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地方立法是在国家不可能以统一立法形式解决全国各地各种复杂问题情况下，对法律条文细化或延伸。也是对有些问题因经验的局限、时机不成熟或各地情况不同，国家立法没有及时统一立法的情况下，地方根据本地特点，在不违反国家法制的前提下，以立法的形式开展地方工作，因地制宜地解决本地问题，使国家法律法规能够在当地得到有效的落实。那么，依据《档案法》和《广东省档案条例》，结合广州市档案工作的实际，制定一个能够解决我市档案事业发展中存在的突出问题、可操作性强、具有广州地方特色的地方政府规章是十分必要的，甚至有些新问题在国家法律法规中没有规定，但因档案实际工作迫切需要规范，确需通过创设新的条款，以填补空白。《广州档案管理规定》（以下简称《规定》）正是以此为切入点和突破口。 一、《广州档案管理规定》的制定背景与依据 （一）广州档案事业需要适应社会新形势的地方法规作保障 当前，我们面临的情况是：法律成为社会调控的主要手段，档案工作已作为国家行政事务、社会文化事业发展中的一个领域纳入社会主义法律调整的轨道；档案部门延伸的领域不断扩大，只要党的中心工作发展到哪里，档案工作就延伸到哪里，档案、档案工作已经成为社会发展的重要组成部分，其公共服务功能已经渗透到社会发展的各个领域，延伸到社会生活的各个层面；档案和档案工作成为经济建设和社会发展的基础性工作，产生的门类和载体日益增多；社会档案意识也逐步增强，社会对档案的管理和利用提出了更新、更高的要求。 但我国上位法还有地方过于原则，有些方面滞后发展，而我市档案综合性立法空白，导致我市执法环境和综合治理不协调。其主要表现在近年来我市档案工作领域中出现的新问题、新情况，如电子政务中电子文件的归档管理、重大活动形成档案的管理、档案信息资源共享、已公开现行文件的利用服务等问题在实际工作过程中缺乏可操作性的法律依据，有的案件在处理环节上也有找不到适当法律条文，在依法治国、依法治市的今天，法律法规缺失状态将较大地影响了我市档案事业的发展。 （二）广州档案地方立法依据充分 1、《立法法》第七十三条规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 2、《广州市行政规章制定办法》政府令（2002）7号文第三条制定：规章应当遵循《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制度程序条例》确定的原则，适应本市实际需要，具有地方特色；第八条报送立项的规章项目应当符合基本条件。 3、《档案法》（1996）第二章第六条规定：县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业。 从1996年开始至目前为止，我市13个档案行政管理部门都成立档案行政执法机构和组建了档案行政执法队伍，清理广州市人民政府继续有效的档案工作规范性文件14个，广州市档案行政管理部门继续有效的规范性文件33个，保障了依法行政的组织实施。1998年以来，我市各级档案行政管理部门建立了档案行政执法责任制，档案行政执法人员都领取了档案行政执法证，进一步规范了执法行为。对贯彻《档案法》、《广东省档案管理规定》方面管理制度不健全，保管条件恶劣，管理不善又或者不利于档案安全保管的单位，根据《档案法》、《广东省档案违法行为处罚办法》向有关单位发出《档案执法监督检查通知书》，限期进行整改。2008年，行政执法行为调整10项，新增行政执法行为12项。 二、《广州档案管理规定》的制定及特点 （一）《广州档案管理规定》立法框架 《规定》的立法框架是根据2001年11月16日国务院公布了《规章制定程序条例》，规定制定规章的基本要求，其一应当遵循《立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。其二应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。其三，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。应当符合精简、统一、效能的原则，相同或相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。根据以上原则，《规定》的起草主要依据《档案法》、《档案法实施办法》、《广东省档案管理条例》等法律法规和相关政策文件，同时参照了福建、山东、江苏、陕西、甘肃等省，以及上海、武汉、南京、西安、吉林、深圳、珠海等市的立法实践和我市档案工作实践。还有当时考虑立法原则，如果按照章节做，必然有些章节丰富，有些章节单薄。因此，决定《规定》不分章节，共二十五条。分别对立法目的、适用范围、档案机构及其职责、档案的管理、档案的公布和利用、奖励与处罚等问题进行了较为全面而具体的规定。 （二）《广州档案管理规定》的主要特点和创设 条款与上位法和其他城市的档案法规、规章相比，《规定》主要特点突出和强化了公共服务、档案信息化建设、重大活动管理、管理制度建设以及罚则等五个主要特点，其中有些地方是创设条款。 一是突出了档案公共服务思想。如《规定》第十九条第三款规定，各级国家档案馆是同级人民政府公开信息的查阅场所，应当配备相应的设施、设备，通过现场查阅和网络查询的方式方便公众查阅利用已公开现行文件；第二十条第二款规定，档案馆应当建立档案信息公共服务体系和档案信息资源数据库，逐步实现档案信息资源共享，依法向社会提供所保管的已公开的档案信息资源；第二十一条第二款鼓励私有档案向社会开放。这些规定将会推动广州档案事业科学发展。#p#分页标题#e# 二是突出了重大活动档案的管理。重大活动档案是各级档案部门应当集中力量做好的重点工作。 《规定》第十四条规定重大活动主办或者承办单位有义务做好档案的收集、整理和移交；在主办或者承办重大活动之前要通知同级档案行政管理部门，并会同档案行政管理部门制定重大活动档案收集工作方案；同级国家档案馆应当及时拍摄，主动收集照片、录音、录像等声像档案。为了便于操作，第十四条第四款对重大活动的范围作了界定。 三是设计了具体的管理制度。《规定》对新设机构档案管理登记备案（第七条）、档案（包括声像和实物档案）移交（第十条、第十二条）、档案征集（第十一条）、重大建设项目档案验收（第十六条）等工作的范围、期限及程序等作了具体规定，增强了可操作性。 四是细化了行政处分和处罚规定。《规定》第二十三条、第二十四条是针对《规定》中各条款相对应所设的义务，具体列出了应当给予行政处分和处罚的行为，使处罚的主体也更为明确，从而保证《规定》在实际工作中能够得以有效贯彻实施。 与上位法相比，《规定》创设了不少新条款，这些新条款具有突破性，对创新机制，加强监督，落实责任，具有重要意义。 （一）《规定》第三条：该条第二款首次明确了各级人民政府应当把档案信息化建设纳入当地信息化建设的整体规划，统一设计和实施，为档案信息资源的共享打好基础。 （二）《规定》第七条：规定有关单位建立档案工作机构或者指定专人后，要向同级档案行政管理部门登记备案。第七条是本《规定》的一大亮点，对档案管理机构的登记备案的管理权力直接派生于档案行政管理部门对档案工作的监督指导权。我市行政区域内单位众多，变化较为频繁，且不断有新单位成立。由于目前没有开展档案登记备案工作，档案行政管理部门较难准确掌握各单位的档案管理情况，影响了监督、指导服务的效果，更影响到我市国家档案资源的完整收集、规范整理和安全保管。因此，有必要创设实行登记备案制度。《规定》第七条第一款规定机关、团体、企业事业单位、其他组织和各级人民政府设立的临时机构应当自成立之日起三个月内建立档案工作机构或者指定专人负责本单位的档案工作，同时向同级档案行政管理部门登记备案。 （三）第九条：对归档电子文件的转存和抽检做出了规定。2003年国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》对电子文件的归档管理作了规定。为了保证电子文件归档齐全完整和有效利用，《规定》第九条规定了电子文件在形成后应当即时归档，实行“双轨制”，具有永久和长期保存价值的电子文件应当同时制成纸质文件归档保存，并使两者建立互联。为保证归档电子文件长期有效可用,第九条第二款根据国家标准《电子文件归档与管理规范》首次对归档电子文件做出了的每4年转存一次和每满4年进行一次抽样机读检验的规定。为保证电子文件归档管理工作得到落实，第九条第三款规定这项工作应由专门机构或专人负责，并将电子文件管理的全过程纳入文件管理制度和岗位职责。 （四）第十一条：细化了各级国家档案馆应当收集、征集的档案、资料的类别。从全市范围来看，我市档案资源比较分散，不利于档案资源的整合与有效利用。广泛征集分散在其他组织或个人手中的档案、资料，是档案馆目前面临的一项迫切任务。但由于缺少可操作性强的法律法规依据，使得征集工作面临很大困难，成效不够理想，因此《规定》第十五条就档案的征集工作做了规定，并进一步细化了应当收集、征集的档案、资料的四种类别，使档案馆收集工作更为明确。 （五）第十四条：列举了应加强档案管理的重大活动的六种情形。重大活动产生的重要档案，是我市经济建设和社会发展的真实记录，是同级综合档案馆重点收集和保管的档案。但由于承办或举办这些活动通常是时间紧、工作量大，组织者往往会忽视档案管理问题，很容易出现档案收集不全、保管不善的问题，造成不可弥补的损失。为加强对这类档案管理，兄弟省市地方法规和规章中也有关于加强重大活动档案管理的条款，但对于“重大活动”的范围，上位法和兄弟省市立法都未明确。第十六条第四款则首次对重大活动的范围进行了划定，列举了重大活动“党和国家领导人在本市的公务活动”等六种情形。 （六）第十九条：规定了各级国家档案馆是同级人民政府公开信息的查阅场所。《规定》突破了档案工作中原有的重为机关工作服务，轻为人民群众服务，重收集保管，轻开发利用的观念，与上位法相比，通过第十九条第三款首次规定了各级国家档案馆是同级人民政府公开信息的查阅场所，应当配备相应的设施、设备，通过现场查阅和网络查询的方式方便公众查阅利用已公开现行文件。 三、《广州市档案管理规定》对广州档案事业发展的促进作用 一次立法不可能把所有问题一揽子解决，但由于立法，可以使解决所暴露的一些隐性矛盾明朗化，一方面为地方档案行政管理部门强化依法治档实践创造制度化、规范化的平台，另一方面加快了依法治档的保障体系的建立。 一是促进完善各项配套制度建设，保障《规定》的推行。围绕《规定》条款，我市各级档案行政管理部门和各级档案馆建立健全了相关的配套制度，如档案行政执法人员培训上岗制度、档案行政执法监督检查制度、档案行政执法责任公示制度、档案规范性文件备案审查制度等各项配套制度，用制度规范和约束执法行为，从多角度、多层面有效保障《规定》的推行。按照《规定》等法律法规的规定，我们对行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政奖励、行政确认等行政执法程序做了进一步完善，在每个执法岗位设定了工作程序与工作标准，制定了详细的执法程序流程图，全面规范档案行政执法行为。 二是提高制度建设质量。要提高制度建设质量就应完善规范性文件制定程序，规范和监督档案行政行为，确保法律制度的全面实施。《规定》制定过程，主要采取与法制部门共建，以媒体网络形式公开等形式，符合国家法律法规规章的规定，接受机关团体以及公众的意见和建议，体现合法、公开的原则。#p#分页标题#e# 三是强化档案法制机构统一审核职能。今后凡市档案局起草或者参与起草的规范性文件，必须由本局档案行政执法责任制领导小组归口审查，同时，将市档案局制定的规范性文件按照规定程序及时报送市法制办备案。建立规范性文件实施效果评估制度，定期对规范性文件的实施情况进行评估。 四是使清理规范性文件工作制度化。适时对制定的规范性文件进行修改和废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。 五是促进制度建设公开化。档案规范性文件等制度的出台，应根据具体情况采取座谈会、听证会或者在公共媒体以及网站公布等方式听取意见。
