前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的林权政策的转变对林业发展的影响，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
作者：王爱民 姚清亮 单位：河北农业大学林业经济研究所 河北省林业局
各项政策的形成都是一个社会过程(RaymondA•Bauer,1968)。因此,在社会发展的某阶段,针对某一问题所制定的政策,既是这一阶段各因素综合作用的结果,也是对以往相同或相似政策调整和反思的结果。在对以往的各种林业政策的考证过程中,可以比较清晰地看到相关政策的沿继以及各种政策对整个林业发展的正向或负向的影响。正是由于这一原因,对以往林业政策的演变过程、各阶段林业政策的基本特征以及政策的调整对林业发展的影响等方面进行实证分析就显得十分重要,它无疑会对现今各项林业政策的制定和完善提供有意义的历史借鉴。由于林业建设的最终主体是农户,所以本部分将研究的重点定位在实证各时期林业政策演变对农户造林积极性的影响,期望得出关于政策有效性的一般性结论。一、改革之前林业政策的演变及基本特征在对河北省的考查和分析中发现,从建国到改革开放之前,林业政策在这一时期发了几次较大的调整,这几次调整分别发生在经济恢复时期(1949-1952)、农业社会主义改造时期(1953-1957)和化时期(1958-1980)。
(一)经济恢复时期(1949-1952年)的林业政策
1.林权政策
1950年4月11日,河北省在当时华北局相关指示的基础上,下发了《关于公路两旁植树护林的指示》,其中规定:发动路侧地户栽植树木,并向群众明令宣布,栽植树木收益全部归群众所有,并由相关部门发给所有权证。1951年2月10日,省人民政府又颁布了《护林暂行办法(草案)》,当中规定:凡经确定所有权的国有林、村有林、合作林、私有林、团体林,须由各管理机关及林主,报请县人民政府(国有林报专署),发给森林所有权证。同年3月8日,省人民政府又公布了《造林奖励暂行条例(草案)》和《林木所有证颁发暂行办法》两个文件。文件中规定:不论公、私、集体或个人,凡在公有荒山、荒滩或荒地造林,林权、地权均归造林人所有,一律发给林木所有证。在上述各项政策的基础上,为了进一步明确林业权属,省政府根据法等相关文件,于1951年11月制定了《林权划分补充办法(草案)》,该文件基本延续了以往文件的指导思想和相应内容,可以看成是上述文件的系统整合和调整。其调整之处有:5垧以上的森林归国家所有,但仍由原经营者按照人民政府颁布的法令继续经营;私人未经投资营造而占有的天然林,其面积在5垧以下者,应由村民公议,除给占有者留出所能经营部分外,其余划归村共有或群众合作社;私人占有之天然林在十垧以上并非归投资经营者,一律归国有,但为了发挥私人封山造林的积极性,仍需在附近划给占有者一部分以便经营。
2.经济恢复时期林业政策的基本特征及政策效应
如上所述,1949-1952年,河北省林业政策表现为以下几个基本特点:首先,林业权属政策的制定,明显带有激励性质。建国之初,河北省的植树造林活动是以政府发动、群众自愿的形式进行的。这和后期指令性造林的最大区别是,指令性造林主体的造林活动是被动的,其造林绩效一定程度上取决于政府强制执行的能力。而政府发动,群众自愿的造林主体是主动的,其造林绩效取决于政府制定的政策激励相容性。这种政策制定的主要目的是期望通过明确农户及集体造林者的造林活动与自身利益之间的相互关系,激励农户造林的积极性。其次,国家宏观政策的调整,使林地、林木权属趋于模糊。正当河北省的各项林权政策在不断明确和完善之时,中央下发了《关于适当处理林权、明确管理保护责任指示》以及《森林所有权划分办法草案》两个文件。为此,河北省政府于1951年11月相应下发了《林权划分补充办法》。在这一文件中,将原来私人对其投资营造的林木具有所有权的规定改为“仍由原经营者按照人民政府颁布的法令继续经营”。而且在这一文件中不再提及所有权证的发放问题,一律以“继续经营”表述农户所具有的林木、林地权力。这使得原本逐渐清晰的林业权属一下子变得十分模糊。这一政策变动的直接后果是弱化了农户的造林、护林的积极性。河北省在国民经济恢复时期各类林业政策的制定和调整虽然历经不到4年时间,但对林业发展产生了较为明显的影响。从图1和图2可以看出,在1949年,由于政策明确规定路旁植树归私人所有,当年实际完成造林数量1767万株,占计划数量80%,造林成活率在1950年也达到65%。从1950年开始,由于政策上对林木、林地权属的调整以及后继出台的林木采伐和木材流通政策,对农户以及集体造林的积极性产生了消极影响,完成计划比率和造林成活率开始下降。1951年完成计划比率不足30%,成活率为40%。1952年的情况大致相同,两项指标分别为21%和38%,远低于1949年水平。
(二)农业社会主义改造和化时期(1953~1980年)的林业政策
1.林权政策的制定和调整
从1953年开始,我国进入了农业社会主义改造时期。在这一时期之初,河北省政府在总结经济恢复时期林业工作实践的经验教训过程中,充分认识到林业权属问题的重要性。1953年3月,在河北省第3次山区工作会议的《关于河北省山区建设上的几个问题》的报告中明确规定:靠近村庄的零星小块,一般可分给少山或无山的农户;对离村较远个人经营不便的大面积荒山可根据使用习惯确定为村、乡公有并允许群众集体或个人承领造林。就在该政府报告不到1年时间,中共中央通过了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》。根据这一文件,河北省分别出台了《关于开展群众性的轰轰烈烈的春季造林绿化运动的指示》和《关于贯彻执行中央<关于在农业生产合作社扩大、合并和升级中有关生产资料的若干问题的处理办法>的意见》两个文件。这两个文件与1953年省政府报告的不同之处在于:规定耕地内的零星树木应合理作价归集体所有。根据这一规定,在1956年全省实现了农业高级合作化后,个人所有的成片林木和果树均入社,过渡为集体所有。1958年8月29日,中共中央颁布了《关于在农村建立问题的决议》,这标志着我国已进入化时期。此后,中共中央又分别在1961年6月26日和1962年2月13日颁发了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干规定》和《关于改变农村基本核算单位问题的指示》两个文件。上述文件使国家、集体、个人之间的生产关系发生了改变,林业权属又面临着一次新的变动。根据上述文件精神,河北省在1962年7月10日颁发了《关于贯彻执行改变农村基本核算单位若干具体政策问题的规定》。其中,对林果树木权属问题做出了如下调整:(1)对于零星分散国家不便经营的山林,归生产大队所有,农户不再具有零星山林的所有权。(2)公路、河流两旁的树木,无论是国家、集体或个人栽植的,全部归生产大队经营保护,收益完全归集体所有。这是改革开放以前河北省政府最后一个有关林业权属的政策文件,此后由于“四清”运动和“”,没有再出台新的文件。#p#分页标题#e#
2.农业社会主义改造和化时期林业政策的基本特征及效应
这一时期国家生产资料公有制程度不断提高。在这一大的背景下,河北省在这一时期所出台的各项林业政策主要表现为以下几个特点:首先,农户的林木权属一方面得到明确和稳固,另一方面私有林木所有权的区域范围也在大量缩减。与经济恢复时期比较,农户享有林木所有权区域被限定在院内、宅基、场园、隙地、村内街道两旁以及自留地这一区域之内。这一政策变动的直接后果是上述区域以外的造林活动完全由国家或集体采取指令性的形式由农户被动执行。在对这一时期河北省农户“四旁植树”的统计分析中(见表1)发现,从1953-1980年,河北省每年完成“四旁植树”数量基本表现为逐年增加的趋头,只是在个别年份完成数量较之上年有所减少。但年末林木的实有数量年增长速度和在不考虑采伐的情况下年末林木数量年增长速度之间的隔年对应关系在个别年份表现出较大差异。在大多数年份内,年末实有数量均表现为正值,但个别年份尤其是1957~1962年期间有4年时间这一指标为负值。这一时期正值由农业高级合作化向的过渡时期,林木的所有权又一次处于变动之中。此外,在其余大部分年份中,年末实有林木数量年增长率为正值这一指标表现,在某种程度上从另一方向证明了明确农户林木所有权这一政策的正向效应。
其次,具有林木所有权的农户在产权安排上并不享有主动权。对于农户而言,这一政策特征主要表现是:政策明确规定农户对院内、宅基、场园、隙地、村内街道两旁以及自留地内栽植的树木具有永久的所有权,但是否植树和植树的数量却要被动地听从政府的安排。这种强行的任务安排,必然与农户的对林木的实际需求相脱离,再加上长期以来农户对林业政策的变动心存疑忌,导致农户的造林积极性不高。从表1可以看出,在长达27年的时间里,造林成活率最高年份只达到62%,其余绝大部分在50%以下。再次,林业政策的制定和调整被动地适应不断调整的国家宏观政策,难以顾及本地区的实际情况。1953—1980年这一时期,我国从社会主义改造到化,整个生产关系发生了重大的变化。在这一大的背景下,各项林业政策制定、调整的目的是如何适应国家的大政方针。这样,国家宏观政策的不切实际必然导致林业政策的脱离实际,国家宏观政策的不断调整必然导致林业政策的不稳定。这一政策特征对林业发展的影响主要表现在4个方面:一是林业发展计划急功冒进,不切实际。二是随着林业政策的调整,政策对农户和集体的激励作用在逐渐消失。三是林权纠纷不断。四是农业政策与林业政策的不协调,对林业发展产生了强烈的负面影响。
二、改革之后林业政策的演变及基本特征
“之后”,中国进入了改革开放和社会主义现代化建设时期。这一时期中国经济的重大事件无疑是经济体制的重大变革。在这一大的背景下,林业政策又一次发生了较大变动。
(一)林业政策的变革
权属政策的变革主要集中在两个方面,一是将原先收归集体所有的自留山、自留滩的林木退归农户所有,农户重新享有这一区域林木所有权。二是完善林业生产承包责任制,自留山以外的荒山、荒滩,采取多种形式,承包给有经营能力的农民作为责任山(滩);承包者可以长期经营,承包期限可以在50年以上,并可以继承和转让。与权属政策相比,这一时期的林木管理政策没有发生大的改变,只是在采伐和木材流通的部分环节上出台了一些新的政策。具体包括:(1)社员个人采伐自有林木可以不经审批,除此之外要严格实行采伐许可证制度,且木材产量不得超过年生长量的二分之一。(2)除承德等地之外,河北省其他地区不再实行木材统购制度,同时允许开放木材自由交易市场。
(二)改革之后林业政策的基本特征及效应
首先,农户享有林木所有权和林地使用权的区域范围空前扩展,林木政策也趋于稳定。改革开放之后,农户重新收回了原先被收归集体和国家的林木所有权和林地使用权,而且这一权属还以承包等方式扩展到自留地、自留山以外的荒山、荒滩等区域(见表2、图3)。此外,这一时期权属政策没有发生大的变动。这一政策的直接效应是使停滞多年的荒山、荒滩造林活动迅速启动。从图3可以看出,以太行山区为例,从1968~1976年这段期间,由于“”,整个国民经济受到了严重破坏,林业发展也受到相当程度的干扰,这一时期,荒山造林停滞在300000~400000hm2之间。1977—1982年,“”的后继影响依然存在,整个国民经济依然按照原有模式进行,林业仍在执行以往政策,荒山造林依然保持“”后期水平。从1983年开始,农业实行家庭联产承包责任制,林业在这一背景下,也实行了以荒山、荒滩为对象的承包责任制,荒山造林的面积由1982年的445000hm2上升到1983年的550000hm2,1984年又上升到800000hm2。
三、林业政策制定的历史借鉴
不恰当的政府政策对社会发展的阻碍作用历来为经济学家所强调。例如,刘易斯概括了一个关于政府在促进经济发展中作用的悖论,“如果没有一个明智的政府的积极促进,任何一个国家都不可能有经济进步……。另一方面,也有许多政府给经济生活带来灾难的例子,以至于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”虽然刘易斯所表述的是政府政策与整个国民经济发展的相互关系,但对林业发展而言无疑也是适用的。上述关于各个历史时期所出台的各种林业政策与林业发展的相互关系的实证分析,在充分证明了这一悖论正确性的同时,也对林业政策的制定提供了历史借鉴。
首先,能否实现林业政策目标的关键是林业政策的激励相容程度。对于任何一项林业工程,政府的利益偏好和农户的利益偏好都会存在偏差。这种利益偏差很可能导致农户的经营行为偏离政府的建设目标,进而导致政府的目标无法有效实现。防止这一偏差有两种政策选择,一种是以政府单方面的利益偏好为政策制定的主要依据,并采取强制措施实施林业工程。另一种是在政府利益和农户利益之间寻找利益均衡点,通过合理的均衡政策来实现这一工程的目标。从上述林业政策演变及实证分析来看,从经济恢复时期的公路两侧植树的权属政策,到社会主义改造和化时期“四旁植树”运动中政府的强行发动政策和山权归公政策,再到改革开放之后划定自留山和林业生产责任制政策,这一系列政策的实施效应都从正反两个方面反复验证,前一种政策选择是不可取的,这种强制政策的结果是政府既支付了高额的监督成本,又无法保证政府目标的实现,而且农户在被动执行中其自身利益也受到了极大的侵害。因此,后一种政策选择更具有合理性。#p#分页标题#e#
其次,要保持政策的相对稳定。从1949年建国到改革开放,林业政策尤其是林权政策的每一次变动,都是国家、集体、农户三者之间利益的重新调整和分配,因此必然会对林业发展产生强烈影响。因此,保持林业政策的相对稳定性是林业稳步发展的前提。就当前开展的各项林业工程而言,其政策的稳定具有的功能是可以减少农户对未来预期收益的不确定性,进而减少对风险的厌恶程度,提高农户的积极性。保持林业政策的稳定性需要具备两个条件:一是初始政策的制定要充分考虑社会、环境、经济发展等综合因素,使政策本身科学合理。二是林业本身的相关政策以及林业行业之外的相关政策要相互协调,否则也难以保证林业政策的稳定性。1958年以后出现的大面积的退林还耕现象,就是“以粮为纲”这一政策对相关林业政策冲击的结果。
再次,政策的制定应该是这一政策所涉及的利益相关者共同决策的结果,而不应由利益的某一方单方面决定。在对以往林业政策效应的验证过程中,从经济恢复时期到社会主义改造时期,再到化时期,由政府甚至由领导者本人单方意愿进行林业决策的程度越来越高(例如:1955年开始的“四旁植树”运动、1958年的“人人植树百株”运动、1972年的“荒山绿化”运动等都带有浓重的领导者个人决策色彩),也正是在这一时期林业政策受到集体和农户的抵触和反对,林业发展也受到了严重的干扰。当然,由于决策相关者之间的地位和能力的不对称性,相对于农户而言,政府作为决策主体具有一定的合理性。因此,共同民主决策并不一定意味着农户可以作为政策的直接制定者,而是政府在制定决策时要在充分调研的基础上考虑农户的利益要求,这样农户才会主动执行政策,而不是被动适应政策,政策的执行才可能实现其初始目标。
