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作者：李晓园 单位：江西师范大学商学院
一、问题的提出
公共服务能力是指以政府为主体的公共组织在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地汲取和运用各种资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，满足公众公共需求，完成政府公共服务职能规范的目标和任务的能力。从21世纪特别是十七大以来，党和政府加大了公共服务的投入，改善了人民生产与生活条件。以水利、环境和公共设施管理业全社会固定资产投资(亿元)为例，2003年至2010年年增长率达28．2%。但毋庸置疑的是，我国基础设施投资仍存在明显的高投入低产出现象。近年来，我国干旱灾害频次增加、范围不断扩大。近些年来，中小河流洪涝灾害损失占全国洪涝灾害损失的70%～80%。由于历史原因，三分之二的中小河流达不到规定的防洪标准[1]。如何提高公共服务能力，实现高投入高产出，优化公共服务质量，更好地满足公民和社会的需求，是今后公共管理界必须着力破解的难题。中央苏区亦称“中央革命根据地”，是指在1929年至1934年土地革命战争时期，中国共产党在赣南、闽西和粤北建立的革命根据地，是全国13块革命根据地中面积最大、人口最多的一块。截止到2011年8月30日，中央党史研究室确认全国共有42个中央苏区县，其中福建省22个，江西省13个，广东省7个。该区域总面积9．96万平方公里，占闽粤赣三省总面积的21．33%，2009年总人口1814．58万，占三省总人口的10．25%。中央苏区县均位于赣粤闽三省交界的“东南丘陵”地区，城市化水平较低，2009年仅为27．8%，低于江西全省的43．2%、福建全省的51．4%和广东全省的63．4%，也低于全国的46．6%[2]。水利是农业的命脉，具有很强的公2012年第2期益性、基础性、战略性，在经济社会发展和人民群众生产生活中具有举足轻重的地位。2011年1月中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定，提出把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。因此本文以DEA方法，对江西原中央苏区13县水利基础设施投资效率进行分析，从公共服务能力建设角度，提出提升基础设施的投资效率的建议。
二、投资效率分析
(一)数据包络分析法及在本研究中运用的可行性
数据包络分析(DEA)是一个对多投入、多产出的多个决策单元效率的评价方法，其通过借助已有数据，构建有效前沿面，并将各决策单元变量与所构建的有效前沿面进行对比，从而识别低效率决策单元(DecisionMak-ingUnit)，并给出其相对效率值，因此是一种以相对效果概念为核心的效率评价方法。其特点是适合评价多输入、多输出指标的决策单元相对有效性，并且无需考虑输入输出指标的单位量纲问题。DEA分析法在实际中被广泛运用，特别是在对非纯盈利的公共服务部门评价方面，被认为是一种非常有效的方法[3](P3)。DEA分析法不仅广泛应用于银行、城市、高校等多方面投资效率评价，近几年我国学者也将其应用于政府公共服务、基础设施等效率评价，得到了更为客观的结论，通过评价各个决策单元的效率，为管理部门提供许多有价值的管理信息。目前，虽然在水利设施投资效率中运用DEA方法进行研究的文献尚不多见，但DEA分析法对水利设施投资效率研究，具有很好的适用性及可行性。就DEA方法本身而言，可分为投入导向模型和产出导向模型两种效率评价方法，前者以现有产出情况下是否是最小投入为判断前沿面的标准，后者是以现有投入情况下产出是否最大为判断前沿面的标准。水利设施建设以政府投资为主，本文从产出的角度进行研究，也即从在政府水利设施投入不变的情况下，如何使水利设施产出效益最大化方面来评价水利设施投资效率。DEA分析法还可依据是否引入可变规模报酬的假定，分为不变规模报酬(CRS)方法和可变规模报酬(VRS)方法。其中VRS方法，可以将CRS方法中的技术效率进一步分解为纯技术效率和规模效率，对于公共服务提供规模不足的中国而言，显然VRS方法更为适合。
(二)指标的选取与数据来源
一般来讲，DEA分析法投入产出指标的选取应当符合三个要求:首先是所选取的指标既要能够满足评价要求，还要客观反映评价对象效率的水平;其次是从技术上应该避免投入(产出)集内部之间具有相关性;最后是要考虑指标的重要性和易获得性。对原中央苏区县水利设施进行效率评价，其本质内涵在于考察各地在利用人力、财力、物力的投入，获取更好的水利基础状况和质量方面的相对效率。水利设施既服务于农业生产(主要是防洪抗旱)，也有服务于农村生活用水和水土保持，保护生态环境之功效，但是基于数据的可获得性，本文主要分析水利基础设施服务于农业生产的效率。基于此，本报告选取4个指标来评价原中央苏区县的水利基础设施所提供的公共服务效率，其中投入指标2个，为水利基础设施投资和人力资源;产出指标3个，为本年度灌溉面积、有效灌溉面积和旱涝保收面积。
1．投入指标水利基础设施投资是投入指标之一。目前水利建设资金主要来源于中央政府和省级政府，县级财政安排很少，民营经济参与较少，因此本文基础设施投资是指中央和省级财政转移支付的资金，数据源于江西省水利厅。人力资源是第一资源，因此水利部门职工人数也是重要的水利建设投入指标。江西省水利厅自2009年开始编制“十二五”水利人才规划，对全省水利人才进行了自下而上的统计登记工作，本文人力资源数据源于各县水利部门统计上报资料。
2．产出指标水利基础设施的直接产出物有很多，既包括水库总量数、水库库容量，也包括装机总容量和固定机电排灌站数、喷滴灌装机容量、已配套机电井眼数等。但是，这些产出物的作用最终还是体现于服务农业生产。因此，本文将本年度灌溉面积、有效灌溉面积和旱涝保收面积作为水利基础设施建设产出指标，这三个指标数据来源于江西省2011年的统计年鉴和中华人民共和国水利部资料。根据所选指标，截取了2009年和2010年原中央苏区县水利基础设施的投入和产出的相关数据，如表1所示:
(三)DEA分析估算结果描述性统计分析本文从产出的角度(投入不变的情况下，如何使产出最大化)，运用DEAP－2．1软件，采用规模报酬可变(VRS)的方法对表1中的数据进行计算，得到原中央苏区水利基础设施效率评价结果，如表2所示。
1．水利基础设施综合效率分析从表2可知，2010年江西省原中央苏区县水利基础设施综合效率整体较高，其均值为0．836。这与我国长期以来对原中央苏区水利基础设施建设方面进行的大量投资，形成较好的基础分不开。但是13个原中央苏区县中，只有会昌县、瑞金市两个县(市)达到了综合效率最优(DEA有效)，即这些县(市)达到了最佳的成本与产量，收益与产量的状态。上犹、宁都县效率也较高，这可能与这些县财力状况相对雄厚，水利设施基础较好，水利设施的建设与维护成本相对较低，以及政府公共服务能力较强有关。但是，黎川县效率相对较低，这可能与该县水利职工人数多，人力成本高有关。在13个县中，该县无论从水利设施投资和各项灌溉面积指标来看均处于中等及偏下状态，但职工人数却高居榜首。#p#分页标题#e#
2．水利基础设施规模经济效益简单而言，规模经济是指扩大生产规模引起经济效益增加的现象，规模经济反映的是生产要素的集中程度同经济效益之间的关系。从表2可以看出，上犹、崇义、安远、寻乌、石城、广昌6县处于规模报酬递增阶段，即意味着这6个县应当继续加大投入。但是，数据显示信丰、于都、宁都、兴国、黎川5县(市)在水利基础设施建设方面均处于递减的规模报酬阶段，表明这些地区存在资金投入过剩或重复建设的情况，或者是人力资源投入过剩，未能充分发挥物质资本和人力资本投入对增强农业生产抗旱能力的作用。会昌和瑞金处于规模报酬不变阶段，说明其水利基础设施投入配置良好，仍可按照目前的投入配置水平进行投入以推动本地区农业生产发展。
3．水利基础设施总体技术效率经济学意义上的技术效率是指投入与产出之间的关系，是指由科技含量的提高而带来的产出成效，反映了对现有资源有效利用的能力，在给定各种要素投入的条件下实现最大产出的能力，或者给定产出水平下投入最小化的能力。2010年原中央苏区县水利基础设施的纯技术效率值高达0．912，这与我国近年来重视水利建设，以科学技术推动水利事业发展有关。13个原中央苏区县(市)中，6县(市)达到了技术效率最优，即这些县(市)利用科学技术来改善产出成效，对现有资源有效利用的能力达到最优。4个县效率值在0．9以上或接近0．9，但是也有两个县效率相对较低，这表明其应当提高水利设施建设的技术水平和管理水平。
三、存在的问题及分析
以政府提供基础设施公共物品不同阶段对能力的需求为分类标准，我们认为公共服务能力由规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、执行能力四个能力构成。基础设施的建设首先要编制规划，这就对应了公共服务规划能力。确定了规划就要筹集资源，相应的就要求资源汲取能力。获得了资源就必须考虑如何配置资源，从而达到经济和社会效益的最大化，相应的就必须要有资源配置能力。但是资源配置并不等于实施，政府部门还必须运用配置的资源去完成目标、计划和任务，这就需要执行能力，至此就完成了公共服务和物品提供的全过程。从调查的结果来看，当前原中央苏区水利设施建设存在的主要问题有:
(一)资源汲取能力低，导致水利设施建设财力不足政府财力是提供公共服务的基础，资源汲取能力的大小直接影响基础设施建设的质与量。当前资源汲取能力存在的问题，主要体现在以下几个方面:
1．转移支付少且增长缓慢，个别县出现负增长2010年和2011年江西省原中央苏区13个县水利资产投资情况如表3所示:从表中不难看出，省级以上政府(含省级政府)对13个苏区县水利投资很少，2010年投资额无一个达到地区生产总值的2%，有7个县在1%以下，甚至有两个县不到0．1%。从增长率来看，崇义县增幅很大，兴国和安远两个县增幅在50%以上，余者均在50%以下，于都、寻乌、瑞金市3县(市)甚至出现负增长，而且于都县负增长率高达84%。虽然在前面DEA分析中，于都县处于规模报酬递减阶段，应当减少资金投入，但减少幅度太大，同样不利于提高水利设施综合效率。因此，水利设施投资太少，增长缓慢，是水利基础设施建设滞后于当地经济社会发展需要的重要制约因素。
2．地方资金配套不足，水利建设呈“马太效应”我国自20世纪90年代实行分税制，在取消农业税、农业特产税及乡统筹和村提留后，县乡财政明显减弱，主要依靠中央财政转移支付。虽然现在实现了“省直管县”体制改革，县财省管，减少了中间环节，提高了县财能力，但是由于原中央苏区各县大多数是国家级贫困县，经济基础薄弱，工业不发达，因此在没有享受到更多的税收优惠政策下，与东部和中部其他地区的财政实力差距越来越大。根据国家现有政策，相关建设资金都需要当地财政配套。如果当地财力不足难以提供配套资金，就减少了上级政府资金投入的机会，形成贫者愈贫富者愈富的马太效应。
3．民间资本参与不足当前大型水利工程、重点水利工程和流域水利工程的资金由上级政府投资，地方政府配套。小型水利工程并没有列入国家投资范围，而是由县、乡(镇)和群众自己筹资建设和维护，一些农村水利设施建设还主要靠受益群众投工投劳完成，但是一方面原中央苏区政府缺乏有效激励机制吸引民间资本参与水利设施投资，另一方面多种原因导致近年来投工投劳数量明显减少，政府财力有限，不堪重负，而这个问题在江西省是属于比较普遍的问题。
(二)规划能力不强，影响水利设施供需平衡科学规划，合理定位是加强基础设施建设，提高服务效能的前提。由于主客观原因，当前原中央苏区政府规划能力不尽如人意，主要体现在以下几个方面:
1．部分主要领导制订规划的理念偏颇理念支配行为，制订规划必须要有正确的理念。但是在制订规划时，有些政府主要领导对规划制定缺乏系统科学的思维，头痛医头，脚痛医脚，甚至受政绩考核的影响，热衷于面子工程，忽视隐形工程，关注地上工程，漠视地下防洪排涝工程。
2．决策流程欠科学，公民利益诉求表达不够目前，除了一些农村水利基础设施采取“一事一议”“筹资筹劳”确定外，大多数水利设施供给数量、范围、地区和品种采取的是自上而下的决策程序。这种决策结果深受上级政府偏好影响，加之资料难以有效收集，又缺乏众多平台了解利益主体的需求意愿，信息不对称，因此编制的规划不够科学，甚至存在重复投资现象，既降低了水利投资的效率，同时又影响了水利设施的供需平衡。随着民主建设进程的加快，原中央苏区县从政府到公民参政的意识也逐步增强。但是，编制的规划在具体征询公民意见时，存在征询时间短、征询规划的必要信息公开不充分等问题。虽然原中央苏区各县(市)都拥有政府网站，也公开了许多政府信息，但是网站上作为规划征询所必须拥有的信息却是不充分的，再加之对规划提出建议也常常需要一定的专业知识，因此大多数水利设施受益方并没有有效地行使自己的权利。
(三)资源配置能力弱，导致产出不高目前，中央苏区基础设施投资基本上属于高投入低产出的状况，资源配置能力存在的主要问题有:
1．资金来源分散，利用率不高由于行政管理体制的原因，原中央苏区各县对同一资源配置往往涉及多个部门，不能协调统一，有限资源被分散，降低了资源的最大化利用。决策者的公平与效率价值观，对党和国家政策的理解、认同以及管理能力都深刻影响着资源配置的方式和内容。县级政府资源的配置既包括宏观资源配置，也包括微观资源配置，宏观资源配置是政府将资源在不同地区和不同领域的配置;微观资源配置则是政府为完成某地区或某领域的某一项具体目标，对人力资源、物力资源、财力资源、信息资源等的配置。显然，政府微观资源配置和企业资源配置相似，主要受管理者的管理水平影响。目前水利资金来源，涉及农业局、扶贫办、水利局、国土局、财政局、农业开发甚至烟草等多个部门，各部门所分配的资金数量不多，分散使用，效率不高，但是如果将这些资金予以整合，却能集中力量发挥更大的作用。#p#分页标题#e#
2．人力资源配置不合理，不能适应现代水利事业的发展水利人才队伍建设是建设现代水利，促进水利事业快速和可持续发展的关键。由于原中央苏区各县经济状况较差，难以有效地吸引专业技术人才，甚至本地的人力资源大量外流。目前，这13个原中央苏区县水利人才存在“老、低、偏”现象。“老”是年龄结构偏老化。13个县的水利职工平均年龄40．5岁，35岁以下人员(含35岁)占总人数的34%，51岁以上的人员占总人数的19．0%。“低”是指人才队伍学历不高。13个县水利职工中，只有1位硕士，本科学历占人才总量的比例仅为9%，中专及其以下学历者占58%。“偏”是指专业结构不合理，偏离水利专业人才数量多。13个县中，系统接受过水利专业教育的人才所占比例不足30%。即使在专业技术人才中，非水利专业的人数比例也高达40．5%，县级水利局一般有5～7名管理干部，但大多数县只有1～2名水利专业干部，少数地方甚至只有一名水利专业毕业的干部。有的县二十余年来几乎未增专业技术人员，水管单位转制时，又流失不少专业技术人员。但是，新时期水利工作任务和范围有了较大扩展，对水利人力资源提出了更高的要求，基层水利人力资源队伍现状已制约了水利设施建设与后续管理工作的顺利开展。
(四)执行能力不高，影响各项政策目标的实现执行能力是实现水利基础设施建设目标的关键因素。原中央苏区水利基础设施建设中执行能力不高，除了受人力资源因素影响外，还受管理体制和资金等因素制约。
1．资金缺口大，规划目标部分达成在水利基础设施建设目标中，上级政府拨付资金时基本上都要求地方政府予以相应的资金配套，这两者的资金是基础设施建设项目的总投资。但是，由于原中央苏区县财政薄弱，外引资金不多，虽然千方百计自筹资金，但还是缺乏足够的配套资金，导致建设项目一再延期，或者规模与质量打折。许多已建水利设施得不到维护，老化失修，病险水库得不到治理和加固，渠道淤塞，渗漏严重，不能发挥设计效益，利用系数低。
2．重建轻管，“建、管、用”脱节水利设施建设及后续管理制度不完善，加之水利人才队伍薄弱，管理粗放，从目前水利基础设施建设与后续服务来看，建设、管理、使用脱节。许多水利工程特别是小型水利工程管理主体不明确，重建轻管，甚至无人管理。原中央苏区县小型水利工程名义上由乡镇、村管理，但实际上常常处于无人管理状态，很难组织开展较好的渠道清淤等水利建设，导致设施提前老化，使用成本增加，利用效率降低。
四、政策和建议
(一)加快水利投融资体制改革，减免配套资金与拓宽资金来源相结合建立长期、稳定的农村水利投资机制，是保证水利全面协调可持续发展的基础。水利基础设施作为准公共产品，具有不充分的非竞争性和不完全的非排他性，存在着服务网络的外部性，收益和成本并不是由交易的一方承担而是由多方分摊[5]，故水利基础设施既可以由政府提供服务，也可以由市场提供服务。因此，应当引入市场机制，逐步建立政府投资、政策引资、社会筹资、村集体出资、农民集资等投融资机制。一是鉴于中央苏区对中国革命的历史贡献和经济基础薄弱的现实情况，取消水利项目建设的配套资金要求。二是统筹规划，将水利基础设施建设与新农村建设相结合，整合发改、国土、农发办、扶贫办、水利等部门分管的涉水资金，集中投入，提高资金使用效率。三是设立县级水利建设补助专项资金，激励公民投资水利建设。宁都县设立“民办公助”项目补助资金的做法，取得了较好的效果。四是建立水利可持续发展基金专户，对小型农田水利工程进行产权制度改革，盘活水利资产，获得资金存入基金专户，用于水利再发展。
(二)科学编制水利设施建设规划，增强公共服务的有效性水利基础设施特别是大中型水利项目通常涉及较大的投资，而且其沉没成本也相当可观。这意味着，在一项服务为大众使用前，其全部成本的大部分已经事先支付了，而且不可撤销。因此，科学编制水利基础设施规划，合理布局水利工程就显得非常重要。要改革现行的“自上而下”的水利建设决策机制，广泛征询水利设施服务对象的需求意愿，充分利用新媒介，为公民充分表达诉求搭建平台。
(三)提升水利行业科学管理化水平，提高水利设施的使用效率水利设施作为公共物品，生产成本和收益是分离的，在获得一个既定的产出时，投入过多不必要资源的可能性大大增加，同时由于人们对公共物品的数量和质量，对政府的投入产出进程无法准确把握和测量，导致政府低效运行得以持续[5](P27)。因此，必须要有制度安排提高政府运行效率。一是要完善水利基础设施建设立项、建设、后评估制度和后续管理制度，实现水利基础设施从立项到服务的全程科学管理;二是以政策为导向，建立民营水利社会化组织，如广泛组建农民用水户协会，参与农田水利工程建设和管理;三是要加快小型水利设施产权制度改革，采取承包、股份合作、租赁、拍卖等形式，搞活经营权、落实管理权，建立起民生水利建设管理的良性运行机制。
(四)改革水利人力资源管理体制，构建高效精干的人才队伍必须改变目前原中央苏区县水利人力资源队伍结构的不合理现状，以服务基层水利发展为导向，以提升县以下基层单位水利人才学历和专业能力为重点，培养一批实用技术人才，改善结构，提升人才队伍整体素质。一是深化人事管理制度和机制改革。外部考任制与内部选拔制相结合，委任制与聘用制相结合。要通过公务员考试、事业单位考试等方式选拔优秀大学生充实这支队伍，使其在基层工作中得到锻炼。考虑到一些基础设施建设部门工作条件比较艰苦，可以根据岗位的性质适当聘用一些非公务员的本土优秀人才，这类人才较稳定，对当地经济文化了解也更加深入，且更易于与普通居民沟通，做好当地的公共服务工作。二是加大水利人才培训力度。通过水利人才培训基地样板工程、职业技能竞赛、基层水利人才全面轮训等多种方式来促进基层水利人才队伍建设。三是设立基层水利人员地区津贴，提高待遇，稳定队伍。