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作者：郑艳红 况友元 单位：江西省动物卫生监督所 上高县动物卫生监督所
上高县位于江西省西北部，锦河中游，全县总面积1350平方千米，辖6乡6镇3场1街道，168个村委会，18个社区居委会，总人口35万。上高是全国瘦肉型生猪基地县，全国生猪调出大县。上高县多年未出现重大动物疫病和动物产品安全问题。这得益于执法体系的健全，执法程序的规范，执法水平和能力的提升。
1健全机构，组建动监执法队伍
1.1加快体制改革，做到职责分明
上高县动物卫生监督所前身是上高县兽医卫生监督所，成立于1996年12月，与局畜牧兽医站、饲料监察站实行三块牌子一套人马合署办公，运转一年后，于1997年分设独立运作，但对外还挂有上高县动物检疫总站、上高县饲料兽药监督所牌子，直至2008年6月更名为上高县动物卫生监督所，其机构规格、编制保持不变，并增挂“上高县畜牧兽医执法大队”牌子，实行两块牌子一套人马。现有动物防疫监督员10名，其中专职监督员3名。乡级动物防疫、检疫网络体系改革历经五年，经历了三次重大改革。2000年1月将动物检疫职能与原乡（镇、场）畜牧兽医站剥离出并成立县城、泗溪、新界埠、汗堂、徐家渡和墨山六个中心动物检疫站。2002年3月对原乡（镇、场）畜牧兽医站经体制改革撤销并重新组建乡（镇、场）动物防疫站14个。2004年4月，全县合并重组基层动物防疫和动物检疫（验）机构和人员，共设立了14个乡（镇）动物防疫检疫站和1个县城中心动物检疫检验站。现有基层动物防检员59名，都通过审查，并取得动物检疫员资格。全县基层防检站的人事、财务和业务均由县畜牧水产局实行垂直管理，基层动物防检人员实行合同聘用和严重违规淘汰管理制，基层的工作人员全部参加了事业单位干部职工养老保险，充分调动了动物防检员的工作积极性，推动检疫监督工作向纵深发展。
1.2强化组织领导，全面精心部署
上高县畜牧水产局始终将动物卫生监督工作和文明执法创建活动作为重点，成立了“局文明执法窗口创建活动”领导小组，全面推进动物监督执法工作。按照《动物防疫法》《农产品质量安全法》《江西省动物防疫条例》等精神，上高县畜牧水产局颁发了《上高县动物卫生监督实施方案》《关于开展全县饲料兽药综合执法规范年活动实施方案》《关于供沪、粤等省市生猪产品安全监管工作方案》等文件，全面部署动物卫生监督和兽药饲料专项整治工作，这些文件和实施方案对动监工作起到了积极有效的作用。
1.3明确职责范畴，提升整体素质
积极稳妥地推进官方兽医制度，对现有10名动物防疫监督员和59名动物检疫员确认身份，全部实行电子档案管理，向社会公示，网上可直接查询。同时，抓好行业内部的学习培训，有计划、分步骤地对动物卫生监督执法人员进行《畜牧法》《动物防疫法》等法律法规和相关知识的培训。加强“三法三条例”，即《畜牧法》《动物防疫法》《农产品质量安全法》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《江西省动物防疫条例》的宣传，曾多次印发《动物卫生监督管理手册》，做到局干部职工和基层动物防检员人手一套学习资料，制定相关的学习激励机制，加强自觉学习能力。分期分批派往华中农业大学，省、市组织的法规知识培训，每年在三月、六月组织全县防检员进行为期两次的学习和测试，并积极组织全县动物检疫员参加全国职业兽医资格考试。通过培训和测试，达到内强素质，外塑形象的目的，全面提升动监执法人员的综合素质，造就一支政治合格、业务精良、作风过硬的执法队伍。
2完善制度，规范动监执法行为
2.1健全制度，强化证章标志管理
围绕切实抓好证章标志管理，上高县动物卫生监督所在健全各项制度的同时，制定了《上高县检疫票证和免疫耳标管理办法》《上高县开展动监执法规范年活动的实施方案》《上高县畜牧兽医综合执法试点工作的实施方案》《上高县基层动物防检人员违规处罚办法》等一系列相关规定和管理制度。全县各种动物检疫票证和免疫耳标（证）由局动监所按实际需要，派专人到宜春市动物卫生监督所购买。票证做到专人管理、专人发放，由基层动物防检站站长统一购领、保管、发放和登记回收，所有动物防检员实行证、章、标志的保证金管理制度，每人每年保证金2000元。没有违反规定的，保证金滚存到下一年；一般违反规定的，除按规定处罚外，还没收一定数量的保证金，在下年度补足保证金；严重违反规定的，除没收全部保证金和依照规定处理外，坚决辞退，解聘当事防检员。在相关配套制度的保障下，在全体防检员的努力下，全县没有出现非法买卖和转让票证的现象。
2.2严格监管，确保动物及动物产品安全
严格实施市场和流通环节的监督检查。以产地检疫为重点，严把动物检疫五关，即出栏（笼）检疫关、收购凭证查验关、屠宰肉品检验关、市场监督巡查关和运载车辆消毒关。严格遵守操作规程，科学开展动物产地检疫，产地检疫面达到100%。全面落实责任，加强巡查和监督，实行举报奖励制度，严罚动物检疫违法违规行为。屠宰检疫做到有宰必检，加强对全县8个定点屠宰场和21个集贸市场的日常监督，安排驻厂（场）防检员长期监控，并对屠宰场、集贸市场和规模养殖场实行重点监控，进行定期或不定期检查，建立巡查档案。严格流通领域的监督管理，对违反“三法三条例”，不凭证件和动物免疫标识运输动物及动物产品的单位和个人坚决予以打击。这种以检促防，防检监结合的方式，确保了全县没有出现一起畜禽产品质量安全事故。
3建立联防联检机制，增强监督执法合力
3.1调动全局参与，严格监督检查
一是上高县畜牧水产局坚持划片挂站包干制度，把全局4个站（股、所）的分管、协管领导和工作人员，分成4个片，每个片负责3~4个基层防疫检疫站，1~2人挂一个站。挂站人员负责贯彻落实上级政策、精神、要求和局里的各项规章制度。定期或不定期安排各片领导和工作人员到各自负责区域开展督促检查工作。二是建立健全联席会议制度，定期召开周边县、市（站）会议，共同解决周边的动物防疫监督和动物产品安全监管工作和重大问题，研究分工合作事宜和工作重点。通过多次与邻边县市联合开展打假治劣行动，提高周边动物产品质量，联手打击跨区域的违法行为。
3.2联合部门作战，提高执法效率#p#分页标题#e#
加强协调配合，主动与工商、质监、商务、公安、法院等相关部门密切配合，统一协作，形成监管合力，实现资源共享、安全共抓，建立较为完善的监督检测网络体系。为提高办案效果，一方面对难办的重大案件选择与公安人员联合办案，利用公安部门的现代化设备调取证据，必要时对违法行为人采取强制措施，提高办案效率，做到有案必查，违法必究，执法必严；另一方面对拒不履行《行政处罚决定书》的当事人，申请法院强制执行。
3.3出重拳下狠手，做好“瘦肉精”专项整治工作
上高畜牧水产局一直将“瘦肉精”监控整治为重点的畜产品安全工作摆在重要位置，坚持定期或不定期的检查，对200多家兽药和饲料经营户及2000余户规模养猪户进行抽检。在河南“瘦肉精”事件曝光后，积极稳妥推进“瘦肉精”专项整治工作。一是深入基层，搞好调查摸底。由局长及分管领导亲自带领动物卫生监督所的同志深入基层调查走访，贴近市场了解实情，广泛接触相关业主和有关人员，核实已掌握情况，及时收集新资讯，掌握第一手资料，为专项整治工作打下坚实基础。二是召开全县生猪长途贩运业主、饲料经销业主、养猪业主大会。会上传达了省市“瘦肉精”整治精神，阐述了“瘦肉精”的危害，及非法经销使用“瘦肉精”的法律后果，并与生猪长途贩运等相关行业的业主签订了合法经营承诺书，提高养殖者、经营者的法制观念和守法意识。三是加强宣传，营造良好氛围。印发省畜牧兽医局《严禁使用“瘦肉精”告知书》2000多份，分发到各乡镇场，在规模猪场、屠宰加工场等相关场所张贴。同时还通过电视、短信、会议等形式加强宣传。四是全面开展“瘦肉精”整治行动。组织全体局机关干部职工及全县动物防检人员，对全县年出栏50头以上的规模猪场，开展盐酸克伦特罗、沙丁胺醇、莱克多巴胺尿样排查，并按国家农业部拉网式监测检查要求，检查猪场，采集尿样。其中，共检查猪场1148个，排查出违禁药品的经营及使用4个，均已依法立案查处，个别移交公安部门进行禁药来源追查。五是积极探索畜产品质量工作监管长效机制。制定并印发“2011年上高县‘瘦肉精’专项整治实施方案”“2011年上高县兽药质量安全专项整治方案”和“2011年上高县水产品禁用药物和有毒有害物质残留问题专项整治方案”，按方案推进各项监督工作，推行动物检疫员利益回避和“瘦肉精”每户肥猪上市必检确认制。
4严格执法，树立动监良好形象
4.1严格执法程序，做到公正执法
在执法办案中，坚持公开、公平原则，做到文明执法，公正执法。积极推行案件主办人员负责制、集体合议审核制，做到执法权限法定化、内容标准化、程序合法化、制度规范化。坚持立、办、审、决四分离制度，即分管局长审批立案；办案人员负责调查取证、提出行政处罚合议意见并执行处罚决定。对违法案件，执法人员依照《行政处罚法》《行政诉讼法》等法律法规的规定，遵循“立案-调查-处理-送达-复议-执行”的执法程序，严格执行2人以上执法，做到执法须亮证、告知当事人权益，遵守强制措施的法定时限。十几年来，没有出现单独执法、私自执法或不亮证执法的行为。
4.2加大查处力度，严打不法行为
对违法经营、使用国家明令禁止的兽药和涉及非法添加其他有毒有害物质以及经营不合格畜产品等违法行为，做到发现一起，查处一起。按照《动物防疫法》《江西省动物防疫条例》，参照《江西省行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，对多起违法者，从严从重处罚，以严厉的处罚打击不法行为，达到威慑的效果。在抓好平时执法检查的同时，有针对性地开展饲料、兽药和病害动物等专项集中整治活动，积极推进综合行政执法。
4.3采取多项举措，巩固执法效果
一是对全县所有规模养殖厂（场）推行承诺制度，与养殖户签订禁止使用“瘦肉精”及超时超限使用兽药承诺书，一旦发现违规行为，养殖户将受到1~5万元的处罚，接受行政执法主管部门的停产整顿处理。二是对饲料、兽药经营单位和个人全面实行“六项制度”，即“信誉卡制度”“服务承诺制度”“进货销售台账备案制度”“三包制度”“营销责任制度”和“营销情况记录在案制度”，督促他们自觉遵守相关法律法规，合法经营。通过执法办案和落实这些举措，全县违法行为大幅减少，畜牧产品质量安全指数明显提高。上高县动物卫生监督工作取得了不少的成绩，监督执法活动也逐渐步入法治化、规范化和优质化的轨道。但随着实践的开展，动物卫生监督执法主体、体制、设备、资金、执法人员素质问题逐渐显现，已妨碍了监督执法工作的开展。要更为有效地推进动物卫生监督执法工作，需从“三个确保，一个到位”上着手。
4.3.1确保执法主体合法化
根据《动物防疫法》第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”，县级以上人民政府应当设立具有独立法人地位的动物卫生监督机构，但由于历史等原因，动物卫生监督所为各级人民政府畜牧部门所属，是其内设二级机构，独立法人资格和执法主体存在着不符合法律规定的现象。执法主体的不合法，导致执法结果的不合法性，势必造成行政诉讼败诉，将会影响监督执法工作的开展。确保执法主体合法化已成为当务之急。要进一步改革现行体制，落实机构和人员编制，按照《动物防疫法》等法律法规要求，设立能够独立行使监督执法职权的动物卫生监督机构。县级动物卫生监督机构执法人员应确保在5人以上，每个乡镇防检站的防检员应确保在2人以上，彻底改变一乡一人的现象。
4.3.2确保执法装备规范化
动物卫生监督所和基层动物防检站虽都配置了一些执法工具，但仍无法满足执法需求。采访机、交通通讯设备、快速检测检疫仪器等执法设备的短缺，造成取证困难，许多案件证据易消失，而现场无法立即进行取证，助长了违法者的嚣张气焰，影响了办案效率。监督执法没有统一的标志和服装，影响了执法形象。要确保执法装备齐全，配备执法办案所必需的现场摄像取证、快速检测检疫仪器，交通通讯设备等装备，完善实验室检疫检测、无害化处理和动物隔离设施设备，尽快规范执法人员着装。#p#分页标题#e#
4.3.3确保执法队伍优质化
执法队伍直接关系到执法的公正与效率。执法人员大部分不是法律专业毕业，缺乏必要的公共法律知识，容易在执法主体、执法程序上出现偏差；基层执法人员待遇低、条件艰苦、社会地位低，影响了执法队伍的稳定性和积极性，大中专毕业生又不愿下基层，很可能出现“青黄不接”的现象。提高检疫监督执法人员的素质，一是提高职业道德素质。通过健全和完善各项管理制度，深入开展理想信念教育，推行行政执法责任制等方式，增强执法人员的责任意识，规范执法行为。二是提高执法水平。多举办法律法规培训班，采取长期与短期培训、定期与不定期培训相结合的方式，轮训执法人员，强化法律意识和法律知识。三是提升专业水平。加大专业技能在各类绩效考评办法的权重，坚持业务考核与综合考核相结合的方式，建立奖励竞争机制，提高执法人员的业务水平。四是吸纳优秀人才。采取优惠政策，按照公正、竞争、择优的原则，优先考虑大中专毕业生，为执法队伍注入新的血液。
