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本文作者：周佰成 白雪 李佐智 单位：吉林大学中国国有经济研究中心 吉林大学经济学院
我国是一个典型的农业大国，也是遭受农业自然灾害影响最为严重的国家之一。农业灾害往往会使农产品产量大幅降低，导致农民收入低、生活质量下降，严重影响农民的切身利益。农业巨灾保险是在农业生产过程中因遭受大规模自然灾害或人为祸害，造成一定区域内大面积的农产品受损而为农业生产者提供保障的一种保险。具有小概率、高损失的特点，保险标的往往是一定区域内的大面积农产品。可见，农业巨灾保险在稳定农业生产经营、提高农业生产能力、防止自然灾害造成严重损失和稳定国民经济发展方面都发挥重要作用。然而，我国还没有建立完善的农业巨灾保险制度，因此，通过研究一些国家农业巨灾保险的做法，尽快建立起适合我国国情的农业巨灾保险制度尤为重要。
一、我国农业巨灾保险的现状
一直以来，农业是我国国民经济的基础，农业的发展直接影响到我国国民经济的发展，我国的农业巨灾保险也是一个巨大的市场。近年来，我国高度重视农业巨灾保险的发展，农业巨灾保险市场开始快速发展。同时，农业保险的经营模式也发生巨大变化，从原有的计划模式到农村救灾合作保险模式，再到农村互助统筹保险模式，目前逐步形成了五种模式，分别是:安信模式、安华模式、互助模式、共保体模式及安盟模式。由于农业保险的高风险性、保险体系的缺陷、经营环境不善等原因，使许多农业保险经营机构陷入困境。这些缺陷导致我国农业保险市场供给与需求不相匹配，影响了农业保险市场的稳定与发展。2006年，国务院的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中明确提出要建立有国家财政支持的农业巨灾保险体系，并依据我国国情完善适合我国农业发展特色的农业保险模式，将更多农户纳入保险体系之中，惠及农民。近年来，我国发生的旱涝灾害、冰雪灾害、台风灾害及地震灾害等严重影响了局部地区农民的生产和生活。中国保监会也积极研究新形势下中国农业巨灾保险制度的建立与完善，合理、有效地利用各类资源，不断完善我国农业巨灾损失补偿机制，稳步提高农民抵抗巨灾风险的能力。［1］2011年，中国保监会《关于做好2011年农业保险工作的通知》，要求各保监局和相关保险公司认真贯彻党中央国务院决策部署，更好地落实中央强农惠农政策。从中国保监会的这些政策也可看出政府对农业巨灾保险的日益重视。借鉴国际成功经验，探索适合中国国情的农业巨灾保险体系，有助于提升我国抵御自然灾害的能力，也有利于促进中国农业的健康发展。
二、一些国家农业巨灾保险的做法
本文通过对北美洲、南美洲、欧洲、亚洲的典型国家的农业巨灾保险制度进行研究，通过对这些国家农业巨灾保险做法的分析，以期对我国农业巨灾保险体制发展有所启示。
(一)美国
美国联邦政府于1938年颁布了《联邦农作物保险法》，提出“重大灾害救助计划”，该计划对参加政府支持政策的农民在遭受损失时进行赔偿，并且该计划实际上是一种保费为零的保险。联邦政府在1994年颁布的《农作物保险改革法》中提出“巨灾风险保障机制”，指出要补偿发生巨灾时农民在农业生产活动中遭受的巨大损失。这个计划主要有以下特点:一是具有一定强制性，所有加入保障机制的农户必须提供最近四年或再往前的产量记录;二是只有当巨灾造成严重损失时予以理赔;三是损失发生时，该机制仅赔偿农户提供的之前农田平均产量的50%。随着农业巨灾保险制度的不断完善，美国联邦政府还提出了“多风险保障制度”和“区域风险保障计划”等多项措施。“多风险保障制度”是在“巨灾风险保障机制”的基础上提供更高层次的保障，在该制度下，不同地区的不同作物采用不同的保险费率，发生损失时的理赔额按照签订保险合同时选定价格的100%赔偿。“区域风险保险计划”是对一些一般不可保的农作物实施的灾害损失帮助计划，具有一定的强制性和福利性，包括“农民家庭紧急贷款计划”和“互助储备计划”等多个方面。［2］美国农业巨灾保险的做法如下:一是提供再保险服务，这是降低保险公司农业巨灾风险的主要措施。美国国家农业保险公司向私有保险公司提供比例再保险和超赔损失再保险服务，以降低私有保险公司的经营风险，保证农作物保险制度的稳步发展。二是政府给予财政支持。主要体现在两方面:一方面，财政部门会为购买巨灾保险的农民提供保费补贴。资料显示，1998年～2000年期间，美国财政部门为投保的农户保费补贴率高达55%;［3］另一方面，国家相关部门对拥有农业巨灾保险业务的保险公司提供补贴。三是有健全的法律保障。从《联邦农作物保险法》(1938)到《农作物保险改革法》(1994)，再到《农业风险保障法》(2000)，在不同时期，美国均通过相应的法律规范农业巨灾保险的发展。四是实行“紧急贷款措施”。这一措施旨在对加入到区域风险保障计划中的农户因巨灾遭受巨大损失时，为其提供贷款。这一政策为稳定农户的生产生活起到积极的作用。五是发行巨灾债券。这是农业巨灾保险的保险人进行风险分散转移的一种方式，拓宽了融资渠道。芝加哥交易所于1995年发行的巨灾期权和于1997年发行的巨灾证券就是这样一种形式。
(二)巴西
巴西早在20世纪30年代就推行了冰雹保险，但赔付率过高，最高达380%。［4］经过多年发展，直到2004年，巴西才有了比较完善的农业巨灾保险体系。巴西农业巨灾保险主要以国有控股农业保险公司为主导，私有保险公司适当参与运营;采取自愿与强制相结合的形式，如果农户申请了农业贷款，则政府强制其参保农业巨灾保险。否则，农户可自行选择是否投保。巴西农业巨灾保险的做法如下:一是政府积极参与并起主导作用。2004年起巴西政府开始积极鼓励农户购买巨灾保险，并对其保费进行适当补贴，农业巨灾保险惠及到了农户家庭。二是积极制定相关法律，确保巨灾保险制度运行通畅。巴西政府于2003年先后颁布了多项专门的农业巨灾保险的相关法律法规，保证保险公司与农户双方之间责权利的有效实施。三是建立农业巨灾保险基金。该基金资金来源于国家的财政预算及农业保险公司的利润，主要用来保障农业巨灾保险市场的正常运转。
(三)法国
法国早在1840年就成立了农业相互保险公司，后更名为法兰西农业相互保险集团。法国的农业巨灾保险主要包括以下内容:首先，推行低保费、高补贴的政策，政府加大对农业巨灾保险的保费补贴，这显著增强了农户的投保意识。其次，法国政府在《农业保险法》中规定，生产一些关系到国计民生的农产品的农户必须投保农业巨灾保险;法国农业巨灾保险和该国其他形式的商业保险不同，政府成立了专门的政策性的农业保险机构，保证农业巨灾保险的正常发展。政府补偿保险公司因承保农业巨灾保险所产生的赤字，这一举措增强了农业保险公司承保农业巨灾保险的信心，有力地保障了农业巨灾保险市场的稳定发展。法国农业巨灾保险的做法如下:一是提供法律保障。政府制定了《农业保险法》，明确规定农业巨灾保险的承保范围和当事各方的责权利，保证了保险市场的有效运行，并对从事农业保险的相关机构给予税收减免。二是成立农业保险集团。法国的农业相互保险集团是国家控股、私有制企业参与的股份制公司，该集团负责法国所有农业保险的相关业务。三是成立农业合作保险组织。该组织是农户自愿成立的以互利互惠为原则的民间农业保险合作组织，该组织开展一定的保险业务，是非盈利性质的。［5］#p#分页标题#e#
(四)日本
日本上世纪三、四十年代就颁布了《家畜保险法》、《农业保险法》和《农业损失补偿法》等，在这些法律法规的支持下，日本实施以合作组织为基本形式的农业巨灾保险制度。日本农业巨灾保险的主要内容有:一是有以农田的损失为标的的和以农户的损失为标的的两种投保方式。这两种投保方式农户可自行选择，但每种投保方式在保费、保险金额等方面存在一定差异。二是规定农作物巨灾保险的承保期限，一般是从作物播种到收获为止。三是保额不同。以农田为标的的保险方式，类似于美国的农业巨灾保险方式中赔偿方法的测定，其保额以该农田历史平均产量的70%左右为标准。四是农户和政府各承担一半的保费。五是采取强制性保险与自愿保险相结合的方式，对种植重要农作物的农户强制其进行投保，其他作物根据农民意愿自由选择。日本农业巨灾保险的主要做法有:首先是立法支持。从《家畜保险法》到《农业保险法》再到《农业损失补偿法》，根据农业的发展，政府还对相关法律不断进行完善，从而为日本农业巨灾保险的稳步发展提供强有力的制度保障。其次是组织架构明晰。村级、县级和省级保险机构较为完善，村一级建立基层农业巨灾保险组织，府县一级建立合作社联合会，农林水产省设立农业共济再保险机构，互相支持。［6］另外，日本政府还以提供保费补贴和再保险的方式参与到农业巨灾保险中。
三、启示
(一)强化政府的主导作用
农业巨灾保险的高赔付特点决定了政府必须参与到农业巨灾保险中。从各国的实践看，政府在农业巨灾保险中发挥了重要作用。一是保费补贴。美国、法国、日本等国政府均以不同的方式对农业巨灾保险的保费进行补贴。二是制定政策。巴西、法国等国都根据本国的实际制定相关政策，即采取强制与自愿结合的方式。三是对农业保险机构给予税收优惠。法国对直接参与到农业巨灾保险行业的相关单位给予税收全免的政策。根据我国的实际国情，农业巨灾保险的发展应加强政府的主导作用，政府应在以下几方面起到支持作用:针对各地的实际情况，对农户进行不同程度的保费补贴;对一些种植关系国计民生农作物的农户，要求他们强制投保，同时推出其他优惠政策，鼓励农户投保，提高参保率;对推行农业巨灾保险的保险公司实行税收优惠政策;担负起一定的再保险责任。参照国际经验，依据我国的实际情况，应建立以下四种机构:农业巨灾保险的监管部门、产品研发机构、专门的再保险集团和负责具体经营的农业保险公司。国际实践表明，农业巨灾保险多数是非盈利性的，中央政府应与各地方政府配合，针对当地实际情况，与商业保险公司联合建立起政策性农业巨灾保险经营机构。同时，应对农业保险公司的经营进行监督管理，保证行业正常有序地发展。
(二)建立健全法律法规
农业巨灾保险发展较为成功的国家都制定了相应的法律法规，来规范本国农业巨灾保险市场的发展，完善的法律法规是农业巨灾保险市场发展的坚强后盾。近年来，我国已开始重视农业巨灾保险的发展，但还没有专门针对农业巨灾风险的法律和法规。根据我国农业巨灾保险的市场需求，考虑各地的经济发展状况，借鉴国外相关经验，建立具有中国特色的农业巨灾保险法律法规对我国农业巨灾保险市场的发展具有重要意义。
(三)采取多种方式分散风险
目前，常见的风险分散机制主要是再保险。针对农业巨灾保险的高风险、高赔付率的特征，以再保险作为单一的农业巨灾风险分散方式不能满足农业巨灾保险发展的需要。今后应采取的措施如下:一是发行适合我国国情的巨灾证券，将巨灾风险证券化;二是加强银保合作，探索农村信贷与农业保险相结合的互动机制;三是政府联合社会公益机构和农业保险公司建立起农业巨灾风险保障基金，基金资金可考虑从国家财政预算、公益机构募捐、农业保险公司利润等方面筹集;四是建立专门针对农业巨灾保险的巨灾再保险集团，为部分保险公司提供坚实的后盾。
(四)加强专业人才的培养
我国的农业巨灾保险体系尚不完善，人力资源相对薄弱，缺乏保险、教学、农业、法律等多方面的高端复合人才。因此，要注重这方面的人才培养，加强国际间的交流与合作，学习国外先进经验，逐步培养出本国农业巨灾保险专业人才，积极参与到我国的农业巨灾保险体系建设中，为我国农业保险事业的发展提供丰富的人力资源。
