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本文作者：张长利 单位： 中央民族大学法学院
斯里兰卡于1958年开始进行农业保险试验[1]，是最早开始农业保险实践的发展中国家之一，迄今已有50余年的历史。相应地，斯里兰卡农业保险制度也建立逾50多年。但斯里兰卡农业保险制度建立、运行及其内容的具体情况一直少为人所关注。本文拟对此加以探讨。
一、斯里兰卡农业保险制度的演进
斯里兰卡重视农业保险立法，为推行农业保险计划，先后制定了3部农业保险法，分别于1961年、1973年和1999年颁布施行。在FAO的帮助下，斯里兰卡于1956年开始研究设计农业保险计划，从1958年开始进行农业保险试验，首先在几个区进行水稻保险试验[1]。1961年，第13号《农作物保险法》颁布实施。这是斯里兰卡制定的第一部农业保险法。该法分4部分，共42条，包括农业保险的行政管理、农作物强制保险、农作物保险委员会的设立、财务与一般条款。该法规定由耕地服务监督官负责管理农作物保险事务。由主管部长决定实行强制保险的农作物和区域。设立农业保险顾问委员会，就农业保险事务向耕地服务监督官提供咨询和建议。设立农业保险基金，由资金和特定农作物构成，赔偿金及管理费用从中支出。随着该法的实施，由耕地服务部管理的农业保险试验计划逐步推广到全国16个区，政府提供财政补助。由于农民对该计划反应积极，政府决定实施综合农业保险计划，并于1973年制定第23号《农业保险法》，取代1961年第13号《农作物保险法》。该法的目标是：为水稻种植户提供强制水稻保险，其他农作物和牲畜的自愿保险，推动开展农业保险研究。该法包括5部分，共41条，包括设立农业保险委员会、水稻强制保险、其他农作物和牲畜自愿保险、财务事项和一般规定等。该法的实施，为斯里兰卡发展农业生产，实现粮食自给的目标发挥了积极作用。
1979年通过的第55号《农业保险法（修订）》，对1973年第23号《农业保险法》进行了部分修订，主要是对农业保险委员会的设立和人员构成的规定进行了修改。为了发展奶牛养殖，政府于1975年下半年推出了牲畜保险计划，专门针对运用世界银行所属国际开发协会贷款进口的奶牛提供保险，到1982年已经遍及全国。应农村产业开发部的要求，从1985年开始，针对从出生到24个月的母牲畜提供保险。从1990年开始，在选定的几个区里，针对山羊保险进行了试验。在该法实施过程中，农业保险计划推行的实际效果一般，只有15%的农作物种植面积得到保障，农民参与程度有限[1]。斯里兰卡从20世纪80年代末开始推动新经济改革和工业化，通过私有化鼓励私营经济发展，实现贸易和对外支付的自由化。虽然经济实现了较快发展，但农业领域表现平平。随着改革的进行和经济环境的变化，农业变得愈加脆弱。为了促进农业发展，克服农业发展的障碍和限制条件，农业与土地部于1995年制定了国家农业政策，确定了政策目标：提高农业延伸服务效率；提供参与者管理，整合农业生产。为实现国家农业政策的目标，推动结构转型，政策建议采取包括农业保险在内的多项措施[2-3]。在此背景下，1999年7月，第20号《农业与耕地保险法》颁布，1973年第23号《农业保险法》被废止。
二、斯里兰卡现行农业保险制度的内容
1999年第20号《农业与耕地保险法》包括4部分：农业与耕地保险委员会、保险、财务及一般规定，共35条。《农业与耕地保险法》与1973年第23号《农业保险法》最大不同之处是重组了农业与耕地保险委员会，取消了对水稻强制保险的规定。该法的主要内容是：
（一）设立农业与耕地保险委员会
法律规定设立农业与耕地保险委员会负责推行农业保险计划，经营管理农业保险事业。该委员会为永久存续的法人组织，是斯里兰卡的公共公司之一①。农业与耕地保险委员会成员包括：①主管部长任命的主席；②主管财政事务的部长秘书，或由该部长提名的财政部门官员；③负责农业事务的部长秘书，或由该部长提名的人员；④负责渔业事务的部长秘书或由该部长提名的人员；⑤负责畜牧业的部长秘书或该部长提名的人员；⑥根据1988年第30号《银行法》设立的持牌商业银行的总经理或其提名的人员；⑦政府承认的全国农民协会的代表。成员任期3年，可以连任。委员会的官员和工作人员在适用《刑法》时被认为是公职人员。农业与耕地保险委员会的职能为：①负责设立和运作保护农业者②利益的综合农业保险计划，保险标的包括种植园作物、医用植物、渔业、林业和畜牧业的产品。该计划将为农业者的灾害损失提供补偿，为农业者提供稳定性，促进农业生产发展；②设立和运营为保护农业者利益的关于农业设备、工具和其他动产与不动产的保险计划；③设立和运营为保护农业者利益的农产品（包括农业产品、园艺产品、医用植物产品、渔业产品及林业产品）储存和保护方面的保险计划；④设立和运营为保护农业生产者利益的医疗与社会保障计划③。农业与耕地保险委员会可以行使以下权力：①取得、拥有、租用、抵押、销售或处置动产与不动产；②在主管部长与财政部长共同批准的情况下，为了委员会的目的而以可靠的方式借入资金；③从事与保险行为有关的研究；④为履行职责而订立合同；⑤为履行自身职能，提高委员会的官员和工作人员的技能而开展必要的工作，提供设施，进行培训；⑥为履行职能，授权其成员或官员从事交易；⑦制定官员和工作人员任免、提升、纪律、行为和离职等方面的规则；⑧为履行法律赋予的职责，与公共公司、依据1982年第17号《公司法》登记设立的公司、合作社或任何耕地机构合作，设立联合计划；⑨制定委员会的管理制度；⑩基于履行职责的需要，由主席、委员会的成员或官员，在委员会认为必要时代表委员会；輯訛輥从事委员会认为所必要的，或偶尔为履行职责所需要的任何其他事务。
（二）明确保险业务规则
法律规定，农业保险的保险费率由委员会决定。由于农民支付能力较低，费率水平也较低，政府补贴部分保险费。承保的自然风险包括干旱、缺水、洪水、涝灾、虫害、病害、野生动物和鸟类破坏[1]。保险赔偿金额的计算，根据保险合同规定的条款和条件予以确定。保单持有人可以将保单作为向信用机构申请借贷的担保。被保险人获得赔偿款，在其需要向信贷机构支付贷款或利息时，委员会可以扣除相应款项，并支付给信贷机构。被保险人应在损失发生后14d内，以书面形式向委员会提出索赔申请。如果被保险人有隐匿或不提交相关材料，有保险欺诈行为，不遵守或不服从合同的条款或规定条件的情形，则法庭可以宣布保险合同无效，已付保险费由委员会没收。对于保险赔偿纠纷该法规定，如果委员会拒绝被保险人的索赔申请，或被保险人不同意所获得的赔偿金额，该被保险人可以在收到拒绝赔偿或有关赔偿金额通知的30d内，向委员会提出书面申诉，表明申诉理由。被保险人依据前述规定提出申诉，不影响其就保单向法庭提起诉讼的权利。在确定期间的时候，提起申诉的开始日期和针对申诉作出决定的结束日期之间的期间不包括在内。委员会或其授权的官员可以进入并视察任何田地，只要在该田地上有任何特定的农作物或被保险牲畜，可以查看与保险有关的文件。任何占有该土地的人有义务允许并协助视察。不遵守此规定者被视为犯罪，在经司法官审判后，罚款不超过100卢比（100斯里兰卡卢比约合4.83元人民币，2012）。该法规定，委员会可以与政府、本国或国外的机构签订再保险合同，以分散农业巨灾风险。委员会或其授权的官员可以要求被保险人或保单持有人，在必要时要采取措施防止或尽可能减少对农作物或牲畜的损害。#p#分页标题#e#
（三）成立农业与耕地保险基金
法律规定，成立农业与耕地保险基金作为委员会拥有的基金。该基金的资金来源是：委员会的初始资本为200万卢比，从斯里兰卡合并基金中支付；根据1973年第23号《农业保险法》设立的农业保险基金，已拨付给该基金的资金；投资所获得的收益；接受捐赠的资金；委员会行使权力和履行职能过程中所获得的资金。委员会运营过程中所发生的费用，以及履行职责行使权力时所发生的费用均从基金中支付。委员会在每一财政年度结束时要拿出部分资金，设立储备金，用于处理不可预见事件发生所引发的索赔。经过主管部长与财政部长共同同意，委员会可以通过透支方式融入资金，或通过协商获得信贷，其金额根据委员会为履行职能或完成义务所需而定。在业务非急需的情况下，基金盈余资金应该投资于高收益率的证券。依据1971年第38号《财政法》的规定，基金的账目应接受总审计长的审计。
（四）规定一般条款
在与《保险法》或其他制定法冲突的情况下，《农业与耕地保险法》的规定优先于其他法律条款生效。委员会为履行职责所需要的动产和不动产，在经过主管部长批准后可以获得。根据《土地取得法》所获得的不动产，其补偿费用从基金中支付。主管部长可以为执行本法制定条例或实施细则，并经过议会批准。原农业保险委员会所订立的合同、采取的行动、所适用的命令、权利与义务、动产与不动产、原农业保险委员会的债权债务、款项等，均继续有效，并由委员会承继。原农业保险委员会的雇员和官员如果愿意接受农业与耕地保险委员会雇佣，其条件和待遇不变。
三、斯里兰卡农业保险制度的特点及存在的问题
作为发展中国家中建立最早的农业保险制度之一，斯里兰卡农业保险制度已经建立和运行了50多年。斯里兰卡农业保险制度具有一些自身的特点，同时从制度运行来看，也存在着一些问题需要改进。
（一）特点
第一，重视立法保障，并与国家农业政策协调。斯里兰卡从1961年制定第一部农业保险法开始，至今已经制定了3部农业保险法，为农业保险事业提供法制保障。为了保障法律的执行，在1999年第20号《农业与耕地保险法》中还规定了刑事责任制度。考虑到农业保险的特殊性，法律规定，在与其他法律冲突的情况下，《农业与耕地保险法》的规定优先适用。法律还规定了保险赔偿申诉程序，有助于保险赔偿纠纷的解决。斯里兰卡农业保险立法还注重与国家的农业政策相协调，将国家农业政策的有关内容通过立法加以贯彻，以促进政策目标的实现。第二，斯里兰卡农业保险制度的模式属于国营保险制度模式[4]。在国营保险制度模式下，由国营保险公司负责经营农业保险计划，政府提供保险费补贴。斯里兰卡农业与耕地保险委员会属于公共公司，负责管理政府的农业保险计划，政府提供国营保险企业的初始资本和保险费补贴。第三，国家支持农业保险。法律规定，国家财政出资设立农业保险基金，作为农业保险事业所需资金的来源，体现了国家对农业保险事业的财政扶持。法律对农业保险基金的资金来源与运用、盈余资金的投资及审计监督等作了规定。为了便于协调各政府部门对农业保险事业的支持，发挥农民组织在农业保险中的作用，法律规定农业与耕地保险委员会的成员由来自有关部门的人员及农民组织的代表组成。农业与耕地保险委员会为履行职责的需要，政府支持其可以获得各种动产和不动产。第四，保险标的多样。斯里兰卡法律所规定的农业保险的标的涉及农业（包括种植业、渔业、林业和畜牧业）、农业设备及器具、动产和不动产、农产品储存与保护设施等，实现了对种植业保险、渔业保险、林业保险和畜牧业保险等的综合调整。第五，农民自愿参加保险。与1973年第23号《农业保险法》规定既有强制保险又有自愿保险不同，《农业与耕地保险法》没有规定强制保险，因而，农民是自愿参加保险的。
（二）存在的问题
斯里兰卡农业保险制度也存在一些问题。斯里兰卡虽然重视农业保险立法，但该立法内容稍显粗糙，一些应该规定的问题都未作出规定，如委员会是否享受税收优惠、保险费补贴水平、保障水平、保障风险、损失评估等都未作规定。法律未能将农业保险实践中存在的问题及时加以总结，并在立法中予以体现，如法律一直坚持国营农业保险模式，而未能引入市场机制，以发挥商业保险公司的作用①；对农民组织在农业保险中的地位与作用也未加明确规定。法律对农民利益关注较少，对投保农民义务规定较多，对其权利保护的规定不够；而对农业与耕地保险委员会的权力规定较多，对其义务则规定较少。法律虽然对再保险作了规定，但只有一条（第20条），不具有可操作性。此外，法律所规定的一些保险项目实际进展缓慢②。
四、结语
斯里兰卡农业保险制度需要在实践中继续完善，使农业保险制度精细化。政府应该继续支持农业保险事业，参与农业与耕地保险委员会的政府机构的应该适当增加。农业与耕地保险委员会应享受税收优惠，并注重精算技术，实现财务可持续性。要适当引入商业保险公司参与农业保险经营，建立公私合作机制。为了分散农业巨灾风险，农业与耕地保险委员会可以承担起再保险的职责。重视发挥农村农民组织、农村社区组织、非政府小额金融机构等在农业保险中的作用。重视保护投保人的权益，增加关于投保人权利及农民参与的规定。完善损失评估和理赔制度，使损失评估和理赔更加科学合理。
