前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的林业政策负效应原由研究，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
作者：张玉波 马克 张春峰 梁贵宝 单位：黑龙江省牡丹江林业管理局
政策，是指一个政党或其它社会集团，在一定时期内，为实现其自身利益的需要而规定的政治行为。其本质就是利益。它具有以下六个特点:一是目的性。就是要求政策的内容必须有明显的针对性，即围绕所要解决的间题和实现的目标，十分鲜明地针对问题的主要矛盾和症结性原因，避免政策内容过分求全和广泛利用。二是原则性。它要求政策内容必须旗帜鲜明，提倡什么，反对什么，十分明确，不允许左右摇摆，模棱两可。三是操作性。就是说什么应该做，什么不应该做，怎样去做，都十分明确、具体，不能笼统、空泛或含混不清，使人可以有多种理解，无所适从。四是系统性。就是说政策有总政策、基本政策和具体政策，它们是一个系统，之间要互相衔接、协调配套，相得益彰，不能顾此失彼，零打碎敲。五是时效性。它要求情况变化时要及时制定新政策，完善或废止旧政策，以防止政策老化，及时解决政策实施中的问题。六是未来性。即政策是未来的指导，不是对未来的预测和描述，而是控制未来和塑造未来。也就是说，它决定人类的命运和历史发展的进程。因此，政策是执政党的生命，是国家管理社会的基本手段。它具有导向、协调、控制等三种功能。
综上可以看出政策的重要性质和意义。.所以，曾告诫全党:“政策和策略是党的生命。各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”正因如此，我们必须加强对政策特别是政策负效应的研究，审慎地运用政策手段，杜绝出现大的政策失误，从而达到政策应有的效果。所谓林业政策是指党和国家在一定历史时期内，对林业行业的生产和林区社会经济发展所制定的行为规范和准则。林业政策负效应，是指林业政策实施的结果与政策的目标之间，由于某种原因所出现的偏差或反向效果，即负效应。它表规为理论与实际，理想与现实之间的矛盾。研究林业负效应的主要目的是使林业政策更加符合林业实际，从而消除偏差或失误，以保证林业政策目标的顺利实现。
二、林业政策负效应的主要表现及原因
回顾林业十年改革的历程，根据政策学基本原理和实事求是的原则，我们感到林业政策负效应的主要表现和原因是:
(一)具体政策与基本政策不配套，缺乏整体观
大家知道，“以营林为基础，是党和国家对林业制定的一项基本政策。是符合林业的，自然规律和经济规律的，它有利于保护森林，发展林业，使森林资源.越采越多，越采越好，青山常在，永续利用”。可是在具体政策上却与此背道而驰。在管理体制上，我国5。年代起就一直采用营林、采伐两个系统(即所谓“两张皮”)的管理体制。森林采伐按工业管理，实行经济核算，营林按事业管理，实行预算供给制。这就人为地割断了营林和森工这一有机整体的内在联系，使“以营林为基础”的方针成为空洞口号，长期执行的是‘大木头挂帅”政策，表面上年年有盈利，实际上虚盈实亏，从而导致了主观和客观上的重采轻育，甚至只采不育，采育严重失调。在财政政策上，由于一味追求财政收入的高增长，把财政赤字转嫁给森林资源赤字，把本来就很少的林业资金，通过财政进行林业体外循环。从财务核算体制上看，一是营林生产计划与财务计划脱节，没有必要的人力、物力和财力保证，计划难落实;二是由于营林资金按预算外资金管理，在专用基金中核算，不能与森工采伐实现平衡，三是营林生产不进行成本核算，花多少，算多少，从育林基金等专项资金核销。营林生产的好坏与企业经济效益没有任何联系，因而使营林得不到应有的重视。特别是从产品的价格上看，据1982年调查，每kg钢材、谷草、木材的价格分别是。.86元、。.25元、0.13元。再如全国最大的佳木斯造纸厂，年消耗木材80万m’，年创利润700。万元，超过黑龙江省森工系统40个林业局上缴给省财政的利润额。可见，由于长期实行的立木无价的政策，使价格玲重失真和扭曲，造成了林产品与工农业产品比价严重失调，导致了林业投资边际效益明显降低，林业自我积累和自我发展的能力日趋弱化。由于具体政策与基本政策不一致，又，奋丁操作的实施细则，导致了企业行为难规范，效益难提高，资源难接续。
(二)林业政策与法律规定不协调，缺乏法制观
《森林法》是我国建国以来第一部林业法典，它明确规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量”。据此，它对林业的发展本应起到积极的作用。可是，事实并没有象法律规定那样去办。一是采伐量长期超过生长量，计划外和过量采伐屡见不鲜。一方面强调少砍多造，长大于消，一方面又要下达砍大于长的指令性计划，逼着企业砍。1985年森工企业施业区内过量消耗达23。。万m3，几乎相当于当年的木材产量。二是改革初始的政策性扩张措施的催化作用，如木材放开经营政策，致使一些林区普遍出现了.要想富，多砍树”，“要发财，安锯台”的毁林风、乱砍滥伐风和木材加工的粗制乱造风、捣卖风。据调查，仅1985年一年，牡丹江林区发生的各类毁林案件就达1679起，林政案件990起，林区腹部各种大小集体、个体木材加工点达几百个。三是不尽科学的划两荒政策，造成了许多地方森林财产关系模糊，只破林，不造林、不管林、不护林，林政管理矛盾重重。导致上述间题的主要原因，除了法制宣传不够，人们缺乏森林资源财产的法制观念外，地方财政与.破树致富”难以分割的利益关系，不能不是重要原因。这就是由于缺乏法制观念，而又没有科学的制约性强的政策监督机制，致使林业政策与法律政策未能在动态中协调同步而出现的逆向效应。以言代法，以权代法，以政策代法等普遍存在，司空见惯，执法难保证。
(三)林业政策方案设计不科学，缺乏系统观
1.政策方案与林业客观实际相脱离。从产业政策上看，国家一直把林业视为大农业中的林业，可是在具体政策上却没有享受到大农业的优惠待遇，反而实行了一整套的‘重取轻予”政策，忽视了对林业的投入。一是维持简单再生产的资金不足。建国以来，由于实行了.三边”(边生产、边设计、边施工)的政策，致使大部分林业企业因陋就简，集中采伐，以适应国家急需木材的要求，刚刚达到设计产量，国家就视为建成，就此中断投资。这种投资中断或投资萎缩，给林业的发展潜伏下了危机，以致成为当前林业.治危兴林，的沉重负担。二是恢复森林资源的投入不足。森林工业与其他工业截然不同的一个突出特点，就是森工生产在采伐木材的同时还必须培育好后备森林资源，可是，我国忽视了这一点，对恢复森林长期实行低投入。50年代每m3木材只提取10元作为育林基金，1981年增长为15元，1987年在木材价格微调后按销售收入的21%提取，每m“提32元。就是这点低标准的提取，也未完全用于培育森林资源上。这种低投入的萎缩型政策，致使营林资金严重短缺，恢复森林资源的速度非常缓慢并严重滞后于木材生产。以黑龙江省为例，到1988年末，全省森工企业迹地更新欠帐达299万亩，现在，营林的投入又由于木材产量的调减而逐步减少，全省森工系统达到定产水平时，每年的收支缺口将达到5亿元。再如河北省，1979年计划下达的营林基本建设投资是9“万元，1984年只有430万元，到了1985年一分钱也没有了，全省153个国营林场的造林任务在计划上是个空白。这种集中大量“抽血”，而又等待国家少量‘输血”的政策，以及产业政策弱化，技术发展水平的目标偏低等等，造成了产业结构不合理，长线不长而无资源保证，短线不短而无技术后盾的情况，致使以森林资源为主要生产、生存对象的林业后劲严重不足，挽救困难。#p#分页标题#e#
2.一些政策方案不配套，单打一。首先，从.拨改贷”政策上看，从1985年起，凡是国家预算安排的基本建设资金全部由财政拨款改为银行贷款。这种做法，对非林工业是适宜的，而对缺乏后劲的林业来说，却大相径庭。特别是那些森林资源枯竭的企业，虽有一定的综合利用规模，但长期亏损或处于亏损边缘，根本无还贷能力。再则，国家在安排造林任务时，没有将支付利息的因素考虑在投资内，所以，从造林一开始就留下了缺口，苗木未成林，就得年年付利息，结果是年年欠帐，年年完不成还贷任务，包袱越背越重。所以，对林业的投资，应根据森工企业的具体情况，制定特殊的政策，不宜比照一般的工业企业去对待。再从利税方面看，在森林资源日趋锐减的情况下，1983年又同工业企业一起实行了“利改税”的政策，即把企业和个人的经济利益同实现利润的多少(实际上砍伐木材的多少)紧紧挂上了钩，这在客观上起到了鼓励企业过量采伐的作用。企业为完成利润指标和实现一定数额的企业留利，而不顾资源条件的可能，继续过量采伐，致使森林资源锐减。这种不考虑林业企业由于长期“重取轻予’而造成的收益递减和增支上升趋势的政策，不但失去了它应有的作用，反而使林业收益受阻，后劲不足。
3.一些政策本身不合理，缺乏具体可行的操作方法。从国家对木材放开经营的政策上看，虽然起到了一定积极作用，但没有因地制宜地建立起具体可行的价格体系，使企业在实施中缺乏可操作性，不仅使林业计划成本、木材砍伐、木材价格、市场管理等出现了失控，更重要的是造成了“两头叫，中凤笑”，即国家和企业收入增加少，而中间环节(木材贩子)收入增加多的局面。流通环节盲目增多且不合理，企业经济效益低。再从对林业征收的税费政策上看，林业税费多而且繁杂，额度不同，标准各异，极不合理。比如，能源重点建设基金、教育附加费等，理应免征或少缴。因为，森林本身就是一个巨大的能源库，很多能源都来自于森林。而且林业为生产和生活修筑了大量林区公路，现在大都成了国家公路，这些道路的养护国家不给钱，而林业还要交养路费，这显然说不通。特别是目前林区社会负担越来越重，林区办了许多教育场所，可是国家非但不给资助，而且还要林区缴纳教育附加费，这也是不符合林业实际的。又如复税制间题，一是按照产品收购金额，交纳10%(1991年4月旧起变为5%)的产品税，在未改产品实物形态的前提下，销售时又要交纳营业税，二是“两林基金”的处理，在征收营业税时，本应视同“商品购入原价”对待，但实际上.两林基金”又是征收营业税的计税依据，成为不合理的税赋，三是木材的运输费用，在森工企业的成本中占比重很大，营运部门的收入已经征收3%的营业税，可是，这种已完税的运费进入企业成本后，又成了计税的基础，形成了企业多花运费，多交税金的不合理的现象。总之，由于长期以来国家对林业重视不够，无论是价格、税收、投资政策，还是产业、科技、就业、分配等政策，都有不符合林业实际的地方，甚至制约了林业的发展，使林业企业自适应、自调节、自我积累、自我发展的能力明显弱化。
(四)亚允策在执行中发生扭曲和变形，缺乏实效观
大兴安岭大火之后，特别是近年来国家对林业实行了一些新政策。应该说效果是比较好的，但也确实存在扭曲和变形而导致出现负效应的问题。
1.旧体制的顽固性阻滞。国家为扩大森林资源，从1986年起由中国农行、林财两部发放林业项目(主要用于速生丰产林、经济林、中幼林抚育和多种经营四种)贴息贷款，这本是在林业“两危”日趋严重，资金极度短缺情况下对林业的优惠政策，可实际上却未达到理想的效果。一是林业项目贷款规模与资金脱节。有标无款，款难落实。农行实行计划与资金分开管理，省行下达计划，县行提供资金，使计划与资金脱节。二是林业贷款计划与林业生产季节性强的特点脱节。如速生丰产林是跨年度项目，造林季节一般在3月中旬至5月上旬，而贷款计划则在5一“月份审定，再加上程序繁杂，待款到之日已是黄奔季节过去之时，难得应有之利。
2.政策具体执行者素质不高，理解上有偏差，在执行中出现背离。首先，从育林基金的懂用管理上看，按政策要隶，育林基金主要是用于采伐迹地、林间空地和荒山荒地的更新造林和护林等项费用的支出。可是，我们的具体执行者却与此相悖，’不仅使用范围随意扩大，而且挪用、借用和挤占的现象比较普遍。在一些部门或企业成了‘.自用资金”、“万能资金”，、甚至成了“无责任资金”。如搞基本建设、修楼堂馆所、弥补人员机构经费不足等等。
据有关部门估算，全国现有育林基金用于基本建设和人员机构经费的将近50%，真正用于营林生产的仅一半左右。再从基本政策和具体政策上看，1980年我国财务体制实行“划分收支、分级包干”的政策，森工企业的投资渠道仍然在中央财政，而企业税利却由地方财政收取，本来从长远利益出发，国家花了大量外汇进口木材缓解国内木材产量调减的矛盾，意在使森林休养生息，但地方财政对企业的利润指标却层层加码，使企业难以承受。例如，吉林省17个森工局1978年利润2000多万元;1984年利润指标就上升到1亿多元。黑龙江省40个森工局，198。年上交利润2600万元，1984年则上升到1亿多元。由于利润与企业的生活福利事业直接相关，企业只好以牺牲森林资源为代价去保利润，致使森工企业非但没有按中央要求把采伐量减下来，、相反，这两个省的森工企业每年超量采伐达10。。多万m“，加速了资源的枯竭。再看林业项目贷款政策，由于农行实行了自上而下的承包，规定了一般性贷款利率可在幅度内上浮，这样就使一些基层农行对林业项目贴息贷款利率也由基准利率上浮一定幅度。由此造成了这一优惠政策在执行中发生扭曲，林业未能得到应有的实惠。
还应当看到，由于林业政策涉及多领域、多部门、多层次和多方面，特别是林业政策的实施牵涉到横向的各个部门，纵向的各级政府，在现行权力分散、政出多门的体制下，地方政府行为不规范，甚至出现了“上有政策，下有对策，的反常现象，很难使林业政策上下口径一致，协调同步。因此，在政策的具体实施中出现了“阻尼效应”，降低了政策的应有效果。当然，还有对政策认识的片面性、政策导向的盲目性和对政策研究不深不细以及没有一个制定科学有效的政策和决策的体系等，这些都是产生政策负效应不可忽视的重要原因。上述种种分析表明，林业政策负效应是非常严重的，是诸多不利因素综合作用的结果。虽然，目前有些政策已经调整和改变，但教训是非常深刻的，如不认真汲取教训，制定出一套综合有效、切实可行的林业政策，扭转林业“两危，将是非常困难的。#p#分页标题#e#
