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台湾虽然地小，农业资源有限，但农业生产却涉及农林渔牧业各方面。20世纪，台湾岛创造了农业的辉煌，其小农体制与热带农业技术举世闻名，具有一流的农作技术。但全球经济一体化给台湾农业带来了很大的冲击力。为了突破农业发展瓶颈，调整产业结构，台湾近年来已将农业生物科技产业列为未来经济发展的战略性产业，加快农业生物技术的研究创新及其技术应用，以保证台湾农业的持续发展，提升国际竞争力。台湾农业生物技术研究经过20余年的发展，取得了很多研究成果，特别是其转基因产品研究工作起步较早，在部分研究领域甚至超越了一些发达国家和地区的水平。台湾转基因农产品在农业生物技术产业中占有重要地位，其安全管理体制也已具备雏形，建立起了系统合理的产品管理政策和体制。本文详细分析了台湾农业生物技术产业发展及安全管理的相关政策、组织机构和管理制度，旨在为大陆农业生物技术的发展和安全管理提供借鉴经验。 1台湾农业生物技术的发展 1．1研究和发展概况 台湾地区高度重视农业生物技术的发展，农业生物技术产品遍及农渔牧业，涵盖范围广泛。台湾地区分别于2006年、2007年、2008年连续举办了三次“台湾国际生物科技大展”，均设立有农业生物科技主题馆，展示了284个农业生物科技项目，在这方面取得了较大的成效。2010年台湾农业生技产值约新台币46．3亿元，相较于2009年成长5．2％，主要是微生物／蛋白质饲料添加物与生物性农药两项领域产值的大幅成长；2010年微生物／蛋白质饲料添加物产值成长率为22．8％，主要受惠于抗生素被限用的影响，其需求与日俱增；2010年生物性农药产值成长15．2％。2010年植物组织培养种苗相较于2009年成长4．8％，主要由于台湾兰花种苗对欧美出口持续扩大。因为动植物疾病检测的重要性逐渐增加，再加上国内分子检测技术发展成熟，台湾2010年农用检测诊断产值成长率为3．7％。植物组织培养种苗产值为25．1亿元新台币，微生物／蛋白质类饲料添加物为11．9亿元新台币，分别占52．07％和24．69％，是台湾主要的农业生物技术产品。台湾植物组织培养种苗与动物用疫苗是发展较早且最为成熟的产业。台湾的种苗业者目前开始走向客制化服务，生产方面则强化运输技术及病毒检测技术［1－2］（表1）台湾农业生技中，动物用疫苗、植物组织培养种苗产品已处于成熟期，技术成熟度高，市场稳定。基因转殖畜禽／水产处于萌芽期，市场环境尚未健全，国内对于基因转殖动、植物的管理法规仍逐步完善中，技术处于前期开发阶段。生物性肥料、生物性农药与农用检验试剂等产品则步入发展期阶段，菌种筛选与量产技术逐渐成熟。在生物性肥料与生物性农药方面，台湾发酵技术已具有相当深厚的基础，有利于台湾生物性肥料与生物性农药产品的开发。分子检测诊断技术也逐渐成熟，加上法规门槛低，2012年投入农用检测诊断产品开发的产商有增加的趋势。台湾经济研究院生物科技产业研究中心根据目前台湾农业生物技术发展的情况及国内外潜在的市场，确定了农业生物技术未来三大发展重点领域，分别是种苗及种畜禽（水产种苗、植物种苗、种畜禽），安全农业，分子农场［1－2］。台湾农业生物技术厂商多集中于台中市、屏东县与台北市等地。据统计，2010年主要业务是农业生技领域的52家厂商，其中北部有16家、中部17家、南部19家，跨领域厂商约14家。台湾农业发展以中南部为主，台中市是中部地区农业生技厂商最为集中的城市，以动物疫苗与生物性农药、肥料厂商为主，如大丰疫苗、全亚洲、普生生技、瑞基海洋生技等；屏东县则是以植物种苗、微生物／蛋白质饲料添加物等农业生技领域为主要特色，如世芥兰业、台湾孟德雨、比高畅生技等。此外也有农业生技厂商将总部设立于台北市，工厂则设置于其他地区，如金车生技于宜兰设立种苗生产基地。近年来，台湾农业生技厂商积极通过产学合作取得核心技术与产品，自行投资厂房建设，并与“公协会”合作参与公开展览争取订单。2010年上半年以来，随着经济景气带动许多订单回笼，加上国际市场对微生物饲料添加物等需求的上升，台湾农业生物技术产业的前景较好［1－2］。 1．2促进发展的公共政策 从各国发展实践来看，农业生物技术产业的发展很大程度上应归根于其农业生物技术产业公共政策的运用。我国台湾地区为促进其农业生物技术产业的发展，也制定了一系列详细而复杂的公共政策来推动。早在1995年台湾当局第2443次院会就通过《加强生物技术产业推动方案》的决议，决定将以农业及医药生物技术相关生物技术产业作为台湾全力推动的重点科技计划。加强生物技术的基础与应用研究，并将研发成果有效移转民间，落实于产业界，台湾“国科会”于1997年规划，并于1998年开始推动《农业生物技术国家型科技计划》，其主要任务在选定并推动执行具有本土利益性、创新性、国际竞争力、短期内就有发展潜力的农业生物技术研发课题，整合国内上、中、下游研发资源，将研发技术或产品落实于产业上，厚植台湾农业生物技术产业发展基础，使台湾成为亚太地区农业生物技术产业的研发与营运中心。2008年，台湾当局又出台了《农业生物技术产业化发展方案》，以整合及扩散农业生物技术的研发能量，并进一步落实研发成果产业化，借此推动台湾农业生物技术的产业化发展；同时，“农委会”于2009年5月22日订定《农业生物技术研发成果产业化辅导办法》，以推动该方案生技商品化计划，鼓励业界承接农业生物技术研发成果，并独享执行计划所生的各项研发成果，以落实研发成果产业化；2011年，针对该方案，台湾拟推进产学合作项目16个，共申请经费补助0．44亿新台币。 1．3研究机构及产业发展 台湾当局高度重视农业生物技术的研发及其产业的发展。目前，台湾已形成一个完善的农业生物技术研究和应用体系，对促进其农业生物技术产业的发展起到了重要的推动作用。台湾农业生物技术的研究机构主要可以分为五大类：第一类是农委会下属20个研究机构，包括6个试验所、1个保育中心、1个生物科技园区和9个改良场以及金门县的3个研究所；第二类是财团法人农业生物科技相关的研究机构17个，如台湾工业研究院、生物技术开发中心、农业工程研究中心等；第三类是“中央”研究院设立的农业生物科技相关的研究机构8个；四是台湾有41所大学设立的农业生物科技相关的研究机构115个，以培养研究型人才为主，并进行相关的研究工作；五是其他农业生物科技相关的研究机构4个，如台糖公司研究所、亚洲蔬菜研究与发展中心、亚太粮食肥料技术中心、台湾农友种苗股份有限公司等［3］。同时，台湾当局为带动农业生物技术产业的发展，充分利用各县市地区不同农业产业特色及外围资源，6年内投入200亿元经费，核定设置1处中央主导型的屏东县《农业生物科技园区》及彰化县《国家花卉园区》、台南县《台湾兰花生技园区》、嘉义《香草药草生物科技园区》及宜兰《海洋生物科技园区》等4处地方主导型园区，目的是带动农业生物技术产业的群聚效应，促进产业的发展。在政府规划下，目前已有两大农业生技聚落成形，分别为台南的《兰花生物科技园区》与屏东县的《农业生物科技园区》。前者为台湾兰花种苗产销平台，每年3月举办的国际兰展已成为全球性的大型兰展之一；后者则以中草药、动物疫苗、水产种苗等产业为主要规划方向，已有50余家厂商进驻。#p#分页标题#e# 2台湾转基因生物安全的管理 生物安全是建构对人类健康与生物多样性两大层面可能动机影响的风险评估与管理体系。1980年，台湾开始将基因工程确立为生物技术的发展主轴，于是应用基因工程方法的生产技术成为台湾农业生物技术的最大内涵。目前，台湾百姓使用基因改造食品的情况相当普遍，主要以进口基因改造大豆及玉米为主。根据“农委会”进口大豆及玉米资料统计，台湾每年约有200万kg大豆及600万kg玉米进口，其中约有80％大豆属基因改造大豆，40％玉米属基因改造玉米。同时市场上还有棉花、油菜、甜菜、马鈴薯等基因改造产品［4］。转基因技术及其产品相当新颖，其潜在的危险性普遍受到关切。 2．1转基因生物安全的管理架构 台湾对转基因生物产品从试验、开发到生产诸环节均对其安全性进行严格控制和管理。2001年12月25日，台湾“卫生署”食品卫生处召集的“基因改造食品跨部会小组”正式运作，举行第一次会议。2003年2月25日，“基因改造食品跨部会小组”第四次会议决议，建议“行政院”科技顾问组规划提升台湾基因改造食品管理层级。4月22日“行政院”科技顾问组召开会议回应，提议由行政院生物技术产业推进指导小组召集。为了建立基因改造产品的安全管理体系，行政院根据“促进技术发展，落实有效管理”的目标，于同年10月在行政院生物技术产业指导小组下设置了“基因改造产品跨部会工作小组”。小组由12名委员组成，包括政府机关的代表及学术界、产业界的专家学者，小组召集人由农委会副主任担任，以统筹推动基因改造产品管理体系的建设，并协调整合政府与民间的意见与资源。工作小组下设有秘书处，以协助行政文书、联系协调等作业。2006年，该小组的职责调整为：在各主管机关现有职掌范围内的管理基础上，通过协调架构模式，建立制度化的协调联系机制，以统合当前各主管机关的政策方向，凝聚台湾转基因科技管理法制政策［5］。转基因生物技术产品在生产的每一个环节上都有可能造成污染，台湾在这方面的管理有一整套完善和严密的程序，主要分为三个阶段，由三个行政机关主管。即，“国科会”管理上游的研发，其目的是防止污染或危害；“农委会”负责中游的环境生态与饲料管理，目的是进一步确认其对生态系的影响；“卫生署”负责下游的食品安全管理，目的是确保生物改造食品的使用安全性，以及保障消费者的选择权利。对于进出口转基因产品，台湾尚未有专门的行政机关及法制政策进行管理，主要还是依据转基因产品所处生产阶段而纳入相应的管理阶段。 2．2转基因生物安全的管理政策 为防止转基因生物产品对人体和环境造成的不利影响，台湾当局先后建立了一系列符合本土实际情况的生物安全管理政策。台湾“经济部”于1998年11月宣布基因改造产品倾向采取业者自愿性标示方式，2000年“卫生署”基于各界研商所获的共识，公告查验登记及标示的规定。同年11月7日，“卫生署”公告了“基因改造食品安全性评估方法”，11月29日卫生署与相关部会讨论，将基因改造食品容许量上限订为5％；而基因食品标示，将从原料产品着手，预计四年后所有基因改造食品均应完成标示［6－7］。台湾当局为了推进转基因生物安全的法规建设，发起了“基因改造产品法规环境建置二年行动计划”，共分五大部分：基因科技研发管理、环境生态风险评估及管理监测、人体食用安全及管理监测、基因科技相关智慧财产权及基因改造微生物制剂之管理，分别由国科会、农委会、卫生署、智慧局及环保署主导。 3台湾农业生物技术的发展及启示 台湾市场有限，农业生物技术产商多为中小企业，自行研发能力不足，产业资源有限，台湾农业生物技术厂商应积极透过国内外合作或授权，取得技术或资金支援，进驻国际市场；同时，必须借助于中小厂商工业技术转移的经验，加强专业辅导，有助于农业生物技术企业群落的形成与成长，以突破其产业的发展瓶颈。台湾早期为了促进农业生物技术的发展，利用政府资源所创造的新品种、新方法以及新技术等，几乎都是免费提供给农民使用，使得台湾农民和农业企业对于农业生物技术知识产权观念意识较薄弱。为避免同行业之间的恶性竞争，加强知识产权的取得、维护及管理，防止抄袭、仿冒和侵权，对促进农业生物技术产业的发展具有重要意义。对生物科技的法律管制已经是当今世界的趋势，台湾的农业生物技术风险也应以法律管制为主。台湾关于生物科技的风险管制体系目前仍处于调整形成阶段，虽然有相关规范存在，但由于缺乏法源依据，其规范效果仍有限。同时，台湾的“立法进度”往往落后于科技的发展，有的规范甚至有可能阻碍科技的发展，因此台湾应按照国际标准，加速制定或修订农业生物技术相关法规。
