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WTO谈判农业承诺对我国粮食安全和农民收入的影响是一个极为重要的问题。分析之前做两点说明,一是本文讨论的我国WTO谈判农业承诺内容来自美方的“市场准入和议定书承诺”(下面简称“议定书”),因而在分析的一个前提性假定是美方文件真实反映了双边谈判的实际情况。二是本文仅限于从经济方面分析,未涉及我国进入WTO可能带来的非经济性利益或成本。基本看法是,如果能够在现有农业承诺基础上进入WTO,对我国农业和经济的影响从整体和长期来看是有利的,对于改善我国经济下世纪国际竞争环境和实现持续发展目标具有极为重要的积极作用。对这一可能前景的重大深远意义应有充分认识。然而,农业承诺也不可避免对我国农业产生短期调节压力,对农民收入增长带来某些不利影响。因而,应当考虑采用适当的应对政策,帮助农民更好地利用进入WTO带来的新机遇,并控制和化解对农民收入(特别是中西部经济发展水平较低地区农民收入)可能发生的不利影响。
“中美农业合作协议”对我国农业和粮食安全的具体体现
已经达成的“中美农业合作协议”涉及我国在小麦、柑桔、肉类进口卫生检疫方面所做的政策调整和让步。其中对美国“矮腥黑穗病(TCK)”小麦产区的小麦进口禁运政策改变,尤其具有关键性意义。
“矮腥黑穗病”(TCK)是一种小麦病害,具有种子传播、土壤传播、远地传播并且难以根除的特性,小麦感染该病后会严重减产。不过,TCK小麦面粉经过加工食用对人类健康一般没有负面影响。我国没有TCK病害,美国太平洋西北部的7个州(如华盛顿、蒙大那等)小麦产区有TCK病害。为了防止TCK通过贸易方式传入并危害我国小麦生产,我国从70年代初开始对TCK疫区出产的小麦实行进口禁运。对此,美方认为不必要和不合理,长期以来通过多种渠道要求我国解除这一禁运。
一般而言,通过适当的动植物检疫手段保护国内动植物安全,属于一国主权范畴内容。维护主权的根本原则无疑不可让步。然而,在实际政策手段选择上,则应当在确保上述原则的前提下,具体考虑政策实施效率以及政策本身的科学性和透明度,并与有关国际多边规则相衔接。
从有关TCK小麦进口解禁问题的讨论看,关注的焦点集中在两个问题上:一是允许TCK小麦进口是否会通过病害传染对我国国内小麦生产带来灾难性后果;二是这一政策调整是否会导致美国进口小麦急剧上升并危害我国粮食安全。
第一个问题无疑具有重大而严肃的含义。系统阅读近年讨论这一问题的文献材料,我国政府有一点原则很明确,就是在考虑调整TCK禁运政策时,替代性办法必须能够确保国内小麦生产不受境外TCK侵害。例如,在谈到一些专家关于防范我国小麦生产通过贸易渠道受TCK侵害的建议时,一位领导人于1996年1月4日在有关专题会议上明确指出,决不能让进口小麦把TCK传进来。就是专家同意了,也不能进,因为老百姓不会同意。病虫害传进来,对农业生产造成危害,造成无穷后患。可见这一原则一直是明确的。
我个人理解,这次我国在TCK问题上改变政策,决不是放弃通过卫生检疫保护国内小麦生产的原则立场,而是在控制TCK的方法上做了务实有效的调整。对此可以从两方面来看:首先这是一个务实的调整。以前的禁运政策一定程度上以“零风险”要求为假想目标。实际上,由于美国国内与其它产地小麦混杂后出口到我国,我国近年海关检查发现不止多起美国进口小麦包含受TCK感染样本,说明疫区禁运政策并不能保证实现“零风险”目标。可见,过去禁运政策在目标和手段之间存在不尽吻合之处。另外,禁运政策难以从有关多边规则方面得到必要的支持,因而必然会受到我国贸易伙伴的质疑和责难。应当看到,这些问题在7O年代不突出,并且即便存在对我国经济利益的制约性也不会显著,因而当时采取禁运政策是适当的。现在,无论是国际农产品贸易环境还是我国经济的对外开放水平都已发生根本变化,从而使我们考虑这一问题的基本背景发生了相应的改变。近年来中美之间有关这一问题长期争论表明,在我国经济面临与70年代根本不同的国际化背景下,继续维持原先政策的机会成本很高,缺乏现实性。因而,政府在慎重考虑利弊的前提下,顺时应变地进行政策调整是务实和明智的。
第二,这也是一个有效的调整。这一点尤其重要。根本问题在于,从我国政府采取的对策来看,新的监管和检疫政策并未牺牲实现给定目标的有效性。有效性主要表现在两方面,一是动植物检疫部门将一如既往地加强对美国进口的粮食和农产品海关卫生检疫,确保能够查出所有受TCK感染的进口小麦(无论从疫区还是非疫区进口),使之不得进入我国小麦产区。二是将TCK小麦转运到海南省加工处理,为此海南省依据中央指示精神正考虑在洋浦开发区加快建设专门处理TCK小麦的面粉加工厂。之所以选择海南,主要有以下几点考虑:其一,海南不具备小麦生产的气候条件,因而TCK对当地农业生产没有危害。其二,TCK小麦面粉加工食用对人类健康无害,所以对消费者没有不利影响。其三,海南地理位置与可能传播TCK的北方小麦产区(主要在西北部地区)海峡相隔并距离遥远,完全有可能通过适当措施保证TCK小麦麸皮不进入我国大陆,有效实现保护我国小麦生产免受TCK危害的目标。
再来看TCK进口小麦解禁对我国小麦贸易市场国内小麦自给率的影响。第一,由于新政策允许太平洋西北部TCK小麦产区小麦向我国出口,因而其直接影响会使美国对华出口小麦的产区分布结构发生显著变动。第二,TCK小麦对华出口可以就近从美国西海岸起运,向我国出口小麦运费比现在从南部黑西哥海湾离岸运费会有所降低(估计每吨10美元左右),这一因素会使美国小麦竞争力有所上升,因而有助于提升美国小麦在我国进口市场的占有率。第三,由于我国现阶段主要利用非关税手段控制小麦和粮食进口量,因而TCK小麦解禁本身并不直接影响我国小麦进口数量,对我国小麦生产不应有重要影响,也不会对农民收入产生明显影响。因而,就上述政策本身影响而言,它会对我国小麦进口的产地分布发生作用,但对进口数量不会产生显著影响。
另外,农业协议还涉及柑桔和肉类解禁和放松限制。与TCK小麦解禁有所不同,这方面政策调整可能会使这两类商品进口量有所上升。然而,从这两类商品比较竞争力看,国外产品竞争优势主要不在价格方面,而在品种和质量方面,估计进口需求增长可能主要限于像大饭店、高收入阶层等对优特产品特殊需求的较小范围内,因而影响应是局部性和有限的。#p#分页标题#e#
WTO农业承诺的主要内容
据美方“议定书”列举的农业方面双边所达成共识的内容,我国有关承诺与1993年底达成的GATT乌拉圭回合农业协议所体现的自由化改革程度大体有对应性。农业承诺主要包含以下几方面内容。
第一,平均税率步下降到17%,其中美国的竞争力较强的优势产品降到14.5%。关税率下降较多的肉类、水果等农产品从现在的20—40%下降到10—13%。
第二,为了对特别敏感的大宗农产品进口保持必要的数量控制,我国在WTO承诺中对这些产品采取关税配额制度。这一制度下,对低于配额数量的进口征收很低的关税(1—3%),这意味着无法通过边境控制手段对配额上限以内的进口加以限制;另一方面,对配额以上的进口征收高关税,因而可以对进口数量加以有效控制。对进口控制的机制而言,关税配额的实质是用给定程度(配额以内)的放弃控制换来一定程度(配额以上)的高度控制。我国采用关税配制手段的农产品包含豆油、小麦、玉米、大米、棉花、羊毛、食糖等等。其中粮食进口的关税安排尤为重要并引人注目。据“议定书”披露,小麦配额由入关时的730万吨逐渐增至2004年的930万吨;大米和玉米由入关时的250万吨和450万吨逐渐增至2004年的530万吨和720万吨。三种主要谷物配额由入关时的1430万吨逐渐增至2004年的2100万吨。
第三,改革国有贸易垄断,承诺给私营企业以一定程度参与进口的机会。主要通过两个规定来实现:一是私营企业享有一定比例的进口关税配额,例如,私营企业将享有10%的小麦进口配额和50%的大米进口配额;玉米进口配额中私营企业享有比例将从初期的25%上升到2004年的10%;其它关税配额产品也规定了不同的私营企业享有比例。二是规定如果国营企业未能实际用完分配到的配额比例,则剩余配额必须重新分配给愿意进口的私营企业。
第四,我国承诺将不再为农产品出口提供任何出口补贴。
充分估计和认识WTO农业承诺对我国农业形成的短期调节压力和负面影响
首先应当实事求是地认识到,这些政策调整将不同程度增加外国粮食和其它农产品对我国出口,从而对国内粮食和其它农业部门很快产生短期调节压力,对我国农民收入也会相应带来某些不利影响。道理很简单,由于资源条件、政策环境等方面因素,我国农业在不少尤其在粮食和资源密集的大宗农产品上缺乏国际竞争力,现有国内生产水平需要不同程度的关税和非关税手段支持。随着关税减让和关税配额承诺的实施,相关农产品进口上升会在一定程度上替代国内农产品,增加我国农业生产结构的调整压力,并相应对农民收入发生负面影响。对这一涉及重要利益调整的现实问题应在冷静分析基础上采取相应对策,不宜忽视或回避。
还应注意到上述调节压力的分布特点及其政策含义:从产品分布上看,短期不利影响比较集中在粮油等土地投入密集型的大宗农产品方面:由于我国国情特点,目前这些农产品主产区比较集中分布在中西部和东北部,因而可以逻辑地推论对外开放的短期调整压力在地域上会比较集中分布在中西部和东北部这些粮食和大宗农作物主产区;从我国农村居民收入分布上看,这些主产区人均收入比较低,因而调节负担可能较多被目前平均收入水平较低地区农民所承受。我们知道,提高农民收入,缩小东部沿海和中西部地区农村收入差距是我国农村和社会发展的一个基本目标。上述背景下,农业承诺短期调整压力的结构特点无疑更应引起足够重视。
应当看到,一个主权独立国家对外开放,虽然通常都会对经济发展产生极为重要的促进作用,但一般又难以避免地会在短期和局部对本国经济带来一定程度冲击。这是一个基本理论性常识,也有大量经验事实的支持。因而,我国农业扩大开放会带来一些短期调节问题是正常的。不应因为有利益损失而否定扩大开放的必要性,也不宜因为扩大开放可能带来巨大利益而忽视短期负面影响。
虽然WTO农业承诺有显著负面影响,但不足以对粮食安全目标带来根本危害,也不会给农村经济带来灾难性打击对短期负面影响认识应实事求是,不宜过分夸大。有人认为,WTO农业承诺必然会对我国粮食安全带来根本危害,并将给农村经济造成灾难性影响。这一观点缺少支持依据,并不正确。对此,笔者提出以下几点观察。
第一,农业承诺的一个基本内容是关税减让,关税减让程度较大的有水果和肉类等农产品,这些产品减少关税保护的影响取决于它们的比较优势和国际竞争力。一个基本观察事实是,这些产品在比较优势结构上与资源密集型的大宗农产品不同,国内生产并非必须没有竞争力。实际上,目前我国在这些产品上仍较多具有价格优势,国外的优势在品质方面。只要政策适当,有理由相信农民在新的经济环境下能更好地发挥潜在竞争力,依托自身优势发展生产和提高收入。
对这一问题形成接近真实的判断,在观念上要明确粮食和食物或粮食和农业之间的区别,认识到食物和农业内部存在一个复杂的比较优势结构。虽然粮食是农业的最大宗产品,并具有无可争议的特殊意义,但在认识上仍不宜把农业或食物过于简单化地等同于粮食。无论从经济学常识看,还是对我国开放以来的农业和食物贸易结构衍变的观察,都可以发现我国在一些大宗的劳动密集型的食物产品上具有竞争优势。有理由相信,在较为自由化的贸易环境下,上述竞争优势可能得到更好发挥,并通过扩大出口产生一个正面的收入效应,那种认为一旦开放我国农业注定全般皆输的看法缺乏依据。
第二,反对WTO农业承诺的主要理由是有关粮食进口关税配额安排。前文提到,粮食进口配额将从进入WTO时1430万吨上升到2004年的2100万吨,这确实是一个值得关注的问题,对其影响在评价上发生不同意见分歧是可以理解的。前文强调指出,对这一承诺的不利影响应有充分认识,但笔者不同意它必然会对粮食安全和农民收入带来根本危害的观点。主要有以下几点理由:首先,关税配额是进口机会,但不是进口义务,实际进口量取决于由价格、品质等方面因素决定的市场竞争力。例如,我国大米在历史上基本是出口产品,目前从总体上看也没有完全丧失比较竞争力。因此,市场本身的力量未必能够让大米250—450万吨进口配额完全转化为每年的实际进口量。考虑我国粮食出口因素,实际进口量应当显著小于配额量。其次,上述问题还可能从动态角度看。我国粮食竞争力下降,一方面与资源结构条件有关,另一方面与过去政策的影响也有联系。例如,采取高强度的价格保护政策不利于培育国内粮食生产的国际竞争力,用行政手段追求产量目标往往导致产品品质退化,也会对产品竞争力发生不利影响。在更加开放背景下,对国内农业和粮食生产进行行政干预将受到多边规则的约束,这会减少因不适当干预对国内粮食和其它农产品竞争力的负面影响。#p#分页标题#e#
其三,就承诺配额与我国粮食贸易实际情况相比较,我国在70年代末考虑农村改革措施时,决策层就曾考虑在一段时期内每年进口2000万吨粮食。实际上,80年代前期和后期粮食进口总量都曾达到15万吨以上;在粮食进口高峰的1995年,进口量超过了2000万吨,净进口量超过1900万吨。也就是说,按配额执行的实际进口可能难以超过历史进口记录。另外,配额进口量占消费量比例也未超过我国政府过去确认的5%进口依存度上限。应当说明,配额意味着在其范围内我们不再具有数量控制手段,这与历史时期主动进口的情形存在差异。然而,把过去实际进口较高水平作为观察的参照系,对于定性把握配额承诺影响的程度仍是有意义的。
其四,认为扩大粮食进口会危害国内粮食安全观点的一个传统论据,是认为粮食进口需要支付大量外汇,因而可能会因为外汇短缺危害粮食安全目标。判断粮食进口用汇需求负担程度的主要指标是看它占出口创汇的比例;很容易理解,该比例过大对粮食安全的潜在负面影响较大,反之则较小。从历史上看,我国在粮食危机之后的60年代前半期以及1972—1973年粮食进口用汇占出口创汇比例曾高达20%以上,其中3年达到25%。80年代初该比例也高达12—14%。从外汇支付能力上看,进口粮食用掉2成以上的出口创汇,显然是难以持续的,并对粮食安全潜在具有不利影响。
今后进口粮食用汇比例难以准确估计,粮食进口量大小,进口粮食品种结构不同,国际市场粮食所处不同周期阶段,我国出口增长率变化等复杂因素都会对估计结果发生影响。粗略估算,到2004年2100万吨粮食进口用汇难以超过40亿美元,这大约占近年出口创汇额的2.5%左右。考虑到我国出口的长期增长趋势,实际比例值应当显著小于2.5%。
这是我国历史时期该比例值高峰值的1/10左右,也远远小于60年代到80年代前期的平均比例值。由此可见,从外汇支付能力看,不足以得出配额承诺危害粮食安全的结论。
最后,由于存在大量农产品走私进口活动,过去的卫生检疫政策严格限制进口的禽肉和水果近年大量从非法渠道涌入国内市场。虽然从1998年起政府加大了对走私的打击力度,但在我国现阶段监管能力条件下,如果国内外同类产品价格存在很大差别,必然会有走私进口的利益驱动,难以完全禁止。因而,从客观效果上看,关税减让和增加配额一定程度上用合法进口替代了走私进口。
如能够以现有农业承诺进入WTO,从总体上看利大弊小,它将给我国农业和整体经济发展带来一个历史性机遇,而政府积极争取这一机遇的决策方针是明智和正确的首先,从转型期大背景看,开放的本质不在于市场准入,而是国内体制改革问题。逐步扩大农业开放,有助于促进国内相关体制转轨,实现十四大确立的社会主义市场经济体制的改革目标。例如,农业议定书有关逐步改变粮食国有贸易垄断体制的条文规定直接具有这样的积极作用。其次,农业扩大开放有利于促进我国农村经济结构调整,有利于提高我国农业部门资源配置效率和长期竞争能力,有利于推动近年陷于困境的粮食市场化改革,并最终彻底解决粮食领域许多行政干预以及巨额财政损失问题。
第三,进入WTO会对我国具有竞争优势的劳动密集型农产品扩大出口提供较好的条件。我国畜牧业和水产养殖业具有一定竞争优势;种植业的蔬菜、水果、花卉等附加值较大的产品也有显著的竞争力。另外,像茶叶、蜂蜜等传统优势产品将会保持发展优势。积极作用在两方面:一是市场会有所扩大;二是粮食贸易政策调整会通过降低饲料价格和扩大粮食以外的农作物种植面积调节空间来增加有关农产品的竞争优势。最后,农业协议是WTO一揽子谈判的组成部分,因而评价农业承诺让步的代价不应就农业谈农业,忽视了进入WTO可能给我国整体经济发展带来的历史性机遇。例如,我国具有竞争优势的纺织、轻工、机电等行业将获得更快发展。最近,由国内和海外中国学者合作完成的一项“可计算一般均衡(CGE)模型”分析结果表明,即便是我国单方面降低农业关税和非农业关税保护,也会显著提高我国经济增长速度和增加总体经济福利;在WTO框架下多边共同降低保护所带来的福利增进效果更强。
我国进入WTO无疑将是扩大农业和整个经济对外开放的一个里程碑。对外开放从来都是机遇和挑战并存的过程,充分实现开放带来的潜在利益,化解其短期不利影响,适当的应对政策具有关键性作用依据本文的分析,有关农业WTO承诺方面可以考虑以下几点应对措施。
第一,TCK小麦进口解禁对我国小麦生产的影响始终是一个重大问题。从动植物检疫和贸易规则上看,我们采取解禁政策在原则上是务实有效的,具体内容也具有很强的可行性。然而,最终效果仍将取决有关政策设计在执行中是否到位。有两个关键环节:一是把所有TCK小麦产区的进口小麦集中在海南加工;二是通过出口或就地消化的控制方式,禁止TCK小麦、麸皮进入大陆本土。为此,应当加快建设海南面粉加工厂。由于这一项具有相当的政策性,有关部门应当满足保证该加工厂投资上马可行性的最低小麦进口配额要求。项目建成后,检疫部门和地方当局应严加监管,不折不扣实现防止TCK小麦和麸皮流入大陆的目标。
第二,进入WTO以后,我国农业生产结构将会进一步沿着比较优势方向调整。从现实情况看,我国具有竞争优势的农产品往往因品种、质量、包装、供货稳定性等方面存在问题而未能充分发挥其优势。因而,应通过加强市场方面政策措施(如完善产品等级标准,培育市场中介组织,改进市场监管手段等)来帮助农民发挥潜在竞争力。另外,应当结合目前启动农村市场和发展中小企业的方针,在融资、技术、信息服务上加强对农业结构调整的支持力度。
第三,由于农业开放很可能对国内大宗农产品生产带来一定的冲击,并且由于短期调整压力的分布结构特点会给收入较低的农民收入增长带来负面影响,因而有必要考虑采取包括直接收入转移在内的政策手段来化解这一影响。向低收入地区进行直接收入转移是WTO规则允许的农业支持方式,但在设计补偿政策时应坚持与市场化改革相兼容的原则,不应搞成某种扭曲市场机制的农业保护。具体来说,目前我国农村发展面临多方面挑战:在农村实施科教兴国方针,启动农村市场以扩大内需,农村经济体制第二代改革任务(特别是粮食流通市场化改革和农村财务收支体制改革),减轻农民负担等等。这些不同侧面的问题和目标之间存在内在逻辑联系。可以农业扩大开放为契机,以实施应对外部冲击的收入转移方案为切入点,考虑对农村经济体制进行新一轮配套改革,为新世纪我国农业、农村和整体经济的长期持续增长提供必要的制度条件。#p#分页标题#e#
