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本文作者：张祖荣 单位：广东商学院国民经济研究中心
一、引言
农业保险是有效分散农业风险的市场机制，是现代农业风险管理的主要手段，受到许多国家或地区的高度重视。目前，世界上约有104个国家或地区开办了农业保险业务，其中有18个国家在小范围内进行试点工作①。但是，国内外研究表明，农业保险由于其风险标的的特殊性，市场化经营难以成功。Wright和Hewitt(1994年)对美国等国家农业保险发展的研究表明，在没有政府补贴的情况下，历史上农业保险的一切险种(AllRisk)和多重农作物保险(MPCI)的商业化经营都以失败告终，即农业保险出现市场失灵。Sherrick(2004年)等人认为农业保险市场失灵的原因主要有以下几个方面。一是农业保险的高损失率与高费用率决定了农业保险的高保险费率，而农户收入大都偏低。二是除农业保险外，农户可以利用多种风险分散方式，如采用多样化种植和养殖、增加非农收入比重、政府灾害救济等。三是农业保险具有准公共产品属性，商业性保险公司不具有提供公共物品的特质。Smith和Goodwin(1996年)、Shaik和Atwood(2002年)、Glauber和Collins(2002年)等人认为农业保险的系统性风险以及逆向选择和道德风险等也是导致农业保险市场失灵的重要原因。庹国柱、李军等人对中国农业保险发展历程的研究也得出了类似的结论。基于以上原因，世界各国农业保险多采用政策性经营方式。政策性农业保险的根本特征是政府对农业保险提供经济上和法律上的支持，主要表现为政府财政补贴和立法推动。因此，与商业保险不同，政策性农业保险涉及政府、农户、保险公司三方行为主体。
近年来，中国政府高度重视发展政策性农业保险，连续7年将相关内容写进了中共中央一号文件，并制定了“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的经营原则。2006年颁发的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出:“中央和地方财政对农户投保按品种、按比例给予保费补贴，对经营政策性农业保险业务的保险公司适当给予管理费用补贴，建立中央、地方财政支持的农业再保险体系;将农业保险作为支农方式的创新，纳入中国农业支持保护体系。”2007年，中央财政首次列支21．5亿元对吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古等6省区的主要农作物保险和能繁母猪保险进行保费补贴。2008～2010年，中央财政的保费补贴逐年增加到37．3亿元、59．7亿元和67．77亿元，保费补贴区域由2007年的6省区扩展到全国的所有省区市，补贴险种也由主要的种植业、养殖业保险扩展到农房、农机等领域。同时，各级地方政府也对农业保险业务给予了财政补贴，对农业保险发展产生了重要的推动作用。近年来，中国农业保险发展取得了较大进展，特别是2007年以来，在中央财政保费补贴政策的支持下，农业保险实现了跨越式发展。保费收入由2004年的3．96亿元增长到2009年的133．9亿元，年均增长102．2%，保险赔款由2004年的2．87亿元增长到2009年的95．2亿元，年均增长101．5%。农业保险呈现出业务快速发展、保障更加全面的良好局面。但是，随着政策性农业保险发展的不断深入，范围不断扩大，面临的问题也日益突出。本文基于政策性农业保险行为主体的视角，分析政府、农户以及保险公司在农业保险发展中存在的主要问题及其影响，对中国政策性农业保险的可持续发展提出一些政策性建议。
二、政策性农业保险发展中的若干问题及其影响
(一)政府方面
1．财政补贴制度不健全
(1)保费补贴方式问题。目前，政策性农业保障的财政补贴方式是，对于特定作物、特定风险，在省级财政部门承担一定比例保费补贴(25%)的前提下，中央财政给予相应比例的保费补贴。这种“一刀切”的补贴方式存在以下问题。一是一些农业大省、财政弱省由于财政补贴能力有限，难以提供相应的保费补贴，使最需要农业保险保障的地区反而更少地享受到中央财政的保费补贴，而相对富裕的地区却更多地享受到中央财政的补贴，产生补助累退效应，因而不能很好地发挥政策性农业保险的保障功能(朱俊生等，2009年)。二是由于中国各地区农业生产的主要作物和风险存在较大差异，采取特定作物和特定风险补贴的方式难以适应各地区风险差异和特色农业的实际情况，从而削弱了政策性农业保险的效果。三是目前保费补贴资金拨付环节多，到位滞后，有些地方政府甚至出现卡、扣保险补贴的现象，降低了资金的使用效率。
(2)经营费用补贴问题。农业保险财政补贴的基本动因是解决农业保险市场失灵问题(Appel等，1999年)。但农业保险市场失灵既有需求不足的原因，也有供给不足的原因。国际上，农业保险财政补贴大多是保费补贴和经营费用补贴同时进行。但目前中国仅限于保费补贴，对政策性农业保险经营机构没有给予相应的费用补贴，也没有建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。(3)评价与监督问题。评价与监督是财政补贴制度的重要组成部分。2008年和2009年，财政部、保监会等部门联合开展的政策性农业保险专项检查发现，保险公司虚假理赔套取财政补贴、基层政府挪用补贴资金等违法、违规现象时有发生。中央财政保费补贴已实施4年，补贴的效果如何?如何评价?怎样预防补贴中可能出现的问题?怎样避免补贴可能产生的负面影响?这些都是尚待解决的问题。
2．过度的行政干预
中国政策性农业保险的开展有赖于政府推动。事实上，地方政府承担了很大一部分宣传承保、查勘定损、理赔兑现等工作，对农业保险发展起到了积极作用。但由于一些基层干部对农业保险的认识存在偏差，把行政支持变成了行政干预，损害了保险公司的合法权益。在投保方面，一些县(市)只选择自然灾害严重的乡镇或耕地投保，有的甚至在发生灾害损失后才要求投保等，保险公司面临来自政府部门的逆选择及不当干预。比如，四川省泸州市政策性农业保险试点仅选择了自然灾害严重的古蔺县和叙永县投保水稻、玉米等险种，而自然灾害较少的泸县仅开展了能繁母猪和少量的生猪保险(王敏，2009年)。在理赔方面，笔者在广东省、湖南省、江西省等地调研时发现，一些乡镇干部往往夸大受灾程度，千方百计让保险公司多赔，甚至对于一些不属于保险责任范围的经济损失，也要求保险公司予以赔付;有的地方则要求保险公司在未发生赔款的情况下返还保费。在直接干预保险公司经营管理方面，一些地方政府随意要求保险公司改变保单条款或降低保险费率，甚至为了截留保费禁止保险公司进行必要的分保;有些地方政府还制定了对保险公司的考核办法，使保险公司的自主经营权遭到严重破坏(毛文博等，2008年)。诸如此类现象，违背了市场规律和农业保险经营原则，影响了农业保险的正常有序开展。#p#分页标题#e#
3．法律、法规建设滞后
农业保险作为一种农业发展的保护制度，对相关法律、法规具有很强的依赖性。农业保险开展比较成功的国家都很重视对农业保险的立法保护。中国《保险法》第186条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”但是，自1982年恢复农业保险业务以来，历经30多年的发展，至今仍没有制定农业保险法及相关法律、法规。2008年，保监会会同国务院法制办、财政部、农业部、发改委等联合草拟了《政策性农业保险条例》，也作了很多宣传，但至今尚未颁布实施农业保障法。农业保险经营一直无法可依。由于法律、法规建设的严重滞后，对政府的地位和作用没有界定，政策支持出现随意性和短期性;保险双方的权利和义务不明确，使投保农户的权益难以得到有效维护，也给农业保险经营带来诸多混乱和困扰。
(二)农户方面
1．有效需求不足
从保费收入、保险密度(农村人均农业保费)以及投保率、覆盖率等指标可以看出，即便在政府财政补贴保费的情况下，农户的有效需求仍显不足。以2010年为例，虽然农业保费收入达到135．68亿元，但其中仅中央财政补贴就占67．77亿元，再扣除约25%的地方财政补贴①，农户实际缴纳保费仅为33．99亿元，保险密度不足5元;参加农业保险的农户约0．75亿户次，投保率不到35%;主要农作物的播种面积为15626．6万公顷，种植业保险的覆盖面积约为3900万公顷，覆盖率不到1/4。造成有效需求不足的原因主要有以下几方面。
一是农民收入低、保险费率高。2009年，农村居民人均纯收入5153元，不到城镇居民人均纯收入的1/3，而且地区间收入差距拉大，东部、中部、西部地区农民人均纯收入分别为6742．8元、4864．8元、3685．6元，东部地区比西部地区高出82．9%②。以种养两业为主的农村居民大多没有固定的收入来源，收入极不稳定。大多数地区的农民购买能力明显不足。另外，农业保险由于风险大、损失率高，保费率也很高。以农作物一切险为例，目前保险费率介于5～10%之间③，即便政府财政补贴75%的保费，农户个人承担的保费也比普通财产险高出许多倍。
二是农业的比较收益低。目前，中国大部分农作物的保险都属于成本保险，即保额仅由种子、农药和化肥等生产成本来确定，致使保额偏低，保障不足。以湖南省水稻保险为例，每亩保额为240元，保险费率为7%(如不保旱灾，保费率为5%)，各级财政保费补贴约为75%。假设损失率为15%，无灾害损失情况下每亩水稻纯收益为500元，以种植20亩水稻计算，农户应缴保费为20×240×7%×(1－75%)，即84元，期望收益为0．15×20×240+0．85×20×500－84，即9136元，远远低于按最低工资计算的打工收入。近年来，农民收入中农业收益的比重不断下降，收入增长的大部分来自非农所得，农业收益的重要性下降也在一定程度上降低了农户对农业保险的需求。
三是农村的经营特点客观上降低了个体农户农业保险的需求。农村土地经营规模小，分布零散，以及农户自给性需要和多样化种植，客观上产生了内在风险调节和分担机制，在一定程度上降低了灾害事故的经济影响(刘京生，2000年)，从而降低了个体农户农业保险的需求。
四是政府灾害救济。中国长期实行的灾害救济制度，即发生自然灾害时由政府财政直接拨款和社会捐款救济灾民，农民对政府灾害救济产生了依赖心理，缺乏市场化分散风险的意识，在一定程度上弱化了农户的保险需求。农业保险需求不足，投保率低，使国家的支持政策难以落实，政策性农业保险的功能难以发挥。
2．逆选择与道德风险严重
农业保险由于其保险标的和保险风险的复杂性，容易引发逆选择与道德风险。据统计，在农作物保险中，道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20%，在牲畜保险中的骗赔现象更为严重(庹国柱等，2005年)。政策性农业保险由于增加了财政补贴等因素，使逆选择与道德风险变得更为严重，也更为复杂，具体表现为以下几个方面。一是低风险者不投保，投保者面临着高风险;有临时性损失预期或赔款预期较高的农户，为了获取相应的保费补贴和高于平均损失的潜在赔偿而投保;自然灾害多发地区投保率高，自然灾害少发地区则投保率低。二是受灾农户虚报灾情骗取赔款。据调查，在2007年9月发生的韦帕台风灾害事故中，江苏省宿迁市部分农户虚报水稻受灾面积，后经核查定损，该市受灾面积核减了1．85万亩(倪锡林、王卓，2008年)。类似情况在其他地区也普遍存在。三是故意制造保险事故或掉换保险标的，骗取保险赔款。例如，黑龙江省某村庄只有几个养鸡专业户投保了养殖险，但在出现鸡瘟时，村民们就把全村的死鸡都放到了投过保的养鸡户那里，由投保人去保险公司索赔;大庆市奶牛保险试点中有少数农民为获保险金赔付，故意给奶牛喂柴油、铁钉、塑料袋等，人为造成大量奶牛死亡(丁国光等，2008年)。四是通过变造、伪造相关证明、资料或者其他证据等方式，编造虚假保险事故。2008年，四川省叙永县有1800多件赔案现场照片雷同，甚至有个别乡镇的兽医站人员把同一张假现场照片以10～20元的价格卖给农户造假索赔(王敏，2009年)。
(三)保险公司方面
1．供给效率低下
(1)农业保险的交易成本高。一方面，与西方发达国家大规模农场经营不同，中国农村大都是一家一户的小规模经营，组织化程度低，而且地域分散，交通不便，农业保险的展业宣传、承保签约、查勘定损等业务的工作强度大，管理难度高，耗费的人力、物力多;另一方面，除中国人寿和中国人民保险公司等少数几家保障公司外，目前大部分保险公司在农村市场没有分支机构，加上农业生产经营的季节性很强，使定损理赔在时间上比较集中，而且由于定损理赔缺乏精确的客观依据，保险公司与农户之间的争议很多，使交易成本大幅增加。
(2)农业保险经营成本高。由于农业保险风险大多源于人类难以驾驭的洪涝、干旱、大风、瘟疫等自然灾害，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大等特点。因此，农业保险经营风险大，经营成本高。另外，严重的逆选择与道德风险也是农业保险经营成本高的重要原因。Miranda等人(1997年)利用统计模型计算出美国最大10家农业保险人和一般保险人的赔款支出变异系数，发现农业保险人所面临的系统性风险是一般保险人的10倍。#p#分页标题#e#
2．经营管理欠规范
(1)宣传承保时夸大保险的作用，对保险条款尤其是免责条款不作如实说明，误导农户投保。
(2)定损时缺乏实地考察，主观臆断，引发各种矛盾和纠纷。
(3)理赔时手续繁琐，理赔时间过长，在一些试点地区，农民把保险公司称做“支公司”，在进行理赔时把投保人支来支去，故意拖延理赔;理赔中恶意刁难，无理拒赔、少赔、惜赔等损害农民利益的行为时有发生。
(4)基本上没有后续服务，在农户投保后，保险公司不闻不问，既没有跟单回访，解决农民在投保中的疑惑，更没有及时了解农户的需求变化，改进保单设计。
(5)在统计核算方面，据保监会2008年和2009年组织的专项调查，有的保险公司弄虚作假，虚挂应收保费，通过虚假保单和虚假赔案套取保费补贴资金;有的保险公司则出现撕单、埋单和保费不入账等违规行为，损害农户的合法权益。农业保险经营管理失范，严重扰乱了市场秩序，造成农户对保险的反感与抵触，导致农民对保险公司的不信任和不放心。
三、政策性农业保险可持续发展的对策建议
发展政策性农业保险是国家支农惠农、解决“三农”问题的政策措施，对于保障农业生产、促进农民增收具有重要的战略意义。为使政策性农业保险持续、健康、稳定发展，应尽快建立发展政策性农业保险的长效机制。
(一)完善农业保险政策支持体系
1．完善农业保险补贴制度(1)科学制定保费补贴标准。保费补贴标准取决于政府的政策目标、财政能力以及农民的购买能力和购买意愿。过低的补贴标准难以激发农户的有效需求，提高投保率;过高的补贴标准使政府陷入沉重的财政负担，扭曲了农业保险的功能。保费补贴标准应在政府补贴能力与农民参与意愿之间寻求平衡，在保证一定投保率的条件下，科学估算适度的补贴率和补贴额，并在中央财政和地方财政间合理分配。目前，农业保险财政补贴总量偏低。2008年、2009年中央财政用于农业的“四项”补贴分别为1030．4亿元、1274．5亿元①，而同年用于农业保险的补贴资金分别为37．3亿元、59．7亿元，均不到当年“四项”补贴的5%。考虑到保费补贴具有乘数效应和收入再分配效应等比较优势，应适度增加中央财政的补贴预算，提高中央财政农业保险保费补贴的比重，扩大农业保险的覆盖面和投保率。(2)改进保费补贴方式。目前，政策性农业保险已全面铺开，按照现行的保费补贴方式，一些农业大省、财政弱省面临较大的财政压力。因此，加大对欠发达地区的补贴力度，实行差异化补贴政策，调动地方政府、保险公司和农户的积极性，使最需要农业保险保障的农户能够普遍参与其中，充分发挥政策性农业保险支农惠农的功能作用。同时，国家应进一步完善政策，畅通资金补贴渠道，提高资金到位率。(3)实行经营管理费用补贴。农业保险属于准公共物品，商业性保险公司不具有提供公共物品的特质。因此，对农业保险经营机构应给予一定比例的管理费用补贴，并对农业再保险提供财政支持，调动保险公司的经营积极性，增加农业保险的有效供给。(4)建立财政补贴评价与监督机制。加强农业保险保费补贴效应的实证研究，建立政府财政农业保险保费补贴评价指标体系，综合评价补贴效果;健全财政补贴资金监督机制，趋利避害，减少补贴的负面效应，提高财政补贴资金的使用效率。
2．完善农业保险的行政支持措施行政支持是政策性农业保险的显著特征。但行政支持要把握好“度”，并保持相对的稳定。(1)界定基层政府的行为边界，制定行政支持的具体措施，明确政府应该做什么、不应该做什么。既要避免基层干部积极性不高，责任心不强，出现政策热与执行冷的矛盾，又要尊重保险公司的自主经营权，防止过度的行政干预等问题。(2)乡镇政府应配备专业的专职负责干部，设立专门的管理部门。目前，大多数乡镇都是临时抽调干部负责农业保险业务的开展工作，缺少稳定性的行政支持措施，一些兼职的干部由于没有行政岗位和明确的责任，在农业保险推行过程中表现出很大的随意性和短期性。
3．加快法律、法规建设法律、法规建设是农业保险持续稳定发展的保证。目前，中国政策性农业保险发展处于关键时期，当务之急是制定相关的法律、法规，使农业保险工作有法可依，促进农业保险的规范化、制度化发展。(1)明确政府在农业保险发展中的地位和作用，完善国家投入以及金融、税收等支持政策;保证支持政策的连续性与稳定性。(2)明确农业保险中的经营主体、投保主体以及政府相关部门的权利和义务，避免或减少投保、理赔中的矛盾和纠纷。(3)明确农业保险的经营规则和运行机制，鼓励相互保险、合作保险和共保制度的实施，提高农业保险的供给质量和供给效率。
(二)创新农业保险经营管理体系
经营管理创新既是农业保险发展的动力，也是提高农业保险供给效率的关键。从当前政策性农业保险的发展情况看，创新农业保险经营管理体系，应重点加强以下几方面的创新。
1．产品创新产品创新是农业保险经营创新的核心。目前，农业保险产品种类繁多，但真正满足农户需求的产品却很少。这也是投保率和覆盖面低的重要原因。产品创新应主要从以下方面入手。一方面是开发差异化产品。各地区经济社会发展不平衡，不同地区的风险种类和风险程度各不相同，因此，应针对各地区农户的购买能力和风险特点，开发满足不同农户需求的多层次、多样化特色产品，简化保单条款，改进保单设计，切实提高农业保险的有效供给和有效需求。另一方面是积极探索指数化保险。传统种植业保险因为依据每位被保险人的保险标的情况进行承保，通过勘查被保险人因灾造成的农作物产量损失进行赔付，因而容易引发逆选择与道德风险(魏华林、吴韧强，2010年)。近年来，国际上流行的农业气象指数保险和区域产量指数保险等创新性产品，直接以系统性气象风险的测度和同一风险区域内的“平均损失”确定赔付标准，不以投保人个体的损失情况为依据，从源头上消除了逆选择和道德风险的隐患，既降低了风险成本，又强化了激励机制。2009年，国元农业保险公司在安徽省长丰县进行的水稻旱灾指数保险和高温热害指数保险试点取得了良好效果，应总结经验，加以推广。
2．销售创新通过销售创新，健全合作机制，降低经营成本，提高供给效率。
(1)充分利用农村合作组织、农业龙头企业、基层政府部门等中介机构的优势，开展规模营销。例如，吉林省安华农业保险公司依托农业产业化龙头企业开展了对基地农户的保险、依托农村合作组织开展了对集约化农业的保险、依托地方政府开展了大宗粮食作物统保等试点工作。(2)充分发挥农村信用社、邮政储蓄所的网点优势，建立保险产品的交叉销售合作机制，实现优势互补，丰富农业保险的营销渠道，逐步形成多渠道、广覆盖的农业保险销售网络体系。例如，中华联合、中国人民保险等保险公司积极与当地农村信用社和邮政储蓄所等机构建立合作机制，建立了多种农村基层单元的销售渠道，取得了良好效果。#p#分页标题#e#
3．服务创新通过服务创新，改善农保关系，提高企业信誉。
(1)加强乡镇政策性农业保险服务点建设，建立健全服务规范，改善服务态度，优化承保、核保、查勘、定损和理赔流程，简化相关手续，注重后续服务，为农民提供专业化、人性化的全程优质服务。(2)发挥专业优势，提升附加价值。例如，通过构建人工降雨、人工防雹网络体系，实施人工干预天气，协助农户做好防灾防损工作，降低灾害损失的频率和程度;联合农经、农机、畜牧等部门的力量，为投保农户提供购、产、销等全程的咨询和风险管理等增值服务。
(三)健全政策性农业保险监管体系
政策性农业保险涉及面广、影响面大，其经营管理是否规范，关系着亿万农户的切身利益和农村社会的稳定。因此，必须健全政策性农业保险的监管体系，重点加强市场行为监管，加大现场检查力度，促进保险公司规范经营，切实维护农户的合法权益。
1．加强经营过程监管(1)保险公司在承保时要实事求是地对农户详细解释说明保单条款、费率及财政补贴情况，要特别说明保险责任和责任免除，严禁夸大保险的作用，误导或强迫农户投保。(2)保险公司在理赔中要建立完善服务标准和赔付程序公开制度，建立农业保险理赔快速通道，注重理赔的时效性，规范操作，避免或减少理赔中的矛盾和纠纷，确保理赔资金及时足额支付给受灾农户。(3)开发信访投诉制度，建立不良记录档案，加大责任追究力度，严厉查处承保中的不规范行为和理赔中的恶意刁难，无理拒赔、拖赔、惜赔等违规行为。
2．加强保费补贴资金监管政府财政对投保农户提供保费补贴，是国家支农、惠农的重要政策，必须定期开展落实情况检查，确保国家支农、惠农政策落到实处。(1)监督政府支持农业保险财政资金的投入和使用情况，保证政府财政资金及时足额到位，防止财政资金被扣卡、挪用。(2)积极配合财政、税务、审计部门对政策性农业保险进行定期的专项检查，公示检查结果;防止保险公司虚假承保、虚假理赔套取财政补贴资金等违法、违规行为的发生。
3．加强信息披露监管鉴于政策性农业保险的特殊性，必须建立规范的信息披露制度和社会公示制度。(1)积极推进信息化监督管理，建设全覆盖、标准化、系统化的政策性农业保险信息统计体系，全面、动态地反映承保、理赔及财政补贴等相关数据和信息。(2)定期披露政策性农业保险的相关信息，加大社会监督力度，做到惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开，提高政策性农业保险经营的透明度，维护消费者知情权和监督权。(3)通过落实信息披露制度，形成诚信激励惩戒机制，促使保险公司搞好相应的配套服务，全面提升政策性农业保险的服务水平。