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农业具有经济、社会、政治、生态、文化等多种功能。一直以来，人们对农业的关注主要集中于它所能提供的农副产品的数量和创造的经济价值。随着经济、社会的发展，生产力水平不断提高，农业所创造的经济效益和容纳的劳动力占社会总量的比重在不断下降，人们在继续注重农业的经济功能的同时，逐渐开始关注农业的生态功能。 当前，生态环境问题日益突出，而农业各要素本身就是构成生态环境的主体因子，农业对改善人类生存环境、保持生物多样性等具有重大意义，农业的生态功能日渐被强化，农业生态环境保护日益为人们所重视。 近年来，国家为了合理、科学地保护农业生态环境，开始实施农业生态环境补偿办法，出台了一系列有关农业生态环境补偿的政策和措施，例如生态环境补偿金政策、退耕还林政策、退耕还草政策、生态公益林补偿金政策等。然而，有关生态环境补偿的探索还处于初级阶段，我国农业生态环境补偿机制的建设有待进一步完善。 一、农业生态环境补偿的基本内涵 农业生态环境补偿，也叫农业生态补偿，目前还没有一个明确的定义。从一般语义上讲，农业生态补偿可以有两种解读：一是关于农业生态的补偿，即对农业生态环境的补偿；二是关于农业的生态补偿，即对农业的一种生态补偿［1］。 实际上，对于农业生态环境补偿问题，从不同的角度可以有不同的理解。有研究认为，农业生态环境补偿是国家、社会对农民群体生产农业环境产品所支付成本的合理补偿［2］。也有研究认为，农业生态环境补偿是指国家或社会主体之间约定对损害农业生态环境的行为向农业生态环境开发利用主体进行收费或向保护农业生态环境的主体提供利益补偿性措施［3］。 因此，农业生态环境补偿同其他方面的生态环境补偿一样，其目的是要实现环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的公平分配，使保护者得到应有的经济回报，破坏者承担破坏环境的责任和成本，受害者得到应有的经济赔偿。 此外，不同理论对农业生态环境补偿也有不同的理解，公共产品理论和生态学理论主要解决为什么需要实施农业生态补偿的问题，外部性理论规定了实施农业生态环境补偿的基本原则，环境经济理论提供了计算农业生态环境补偿的方法，可持续发展理论阐明了农业生态环境补偿的最终目标，法学理论则为农业生态环境补偿的施行提供法律保障。 综上所述，农业生态环境补偿是以恢复、维护和改善农业生态环境系统平衡为目的，以调整利益相关者因保护或破坏农业生态环境系统而产生的收益或者损失为原则，对农业生态环境本身和保护农业生态环境的人进行的补偿。 二、我国农业生态环境补偿的现状 （一）农业生态环境补偿法律机制不健全 农业生态环境补偿的实施离不开法律制度的支持和保障。当前，我国农业生态环境补偿法律机制还不完善，在立法、执法和法律监督方面存在不同程度的缺陷。首先，农业生态环境补偿缺乏完善的法律依据，这是目前农业生态环境补偿法律建设中最突出的问题，严重制约了我国农业生态环境补偿的发展。长期以来，我国农业生态效益补偿的立法落后于生态保护和建设的需要，部分法规条例已经难以适应新的体制变化和经济发展的需要，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持［4］。其次，国家为实施退耕还林、天然林保护、退牧还草、三北防护林建设等农业生态环境补偿建设重点工程，颁布了一系列法律规定，但在推行的过程中仍存在执法不严等问题，不利于农业生态环境补偿的施行。由于缺乏有效的法律监督机制，农业生态环境补偿得不到有效落实，相关利益人的权益得不到有效保护，农业生态环境保护的积极性下降。再次，法律救济的途径还不健全，农业生态环境补偿的渠道较为单一，无法满足现实补偿的需要。 （二）农业生态环境补偿的资金来源有限 农业生态环境补偿资金从哪里来，到哪里去，关系着生态环境补偿机制的运作效率，关系着农业生态环境补偿的实施效果。 现阶段，农业生态环境补偿的资金主要来源于政府，中央政府和地方政府通过财政转移支付、政策补偿等方式共同承担农业生态环境补偿资金。政府承担农业生态环境补偿的资金，具有强制性、间接性等特点，虽然交易成本较低，但制度的运行成本较高，而且随着对农业生态环境补偿要求的提高，政府的财政压力也会逐年加大。农业生态环境补偿资金只由政府承担，资金的来源渠道单一，补偿的能力也就很有限，并且在一定程度上限制了补偿范围，因此，必须拓宽农业生态环境补偿资金的来源渠道。 同时，农业生态环境补偿资金的募集也很困难。实施农业生态环境补偿的目的是保护农业生态环境，而农业生态环境是一种公共产品，具有非排他性，牵扯的范围很广，企业和居民都不能置身事外。但由于农业生态环境补偿的制度和法律还不完善，企业和居民的农业生态环境保护意识淡薄，社会资金募集的难度很大。 （三）政府实施农业生态环境补偿缺乏积极性 农业生态环境补偿需要中央政府和地方政府的共同协调。中央政府主要进行宏观调控，制定农业生态环境补偿方向性和纲领性的法律、法规、政策、规定，指导地方农业生态环境补偿工作的开展。地方政府则应在中央政府的指导下，根据当地的实际情况，因地制宜地开展农业生态环境补偿工作，制定地方性法规政策，发放补偿金等。 然而，各级政府实施农业生态环境补偿的积极性并不高。一方面，农业生态环境补偿对政府的收益没有直接、明显的帮助，但是政府却需要为此支付大量的成本。同时，农业生态环境的保护是一个长期的过程，农业生态环境补偿短期内效果不明显，且运作和管理复杂。相较于生态环境保护这种见效慢、成本高的项目，许多地方政府更愿意将资金投入到高效益、低成本的项目，以短期内增加政府的收益，提升政府绩效。另一方面，我国农业生态环境脆弱的地区，大部分是经济发展相对落后的地区，地方财政并不宽裕。政府将资金用于农业生态环境补偿，也意味着用于其他方面的资金减少，给政府的财政造成巨大的压力。此外，中央政府对地方政府农业生态环境补偿工作的开展尚未建立有效的激励机制，由于缺少相应的激励机制，地方政府对生态环境补偿抱着无所谓的态度，生态环境补偿工作也就无法做好。#p#分页标题#e# （四）农民在农业生态环境补偿方面意识薄弱 农业生态环境补偿在我国仍处于试点阶段，还未全面推广，大多数农民对此知之甚少。现今，部分农民的思想观念还比较落后，对农业的理解较为狭隘，他们仅仅关注农业生产能够直接给自己带来多少利益，而忽略了农业的间接价值，尚未意识到农业生态环境保护的重要性以及农业生态环境对农业生产的重要性。有些农民的维权意识薄弱，自己的权益受到侵犯却不懂得维护。政府对农民在农业生态环境补偿方面的宣传力度不够，农民不理解农业生态环境补偿的涵义，不知道农业生态环境补偿的优越性，不了解农业生态环境补偿对维护农民利益的重要性。 三、农业生态环境补偿的难点 （一）理论难点 当前，人们对于农业生态环境补偿的理论认识不足，观点各异。由于农业在国民经济中的重要地位以及农业功能的多样性，学术界关于农业生态环境补偿的理解多种多样，但有关其内涵的表述往往只涵盖了其中某一要素或几个要素，甚至是某一个要素的某一方面，农业生态环境补偿的概念和内涵尚不明确。农业生态环境补偿的概念和内涵是研究农业生态环境补偿的基础，理论上的不完善使得人们难以对农业生态环境补偿进行准确定位，农业生态环境补偿实践工作难以开展。另外，农业生态环境补偿的性质、补偿主客体划分以及范围、补偿依据和标准等理论问题尚没有得到科学合理的解决。目前，定位不清，性质不明，补偿的主客体未定，范围模糊，无法确定科学、合理的补偿依据和标准，成为制约农业生态环境补偿的关键问题。农业生态环境补偿内容、范围、依据、标准等理论上的难点，导致农业生态环境补偿理论体系的不健全，农业生态环境补偿理论对农业生态环境补偿实践难以形成有效指导，阻碍了农业生态环境补偿机制的完善。 （二）经济难点 农业生态环境补偿在经济层面上的难点，主要表现为相关经济主体的收益和成本的变化。农业生态环境补偿涉及的经济主体广泛，实施农业生态环境补偿可能给不同的经济主体带来不同的经济影响。对那些给农业生态环境造成负面影响的企业来说，破坏了农业生态环境需要支付农业生态环境补偿费，产品成本增加，价格上升，收益减少，这些企业执行生态环境补偿政策的积极性降低；对那些保护农业生态环境的企业，由于现阶段还未实施农业生态环境补偿，没有得到相应的经济补偿，相当于增加了产品成本，降低了企业收益，同样打击了其积极性。对农民而言，为了保护农业生态环境，要求其限制农药和化肥的使用，采用环保技术，无疑会增加其生产成本。对于消费者而言，由于企业产品价格的升高，消费者就需要花更多的钱购买商品，他们的生活成本随之增加。由此可见，农业生态环境补偿的实施在一定程度上会增加生产者和消费者的成本，损害相关生产者和消费者的经济利益，农业生态环境补偿将面临经济上的阻碍。 （三）技术难点 目前，农业生态环境补偿机制还不健全，农业生态环境补偿仍存在诸多技术难点。第一，农业生态环境补偿的受害对象和受益对象的确定存在技术上的困难。由于农业生态环境补偿尚未有统一的概念，补偿的范围还没有划定，具体的内容还不明确，某些情形下生态环境破坏的受害者和受益者区分困难，补偿对象和主体的确定难度较大。第二，农业生态环境补偿的测算方法较复杂，实际应用困难。虽已有不少学者建立了用于测算农业生态环境补偿标准的模型，但这些模型和方法都只是针对个别地区而言的，不具有普遍适用性。第三，受环保技术进步的制约，尚未寻找到新的技术替代旧的技术，生态环境补偿缺乏技术保障，农业生态环境补偿的技术难点制约了补偿实践的开展。 四、完善我国农业生态环境补偿的建议 农业生态环境补偿机制的建设必须以科学发展观为指导，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，遵循“谁开发，谁保护”和“谁受益，谁补偿”的原则，结合我国农业生态环境的现状，逐步建立公平、公正、高效的农业生态环境补偿制度。 （一）明确农业生态环境补偿的客体和主体 根据上述农业生态环境补偿的基本内涵，农业生态环境补偿应包括两个方面的主要内容，一是对农业生态环境本身进行补偿，二是对保护农业生态环境的人进行补偿。农业生态环境补偿的主体应根据利益相关者在特定的农业生态环境保护事件中的责任和地位确定，主要依据以下四个原则：第一，破坏者付费原则，主要是针对行为主体对农业生态环境这种公共产品造成了不良影响，从而导致农业生态系统服务功能退化的行为进行的补偿；第二，使用者付费原则，由于农业生态环境具有稀缺性，农业生态环境的使用者或占用者应支付补偿费；第三，受益者付费原则，即农业生态环境的受益者向农业生态服务功能的提供者支付相关费用；第四，保护者得到补偿原则，对农业生态环境保护做出贡献的集体和个人，理应对其投入的直接成本和丧失的机会成本给予奖励和补偿。 （二）制定科学的农业生态环境补偿标准 生态环境补偿标准的确定一般参照生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本、生态系统服务的价值等因素进行初步核算。在具体实践中，要综合考虑地区的实际情况特别是经济发展水平和生态破坏情况来加以确定；同时，要根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征，与时俱进地进行适当的动态调整［5］。不同地区的农业生态环境状况不尽相同，制定农业生态环境补偿标准必须遵循“因地制宜”原则，要在充分考察当地实际情况的基础上，选择最优的补偿方案。目前，国内不少学者提出应先采用机会成本法、市场价格法、影子价格法、碳税法等方法对生态系统服务价值进行评估，再将评估结果作为制定生态补偿标准的依据。国外学者更加侧重于补偿意愿和补偿时空配置的研究，对生态服务系统相关的多方利益主体进行支付意愿分析，从而确定生态补偿标准［6］。#p#分页标题#e# （三）加强农业生态环境补偿的法律制度建设 首先，需要通过立法对农业生态环境补偿的概念加以明确，规定农业生态环境的权力。只有法律承认农业生态环境补偿的地位，农业生态环境补偿法律建设才能开展。其次，需要出台一套系统的法律制度对农业生态环境补偿加以细致的规范，包括对农业生态环境补偿的客体、主体、原则、标准、资金筹集、监管等问题做出权威性的解释，界定清楚农业生态环境补偿的各个方面，以保证生态环境补偿工作有法可依。司法上，要加强生态环境补偿法律实施的监督工作，加强对违法行为的惩治力度，杜绝贪污腐败问题，保障生态环境补偿工作的有序开展。要充分发挥群众的监督作用，确保农业生态环境补偿工作的公平、公正。 （四）拓展农业生态环境补偿的途径和方式 具体而言，需要充分发挥政府机制和市场机制的作用，采取资金补偿、实物补偿、政策补偿等方式。一方面，可以通过政府补偿方式筹集资金，即政府向受益部门收缴一定的农业生态环境补偿税费，将其纳入国家预算，由财政部门统一管理，国家每年将一部分资金返还给受损者；另一方面，也可采取市场方式，即利用金融市场筹集资金，例如发行国债或设立生态建设基金；此外，还可以培育和发展生态资本市场等。目前，我国主要采用政府补偿方式，主要通过财政拨款、支付转移等方式实现，补偿途径和方式的单一给财政造成了巨大压力，不能适应农业生态环境保护和建设的需要。因此，需要进一步完善市场补偿方式，拓展产权交易市场、一对一交易、生态标记等具有直接性、激励性的补偿方式。市场补偿方式虽然交易成本较高，但运行成本低［7］，是农业生态环境补偿今后的发展方向。此外，还可以通过向企业征收农业生态环境补偿税、向居民收取农业生态环境补偿费等方式，筹集农业生态环境补偿资金。 （五）提高政府实施农业生态环境补偿的积极性 一方面，需要改革政府绩效和官员政绩的考核方式，增强各级政府的农业生态保护意识，将农业生态环境保护与政府绩效挂钩；另一方面，要建立完善的经济激励机制，使政府能从生态环境补偿中获得切实利益，从而调动政府实施农业生态环境补偿的积极性。
