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作者：雪明 武曙红 程书强 单位：中国保利集团公司 北京林业大学 渭南师范学院
随着全球气温的不断上升和世界范围极端气候事件的频繁发生，由人类活动产生的温室气体排放引起的全球变暖问题，已引起了国际社会的极大关注。“采取行动减少二氧化碳排放”已经成为国际气候谈判议程中的重要议题。自1992年在环境与发展大会上正式签署《联合国气候变化框架公约》（UnitedNa?tionsFrameworkConventiononClimateChange,简称UNFCCC）及1997年签署《京都议定书》以来，国际社会围绕UNFCCC《京都议定书》和的谈判已经不只是单纯的环境事务，而是关系到未来各国争取发展空间和选择发展道路的重大战略问题，对于各国的经济发展、能源政策、科技创新以及生活方式都将产生重大的影响。为了缓解由于履行《UNFCCC》及《京都议定书》中的减排义务给国内经济发展带来的影响，寻求成本有效的减排方式、制定和实施国家低碳发展战略已经成为当前各缔约国的首要任务。鉴于森林在调节陆地生态系统与大气碳库之间的碳交换过程中所发挥的重要作用及其面积的改变对陆地生态系统碳库的影响，通过增加造林和减少毁林面积来履行《京都议定书》中的减限排义务，减少由于在能源领域实施减限排措施给国家经济发展所带来的压力已成为各附件1缔约国在应对全球气候变化、维护国家利益及国际气候谈判中的一项重要策略。在全球实施低碳发展的战略背景下，如何结合我国国情、林情，从激励机制和政策体系角度，设计和有效实施REDD机制，提出我国林业行业减排增汇的政策措施及谈判对策，确保我国作为高度负责国家的形象以及我国未来发展的排放空间，是目前我国参与气候变化林业议题谈判及实施林业减缓行动急需决的问题。
1国际气候制度下的主要林业政策
1.1国际气候制度下与林业相关的主要规定
（1）联合国气候变化框架公约。为了寻求成本有效的方式实施全球低碳发展战略，《UNFCCC》要求附件1缔约方应该实施并详细阐明其保护和增强温室气体吸收汇和储存库、促进可持续森林管理、造林和再造林的政策和措施，促进包括生物量、森林的可持续管理，保护和增强所有温室气体的吸收汇和贮存库。各缔约方在制定应对气候变化的的政策和措施时应考虑到不同的社会经济情况，应具有全面性，并包括所有有关的温室气体源、汇和库以及适应措施，且涵盖所有的经济部门，确保以尽可能最低的成本获得全球效益。此外《UNFCCC》还要求发展中国家采用由缔约方大会制定的具有可比性的方法编制人为引起的各种温室气体的源排放和汇清除的国家清单，但发达国家必须为其提供相应的资金(UN?FCCC,1992)。
（2）京都议定书。在《UNFCCC》第3次缔约方会议签订的《京都议定书》中规定允许附件1缔约方根据缔约方会议制定的与土地利用、土地利用变化和林业活动（LandUse,LandUseChangeandForestry，简称LULUCF）引起的碳排放和汇清除相关的方式、规则和指南，用1990年以来人为直接的造林、再造林和毁林活动引起的温室气体源排放和汇清除的净变化，来抵消其在京都议定书所承诺的温室气体减限排指标；此外，为了减轻由于承担减限排义务，给其国内经济发展所带来的压力，清洁发展机制（CDM）规定《京都议定书》附件1国家在《京都议定书》第一承诺期（2008~2012年），可以在非附件1国家实施造林或再造林项目，用项目产生的核证减排量（lCERs或tCERs，lCERS为长期核证减排量；tCERs为临时核证减排量。CERs是certifiedemissionreductions的缩写）抵消其在《京都议定书》中所承诺的部分减排指标，同时为《京都议定书》非附件1国家带来资金和技术的援助，促进非附件1国家的可持续发展（UN?FCCC,1997）。
（3）巴厘行动计划。《UNFCCC》第13次缔约方会议制定的《巴厘行动计划》将与减少发展中国家缔约方毁林和森林退化所导致的排放问题有关的激励机制和方针政策以及发展中国家森林保护、可持续森林管理以及加强森林碳储量的问题纳入了2012年以后的气候谈判议程，并要求各缔约方要进一步采取有意义的行动，减少发展中国家毁林及森林退化所致的排放量。在采取REDD+行动时，需考虑当地和土著社区发展的需要，在处理与REDD+有关问题的政策和激励措施时，应该积极地开展示范活动，分析毁林的驱动因素。此外发展中国家缔约方实施的REDD+活动的可测量、可报告性应该取决于所得到的资金、技术和能力建设支持的可测量。可报告和可核查（UNFCCC，2007）
（4）坎昆协议。第16次缔约方会议提出的《坎昆协议》要求发展中国家在获得充足的、可预测的资金、技术以及能力建设等方面的援助下，实施REDD+活动（包括制定国家REDD+行动计划、林业碳排放参考水平的设定）。要求发展中国家建立严格、透明的国家森林监测体系对所实施的REDD+活动进行报告和监测。发展中国家所实施的REDD+活动应该从制定国家行动计划和方针政策以及能力建设开始。实施REDD+活动的国家行动计划和方针政策应该包括加强能力建设、技术开发和转移以及示范活动等。所开展的示范活动应该是可测量、可报告并可核查的(UNFCCC,2010)。
1.2相关规定分析
为满足气候谈判的需要，国内外的很多文献已对国际气候制度“森林”“造林”“森林管理”等术语的定义、活动类型及核算方式的选择进行了分析（张小全，2003）。随着国际气候谈判进程的发展，目前与林业相关的气候谈判已集中在REDD+议题上，因此，本文仅对REDD+的相关条款及发展趋势进行简要分析。在对《巴厘行动计划》和《坎昆协议》中与林业有关决定以及历次《京都议定书》特设工作组会议与林业议题相关的谈判提案进行文献调研和背景分析的基础上，采用由范围、参考水平、融资和分配机制四个结构单元组成的提案分析框架，对谈判文件中涉及的林业议题（REDD+）的33份提案理念的分布和演化进行了研究，并采用对比分析的方法对提案进行了比较，研究结果表明：目前较为认可的参考水平规模是国家规模；参考时期的提案中，NGO趋于采用历史参考水平，而大部分政府提案趋于采用历史调节参考水平；分配机制的提案主要是以正面激励相关国家的森林保护活动为主，其结果是对历史毁林率较高的国家给予奖励而对缓解气候变化做出贡献的低毁林率国家却得不到资助；越来越多的提案认为融资问题上应该采取阶段法，针对REDD+机制不同时间阶段的不同任务采用市场、基金或与市场挂钩机制等不同的融资方法。《坎昆协议》的核心部分强调了计划建立一个由发达国家提供资金援助的REDD+机制的框架以及要求发展中国家开发REDD+活动的国家行动计划、监测和报告所实施的REDD+活动的监测体系以及国家林业参考水平，但为对该框架的资金来源等问题并未进行具体、明确说明。坎昆会议在REDD+议题方面所取得的成就仅仅是一个折中的方案，仅提出了国家应该如何实施REDD+的指南和建立，和建立REDD活动的指导方针和保障措施。SBSATA还将继续进行这方面的研究工作，而且还将制定一个进一步研究诸如碳计量等方面工作的计划。2011年后REDD+方面的指南将会得到进一步的开发。#p#分页标题#e#
2实施低碳发展战略的国家林业政策
2.1不同利益集团实施低碳发展战略的国家林业政策
基于对英国、美国、加拿大、日本、印度、澳大利亚等3个气候谈判利益集团的国家为应对全球气候变化和国家低碳发展战略而制定的林业行动计划和政策机制的调研和分析，本研究对林业应对气候变化的国别政策进行了比较研究，并结合国际气候谈判进程和规则的变化，系统分析了这些国家林业应对气候的政策机制和政策意图，对各国林业政策的研究结果表明：为了履行《UNFCCC》以及《京都议定书》中所承诺的减排义务，减轻由于减少碳排放给国内经济发展所带来的压力，在各缔约方编制的应对气候变化国家方案中，林业已被作为重要的路径选择成为其减排和适应行动的重点领域。发达国家林业应对低碳发展的政策措施主要包括国家层面的战略框架和行动指南、实施碳汇补偿和市场机制、与企业合作推进林区的能力建设以及激励当地人参与REDD+的市场机制，实施这些措施的目的是希望在后京都时代用更多的土地与林业活动来帮助其完成第二个承诺期的减排任务，以便减轻工业、能源领域的减排压力。欧盟等发达国家将建立“全球森林碳机制”作为其应对REDD目标的近期方案。为了有效地实施全球森林碳机制，欧盟制定了一系列相应的制度和运作程序。程序中“只有签署了所建议的协议，承诺实施减少毁林或森林退化的活动，并实现REDD目标的发展中国家才能获得资金资助”的规定，无疑是想是通过REDD将发展中国家逐步引入承诺温室气体减排义务的轨道。发展中国家林业应对低碳发展战略的政策措施主要体现在国家应对气候变化的国家方案以及鼓励林区居民参与清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism，简称CDM）中的造林项目以及UN_REDD+（联合国环境规划署REDD项目）的示范项目,目的在于希望发挥林业在应对气候变化中的作用，并希望将林业减缓气候变化纳入应对气候变化的国际进程，以促进解决林业发展中面临的突出问题。
2.2我国实施低碳发展战略的林业政策
（1）宏观政策。在1997年《京都议定书》签署之前，我国政府强调发达国家必须采取实质性减排措施,要求发达国家对发展中国家提供工业改造的技术和资金支持，不赞成通过林业CDM项目(即通过造林、森林保护森林经营等以增加陆地碳贮存的项目)进行减排。进入21世纪之后，我国开始实施CDM机制下的碳汇造林项目。并于2006年开始实施全球第一个CDM林业碳汇项目。在2006年召开的气候公约第12次缔约方会议上同意就发达国家利用林业活动实现其减排目标进行讨论之后，我国气候变化总体政策发生了重大调整，2007年6月国务院了《中国应对气候变化国家方案》，正式确定了林业应对全球气候变化的国家战略。2009年11月6日国家林业局《应对气候变化林业行动计划》，将林业主要发展目标、措施与应对气候变化进行了全面的结合。
（2）项目管理政策。为了促进CDM项目活动的有效开展，2005年10月12日，国家发改委颁布了CDM的相关制度和基本原则。在中国实施的CDM林业碳汇项目必须是中方控股的企业，而且要对其温室气体减排量转让额的2%。为了促进CDM项目活动的有效开展，2005年10月12日，国家发改委颁布了CDM的相关制度和基本原则。为了促进CDM项目活动的有效开展，2005年10月12日，国家发改委颁布了CDM的相关制度和基本原则。
（3）现有林业政策及研究存在的局限性。国内外与碳汇管理理论和政策实践相关的研究成果，对推动我国应对气候政策机制的研究起到了非常重要的作用。但是文献及政策调研的结果表明：我国林业政策与应对全球气候变化战略的适应性还没有完全体现出来，目前仍缺乏在森林保护、森林经营以及林产品持续利用等重要领域上我国林业应对气候变化途径的政策途径；目前我国仍缺乏有利于碳汇林业的公共财政政策、产业政策、区域政策和实施政策，这些内容恰恰又是建立和完善我国林业应对气候变化政策机制过程中不可回避的现实问题；缺乏构建我国林业碳汇市场的市场机制和管理政策。
3国家适当减缓行动框架下的我国林业减缓行动建议
基于现有国际气候制度下的林业政策及其发展趋势研究，本研究认为，现阶段我国林业部门履行国际气候公约、实施低碳发展战略，应对国际气候谈判的重点应该是开发国家林业减缓行动计划、制定国家林业碳排放（或吸收）参考水平、开发能够监测、报告以及核查REDD+活动的森林监测体系以及开展能够实现可测量、可报告和可核查（measurable,re?poitable,verifiable，简称MRV）的示范活动。在符合我国国情和可持续发展目标的前提下，我国林业减缓行动的政策措施可按气候变化政策方案、项目具体实施、法律法规、体制机构建设、行业标准、财政手段、部门/行业措施、公众意识/能力建设、研究示范和市场手段几种类型划分，可自行提出包括制定国家和省级气候变化林业政策方案、制定增加森林汇清除和减少森林源排放的林业法规、设立国家和地方林业应对气候变化部门或协调机制及开拓我国林业碳汇自愿市场等在内的具体减缓行动。
4未来承诺期我国参与REDD+谈判对策建议
（1）我国在REDD+相关议题的谈判中应坚持《公约》“共同但有区别的责任”的原则，发达国家必须做出实质性的减排，坚持发达国家提供充足的资金和技术来帮助发展中国家，但不能牺牲发展中国家的可持续发展和消除贫困的努力；坚持加强国际间合作尤其是资金援助和技术转移。
（2）中国应坚持在《公约》下通过长期的合作行动尤其是各国之间、双边和多边组织之间在技术、方法和能力建设等方面进行合作来减少发展中国家毁林的排放。
（3）将方法学和政策机制这两个方面同等对待，要深入研究定义、计量、监测等方法学。
（4）坚持发达国家应为发展中国家的REDD+行动的开展提供充足、可预见、可持续、额外的资金和技术支持，帮助发展中国家进行能力建设和开展减少毁林和森林退化排放的行动，以实现其减少毁林和森林退化带来的排放。
（5）各缔约方要制定合理的政策框架和积极的激励机制来鼓励发展中国家最大程度的参加该活动，尤其是土著居民和当地社区的参与，相关机制的制定和实施不能降低《公约》和《京都议定书》的环境效益。
（6）在未来谈判中，应立足于我国的国情，继续和印度等具相似林业发展情况的国家保持立场上呼应，同时注意和巴西等发展中大国保持沟通，以最大程度地维护我国利益。减少毁林不能牺牲发展中国家可持续发展和消除贫困的努力，要保护当地社区和土著居民的权利，将森林地区的多边利益最大化如保护生物多样性等；要考虑保护森林、可持续管理森林及增强森林碳汇能力等议题，综合多种手段共同实现温室气体的减排。#p#分页标题#e#
（7）鼓励开展示范活动，以积累经验，反对设立国家层面的毁林基线，防止发展中国家量化的减排义务。
（8）在谈判中应避免将REDD+纳入CDM，而是以其他更有利于我国获得资金的机制来实施REDD+行动和其他增加森林碳汇的活动。
