前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的参与式林业政策拟定流程的步骤，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
作者：刘金龙 孙程艳 庞闽志 单位：中国人民大学农业与农村发展学院 福建省三明市林业局
林业政策已经成为各国公共政策的重要组成部分（FAO，1994；Sepp,2006）。森林除具有木材和纤维、非木质林产品、森林食物、医药和其他人类生产和生活原材料的经济功能，还具有生物多样性保护、碳库、水土保持、荒漠化防治、湿地保护等多方面的生态作用，以及就业、安全、缓贫、精神和文化等方面的社会价值（张守攻等，2000）。林农、加工企业、公民团体、政府等不同的利益主体在对森林的价值认知和利益诉求上存在分歧（刘金龙，2006）。公共政策过程不仅是一个关系政策是否科学的认识过程,更是一个关系社会利益如何分配的政治过程（葛玮，2006）。如何有效地将政治学视角强调公共政策过程与公共行政管理视角强调政策的实质性内容以及应用有效结合起来是当下公共政策研究和实践的一个难题。本文旨在以制定“三明市采伐指标分配和管理规定”为目标，以行动干预为手段，探索多相关利益群体参与到政策制定过程中的方法与路径，并分析将参与式政策过程导入到林业政策实践的一些方法。
福建省三明市是中国南方重点集体林区，土地面积2.29万km2，森林覆盖率76.8％，活立木蓄积1.2亿m3，并于2003年率先全面启动集体林权制度改革。集体林权制度改革后，随着森林产权进一步明晰，森林经营主体呈现出多元化、分散化格局。以国营林场、国有采育场、乡村集体主导的林木采伐，在产权明晰到千家万户的广大林农后，渐渐成为社会化的需求，采伐指标分配一时成为社会及公众媒体关注的热点、焦点和难点。针对集体林权制度改革过程中采伐指标分配出现的新情况、新问题，福建省三明市林业局分别于2005年、2006年在调研的基础上提出林木采伐指标分配的初步意见，但难以得到不同相关利益者的认可，基层林业部门也感到难以操作。鉴于福建省三明市林业局一向勇于改革与探索，因此，我们选择三明市调整“采伐指标分配和管理规定”入手，在中国首次尝试使用公众参与的方式来制定林业政策。
1福建省三明市林木采伐指标分配和管理规定政策制定过程
林业政策过程包括政策问题分析、明确政策目标、制定政策手段、实施政策手段、进行监测和评估循环往复的过程（图1）。本研究的重点在于政策制定过程，我们在三明市的实践表明，政策制定过程可划分为政策过程培训班、组建工作组、相关利益者咨询和磋商、听证会和政策5个阶段。
1.1参与式林业政策过程
培训班采用参与式的方法组织了“三明市林木采伐管理规定与参与式林业政策过程培训班”。学员代表来自于三明市林业局、县林业局林政科、资源业务骨干。培训班的主要目的是：（1）初步分析现行的林木采伐管理制度以及试点的林木采伐管理制度；（2）学习参与式政策过程的理论、方法和工具，并实践如何运用这些方法和工具；（3）选择合适的工具和方法来开展参与式林木采伐制度评估。在培训班上，充分利用参与式成人学习方法学习了访谈法、愿景规划法、小组讨论法、排序分析法、组织机构文氏图法、SWOT分析法、角色扮演法、鱼缸辩论法。这次培训为开展参与式林业政策过程调查起到了宣传和发动的效果，为开展参与式林业政策过程建设了一支队伍。
1.2组建参与式林业政策过程组织机构
组织机构工作组由3个部分组成。第一是三明市林木采伐管理规定制定工作领导小组，这个小组是一个跨部门的临时联合机构，由市林业局、市政府办公室、市监察局、市人大和市政协等机构的人员组成，主要职责：是指导参与式林业政策过程；确保主要的相关利益者积极的介入到林业政策过程；监督和评估参与式林业政策过程；解决涉及跨部门的林业问题。第二是三明市林业局林木采伐管理规定制定小组，主要负责相关政策文件的整理、起草政策草案并根据相关利益者的意见进行修改、确保形成的政策文件符合国家和地方的相关规定。第三是参与式林业政策过程工作组，该工作组人员由国内外的参与式林业专家、外聘职业协调员、外聘林业政策专家、外聘社区专家和三明市林业局政策制定者等6人组成，他们的组合覆盖了广泛的技能组合，包括能够收集资源信息、资源管理、经济活动、社会性别、权属等方面的信息。这个工作组中有两位女性，她们分别是熟悉社区工作的林业工作者和有社区发展经验的社会科学工作者。
1.3相关利益者的咨询和磋商
这部分的主要内容包括：相关利益者的确定、与相关利益群体构建伙伴关系、推动跨部门合作、加强小农户等弱势群体的介入、促进公众参与和媒体的合作。与林木采伐相关的主要利益者是小规模林农、林业大户、国有林场和木材加工企业。采伐指标分配和管理规定制定的过程，也就是伙伴关系建立的过程。林业部门需要改变原有的一些工作方式，包括权利的分享、规则的设立、更加开放透明（Sidaway1998），在伙伴关系形成过程中逐步建立其决策规则的安排。三明市委、市政府、市人大、政协，特别是三明市纪委和监察局十分关注林木采伐管理规定文件的制定，这些部门之间相互协调，相互分享信息、资源和战略，形成合力。在集体林权改革后，广大小规模的林农对采伐指标分配意见比较大，他们在与林业大户和加工企业，更不用说国有森林经营单位在竞争采伐指标上完全处以劣势的地位。因此，工作组将各县参加“参与式林业政策过程培训”的人员一同加入到调研队伍中来，对小规模林农就采伐指标分配存在的问题、政策意愿等开展专题调研，确保政策过程的每一个环节均能反映出小规模林农的声音。在整个过程中，广播、电视、报纸等媒体均参与到这个过程中，在事前和事后对林木采伐管理政策的制定过程进行了广泛的报道。相关利益者磋商和咨询采用了下列工具：（1）半结构访谈、小组座谈等访谈类工具；（2）SWOT和问题树等分析类工具；（3）简单排序和矩阵排序等排序及分类工具；（4）展示板、壁画/墙报、张贴画等展示类工具；（5）大事记、资源分布图、文氏图等图示类工具；（6）小型研讨会，采用头脑风暴法等；（7）小组辩论和大会辩论等辩论工具。
1.4听证会
听证会能够成为林木采伐指标分配政策制定的重要一环，得益于三明市林业局推动公众民主决策，着力解决林改热点、难点问题，扩大社会影响和加强林业政策宣传的决心和信心。听证会主要内容就是根据上述调研，由三明市林业局和三明市监察局联合起草的《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》，具体包括适用范围、遵循原则、时间安排、分配方法、预留指标、指标调剂、指标结转、监督管理8个部分。通过电视台、报纸、互联网公开举行听证会通告，考虑到听证对象主要面向基层林农，工作组通过基层林业站，在赶墟场所张贴听证会通告，做到了“广而告之”，让有采伐指标分配诉求的广大林农可以通过听证会这个平台，根据自身利益畅所欲言地表达愿望。代表由报名和推荐的方式产生，其中报名代表占62%。听证会邀请了福建省林业厅、三明市政府和相关部门、省外大学、科研单位、新闻媒体的代表参与观摩。确保听证会会前、会中、会后不同环节，均能公开、透明，不走过场。#p#分页标题#e#
1.5实施
根据听证会代表提出的25条意见（经归纳整理），其中，关于林木采伐指标分配的意见18条，关于森林经营管理的意见5条，关于林业税费的意见2条。会后，三明市林业局和三明市监察局逐条进行了研究分析，采纳林木采伐指标分配意见5条，对其余意见逐一进行了说明，并在政务网上公开反馈。经调研、咨询、磋商和听证后形成的《三明市关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》，由三明市政府下发各县（市、区）试行。
2参与式林业政策过程几个难题
2.1政策内容理性和政策过程理性
长期以来，林业部门的政策研究一直致力于政策的科学性和有效性，科学的和理性的方法是林业政策研究和分析的主要手段，专家和专业技能充当重要的角色。林业部门掌握充分的政策信息，了解政策的历史渊源、面临的现实问题，拥有专业的研究队伍，掌握现代化的研究工具，为何需要其他相关利益者的参与呢？而且其他相关利益者只能着眼于个人或团体利益,不能着眼于公共利益,公民对个人利益的过分看重,使参与式政策过程变成利益冲突显性化的过程，变成纷争和分裂的过程，而不是妥协和交融。此外，其他相关利益者林业知识缺乏,对相关林业政策占有信息量不大,对决策的意见、建议价值不大。通过在三明市的实践证明，上述看法是错误的。当今林业政策，一个最重要的特点是，政策形成至少要反映出非林业部门的各种利益（MerloandPaveri，1998），如相关部门、或行业、或阶层的社会利益（Schmithusen，1990），直接或间接受到林业影响的林农或其他利益相关者。社会公共利益与个人利益之间并不存在绝对的对立,决策过程中充分考虑公民的个体利益,最大限度地寻找其共通、交融的途径,可以更好地使公共政策代表公民的个人利益（葛炜，2006）。政策制定中如果因害怕相关利益者之间的利益冲突而回避他们的参与,那么在政策执行和实施的过程被掩盖的利益矛盾必将重新暴露出来,此时政策所造成的矛盾和冲突将会更加剧烈，而林业部门就难以处于协调人的有利地位,陷入利益矛盾之中,形成管理者与被管理者对立的局面。知识的鸿沟是客观存在的，林业上更多的是知识体系的异同，林业部门掌握专业知识，而林农和其他相关利益者掌握林业的生产实践和生活知识、特别是世世代代相传下来的传统知识与文化（John等,2009）。
2.2核心决策者的参与和避免“一言堂”
相关林业政策的核心决策者是参与式林业政策过程必不可少的角色。林业政策的调整，相关林业法律法规的修订和完善，改革林业行政管理体系，争取更多的财政投入，最终是通过政府行为来实现的，因此决策者需要参与到过程中来。决策者包括各级林业政策制定者、决策者和可能影响决策的专家。在中国林业部门的政府决策中，行政系统的官员固然十分重要，而政府官员身边的技术专家或学者对政策的影响与日俱增，动员这些技术专家和学者参与到相关利益者的政策过程中，对于实现参与式林业政策过程的目标是十分有益的。但是核心决策者一旦参与，就可能变成“领导作重要指示”而成“一言堂”，政策调研也容易变成基层为迎合上级，揣摩领导意图的智力游戏，基层的政策问题、解决方法和效果就可能变成是被加工或创造出来的。所以在实际工作中，整个政策调研、咨询、磋商均应回避主要领导的直接介入，降低会议的正式程度和官方的浓厚色彩。必须请主要领导出席的重要会议也只让其参加开幕式，开幕式结束后，仍将会议场景布置成参与式的。主要领导可通过听取工作组的汇报获取信息。
2.3游说集团
我们已经到了该正式承认并重视游说集团影响的时候，在国家层次，不少专家的政策建议就有利益集团的影子，甚至少数决策者被利益集团所收买。在我国基层林业部门，游说集团逐步分化为两类，一类是“贵人”，他们拥有实力，一类是老百姓眼中的“强人”，他们拥有势力。“上有政策、下有对策”的“下有对策”背后，主要是因为他们在“有所作为”。这些人不屑与一般相关利益者为伍，信奉“潜规则”，而不相信显规则。在这种情况下，我们需要充分考虑到游说集团可能的影响力，需要将他们和其他利益群体一并纳入到参与式林业政策过程中，充分让他们互相理解各自的利益或关切。这种“润物细无声”的行动虽然并不能立即改变一切，但涓涓细流终会汇集成社会包容、和谐和文明的海洋。
2.4相关利益者代表的代表性和能力
参与式林业政策过程需要保证每个重要利益群体都有自己的代表。如果某些利益相关者利益主体数量少，如国有林场、大型私有林业企业，或有自己的正式组织或协会时，如家具协会，代表就容易选择。小规模林农和社区型林业企业都没有自己的组织和代言人，工作小组需要选择一些能够代表这些群体的人。其选择标准是，他能够代表所在群体的观点，能够正确理解政策内涵，以及可能对所代表群体的影响，能够正确地展示需求和期望，能够自信地与其他角色开展辩论或谈判，维护所代表群体的利益。参与代表的责任感对参与林业政策过程的质量至关重要。一个有责任的代表通常是由所代表的群体选举出来的，具有荣誉感、责任心，而不辱使命。具体表现在这些代表能够保持与所代表群体经常沟通，能够得到广泛支持，获得充分赋权，而具有代表性。在中国缺乏林农利益的代言人，他们缺乏凝聚力的声音往往得不到相应的重视。在三明的实践中，工作组的一个中心工作就是动员社区林农和社区型林业企业组织起来，选出他们的代表参与到林业政策过程中来。要游说地方政府和林业部门的干部和技术人员给予林农等弱势群体参与的空间和机会，增加对林农等弱势群体的培训，给予他们参与政策辩论的信心和能力。要避免由地方政府和林业部门指定代表，否则林业政策的讨论可能锁定在特定的利益圈和权力网中，失去弱势但却重要的相关利益者的信心和支持。
3参与式林业政策过程效果
政策参与是公民影响公共政策的重要途径之一,是保证公共政策科学化、民主化、法制化的重要途径,是公共政策的基石（叶大风，2006）。将参与式林业政策过程理论和方法运用到三明市林木采伐管理规定中，是我国参与式林业政策过程的初步尝试，但其效果确是显著的。
3.1参与式林业政策过程得到认可
在磋商和沟通中，大户、林业企业等强势群体能够接受按照森林资源状况进行指标单列，专门用于小规模林农，并且小规模林农的采伐指标申请的程序也大大简化。参与到政策过程的利益相关者，大多经历了一个“疑惑、茫然、尝试、兴奋”的过程，从一个“被动”的政策对象，逐步成为一个积极的政策制定的参与者。一位清流县的林农代表因送孩子上大学，提出听证会委托他人参加，当被告知不得委托，否则视为放弃代表资格后，特地连夜从福州赶回三明参加听证会。听证会中我们发放了调查卡片，结果出乎意料，调查对象对代表产生方式的满意度达70.3%，对代表广泛性认可程度达100％，对听证会组织安排满意度达83.8%，对听证会总体评价满意度达81.1%，在所有调查的项目中，没有一项是不满意的。另外，听证会的受欢迎程度达97.3%。#p#分页标题#e#
3.2采伐指标分配得到规范
这次林业政策过程最终的政策文件是《三明市关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》。从实施2年的效果看，各利益群体是基本满意的，采伐指标分配得到了基本的规范。其文件基本内容已被福建省其他地区和我国南方林区许多地区所采纳。
3.3增进部门间相互合作
在参与式林木采伐管理制度改革调研中，三明市监察局多次与市林业局商讨，并共同到基层开展调研活动。三明市人大和政协积极协助听证会推荐代表，三明市政府办、法制办为听证会提供了帮助和指导。多部门的合作，使得工作能够有序、高效地开展，并取得圆满效果。
4三明市林业政策过程试验的启示
将参与式方法运用于林业政策制定过程是一种新的尝试，虽然缺乏经验和人才，只能是边学习实践、边总结提高，但实践过程中仍有一些启示值得林业部门思考。林业管理定位亟待调整。将参与式方法用于林业决策和管理，将推动“部门林业”向“社会林业”的转变。计划经济体制形成的传统“命令服从型”管理模式，已不适应林业形势发展的变化，将逐渐被市场经济体制下的“引导服务型”管理模式取代。森林经营者不应被动地执行林业部门制订的规定，而是参与到政策的制订过程中，充分体现广大林农的自主管理。政策决策呼唤科学机制。参与式方法改进了政策制订的传统方式，将自上而下程式化的征求意见，转变成立足基层调研，让不同利益群体广泛参与其中，增强上下之间和利益群体之间的互动，尊重各利益群体的意愿，提高政策的可操作性和执行力。工作方法需要完善丰富。参与式方法丰富了工作调研的形式，能够克服以往座谈会、调查表、征求意见报告等方式的弊端，避免调查群体选择倾向性、强势群体主导发言，影响调研的客观性和真实性。需要让不同的利益群体平等参与、机会均等，充分表达各自的意愿。