩效考核制度，就能实现人岗匹配，进而达到人事管理的科学合理化。
