前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的林业项目差别补助制度构思，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
作者：李月梅 彭卫红 单位：北京林业大学经济管理学院
一国林业发展对生态建设和国民经济发展的重大意义毋容置疑。而林业项目的弱质性和巨大的外部正效应决定了林业建设和发展与政府和公共财政有着密不可分的联系。从林业性质与定位、当代中国林业所处的历史阶段及国外经验来看,对林业加大扶持、增加投入、促进发展是一个必须高度重视的重大战略问题。但是林业项目基础条件千差万别,经济林和生态林项目定位不同,国家必须对相关项目实施差别投入制度。本文正是基于上述观点,进行了林业项目财政投入差别制度的设计研究。
一、林业项目差别财政扶持制度设计的必要性
近些年来,随着公共财政制度的逐步建立,我国政府在生态环境改善与建设等方面已经做出了很大的努力,但是政府对林业投入尚存在很多问题。目前,林业投入不足已经成为我国林业综合生产能力进一步提高的最大障碍。而随着林业事业的进一步发展,林业生态建设的资金需求会进一步加大,也使得建设任务与可供资金的矛盾进一步加剧。因此,有必要建立林业可持续发展的长效投入机制,解决政府林业投入与林业实际需求不足的矛盾。但由于不同的林业项目其基础条件差别很大,根据林业项目的不同效益进行林业财政投入差别制度设计是建立林业可持续发展长效投入机制的重要选择之一。设计财政投入差别制度的基本原理就是依据工程和项目的不同条件和贡献,在财政补贴和扶持上区别对待,力求公正和公平。林业财政投入差别制度设计主要是针对目前我国林业财政领域存在的问题而设计的,该制度的设计希望能解决以下问题:
(一)林业项目的评价问题
对林业项目的客观评价是建立林业补偿制度的前提和基础。林业项目的性质各异,如商品林和生态林的区别,而且林业是多效益行业,其对社会的贡献更多地体现在社会和生态效益上,即无论是生态林还是商品林,都能同时带来生态效益、社会效益和经济效益,只是三者的程度不同而已。我国现行林业财政政策没有将森林资源、生态环境很好地纳入会计核算体系。然而从原理上来说财政投入补偿的应该是生态效益和社会效益。如果单纯地认为生态林就应该大力扶持,商品林就应该自身努力发展,或者不考虑各项目的基础条件差异,制度就未免偏颇。本研究的目的是在建立一套林业项目的评价体系,能够对不同性质和条件的林业项目进行客观的定性和定量评价的基础上,依据林业项目的生态效益和社会效益进行财政投入和补偿,实行林业项目差别财政扶持制度,以求尽量做到公正和公平。
(二)目前财政倾斜的公平问题
我国政府出台的大部分优惠扶持政策只是针对国有林区和林场等国有林业经营者,没有覆盖到集体、个体林业经营者。这实际上形成了一个不公平竞争的林业发展环境。也就是说我国各级财政更多的时候考虑的是林业经营主体的性质,而没有考虑项目贡献问题。这和我国多年实行计划经济有关,我们希望通过该制度的设计,能使各级政府在实施林业财政政策时能够淡化补贴对象的性质,而更多关注林业项目对生态、社会的贡献度,以实现对不同性质的林业经营者的公平对待。
(三)为制定林业财政投入标准提供依据
我国很多专家和学者,以及各级政府都讨论和研究过林业差别补贴问题,如森林生态税收制度研究的就比较多,但是现有的研究主要是理论上的,操作层面的东西仍然欠缺。因此我国各级政府林业财政投入始终没有合理的标准。本制度的设计希望能够为各级政府在选择财政林业投入决策时,提供制定标准方面的依据。总之,本研究希望能够解决目前林业财政投入领域的盲目和不公平问题,使得林业财政投入更加科学合理,进而调动社会各界林业投入的积极性,以加大林业总投入,尽快发展林业,改善生态环境。
二、林业项目财政投入差别制度设计的原则
本制度设计的重点是在对林业项目的经济效益、社会效益和生态效益进行客观评价的基础上,各级政府可以根据其辖区内林业项目的评价结论实施差别扶持财政制度。差别扶持财政制度设计要遵循以下几个原则:
(一)科学性原则
在研究过程中,无论是指标体系的确立,还是评价模型和补贴制度的设计都必须遵循科学性原则。指标体系要充分体现可持续发展思想,能够科学地反映林业项目可持续运营的特征及其功能状态。即指标体系一定能够反映项目的部分和综合性情况、各子系统的功能状态和发展能力、系统主要部分的功能状态和发展能力,以及系统行为在哪些方面的发展能力最差或最好及其相关关系等。
(二)多目标性原则
林业项目的运营是多目标的,既要体现经济目标,又要重视生态和社会目标,只是根据工程和项目的性质和特点目标侧重点不同。因此无论是对商品林项目还是生态林项目,无论是对国有林业项目还是民营林业项目,对其展开评价和指标选择都不能只考虑单一目标,而要在主导利用的基础上,兼顾其它目标,尤其是不能只重视经济目标,而轻视生态和社会目标。
(三)分类性原则
在市场经济条件下,林业项目从不同的角度,具有不同的性质。如国有和民营的区别、商品林和公益林项目的区别等。商品林以经济效益为经营目标,而公益林项目运营的目的主要在于项目的生态和社会效益。二者侧重点不同,我们在评价其效益时必须着重考虑二者的功能定位,在指标体系设计和评价模型选择方面有所区别,以求评价更有针对性。
(四)动态性原则
林业项目所处的外部环境是不断变化的,国家政策、市场需求、科技进步必将从各个方面对林业产业的发展环境产生影响,因此相关效益评价必须坚持动态性原则,从动态发展的角度来分析研究问题。定期评价和政策调整是解决内外部环境动态性的基本思路。林业项目本身随着外部环境的变化在不断地发展变化,其经济效益、生态效益和社会效益也在不断地发生着变化,如果其效益情况发生了变化,而补偿和扶持制度不变,就很难做到公平和合理。因此在制度设计时必须遵循动态性原则,定期进行评估,并及时做出制度和政策调整。
(五)协调性原则
林业项目的效益评价及制度设计必须注重经济效益、社会效益和生态效益三者之间的协调问题,同时还要兼顾当前利益和长远利益、整体利益和局部利益的协调。同时还要立足于区域现实,根据项目自身发展需要和功能定位来确定应该采取的政策,以发挥政府补贴的最大效益。
(六)差别性原则
不同的林业项目在规模、建设的基本自然条件、功能定位、政府财政实力等方面都会存在较大差异。因此在进行相关制度设计时必须兼顾这些条件,即在制度设计时一方面要根据评价结果确定基本补贴和扶持力度,同时还要再结合具体的背景条件设计不同的制度。即不同层面、不同区域的制度不能完全一样,要共性和个性并存。#p#分页标题#e#
三、林业差别财政扶持模型和制度设计林业差别财政扶持制度的内容主要包括林业差别补贴制度、林业差别税率制度、林业差别信贷和贴息政策以及生态配额制或绿色证书制度等方面。
(一)林业差别补贴制度设计
林业补贴的目的在于发展林业产品,林业补贴划分为造林成本补贴、抚育补贴、林木良种补贴等。可见林业补贴制度的设计对我国林业发展至关重要,也是我国目前林业可持续发展研究的重点。我国必须建立一套完善的林业补贴管理体制,既要制定符合国情林情的造林补贴方式、补贴标准,又要建立完善的造林补贴体系,这样才能使林业补贴政策真正成为推动我国造林绿化事业的催化剂。林业项目评价体系为我国林业补贴制度的设计提供了有效的支撑,根据效益评价结论和上述设计原则,可以进行财政滑动补贴模型与制度设计。
1.林业差别补贴制度的设计前提
林业财政投入模型和制度设计是在对林业项目进行综合评价的基础上进行的。对林业项目综合评价方法,可以通过对各单项描述指标进行无量纲处理和赋权之后,采用对各单项评价指数(或者子系统评价指数)加权综合的方法,以此可以得到该林业项目的生态效益综合评价指数、社会效益综合评价指数、经济效益综合评价指数、生态社会效益综合指数和总效益综合指数。这些指数可以通过确立指标和赋权之后利用数学模型求得。还可以对三种效益指数进行综合分析,如项目发展的协调性分析等。在林业项目的经济效益、生态效益、社会效益、生态社会效益综合指数及总效益指数值已经确定的前提下,再来确定财政扶持力度。因此,对林业项目进行综合评价是设计林业差别补贴制度的基础。
2.林业差别补贴模型(即财政滑动补贴模型)和制度设计
鉴于林业项目效益的动态性,财政补贴也必须具备动态性,所以拟设计财政滑动补贴模型。财政补贴主要是对林业项目的生态和社会效益进行补偿,该模型主要是考虑生态和社会效益动态性并借鉴国际贸易理论中滑动关税原理。滑动关税亦称“滑准关税”或“伸缩关税”。滑动关税是根据进出口商品价格或数量的变动而升降税率的一种关税。目的是使关税对国内产业的保护程度不随进出口价格和数量的变化而变化。财政滑动补贴模型与制度的设计正是借鉴这个原理,使得补贴数额能够依据求得的林业项目生态与社会效益指数IES的变动而变动,以使补贴更加公平合理。具体模型和制度设计是将补贴划分成两部分,即次补和年补相结合。其中次补是对林业项目的一次性补贴,称为初始补贴,该补贴是建立在对林业项目的生态效益和社会效益进行预测的基础之上的。各级政府应该根据辖区内需要补贴的林业项目情况,确定可以补贴的资金量,在预测各项目在生态和社会方面的目前和未来贡献度的基础上给予一次性补贴。而年补是指根据每年IES(目前的生态和社会效益系数)的测算结果大小,给予各个项目的每年都进行调整的补贴,由于其调整随IES的变动而变动,所以称之为滑动补贴。具体模型如下:总补贴=初始补贴+滑动补贴=α(IES1+ΣIPESi)+βIES1其中,IES1为目前的生态和社会效益系数;IPESi为预测未来N年的生态和社会效益系数;α、β为系数,需要各级政府根据所辖区内情况进行确定。滑动补贴主要依据生态和社会效益指数的变化进行变化,形象的描述如下图1所示。
(二)林业差别税率制度设计
林业税是对从事林业生产活动的单位和个人获得的林业收入征收的一种税,属于农业税的范畴。由于林业具备了其他行业难以具有的社会、经济和生态作用,决定了林业税收既要使林业纳入整个社会的商品生产大循环,也要体现出对森林公益价值的承认和合理补偿。我国传统的林业税收体系是在森林物质产品基础上形成的,没有把森林生态产品再生产纳入税收体系考虑,导致税收体系不健全,税收结构不合理,没有很好地发挥税收作为调节经济的杠杆作用。因此,借鉴国际经验,并结合我国实际情况,有必要对林业税制进行改革,构建以生态环境建设为主体的林业大财经税收体系。林业大财经税收体系,应遵循生态优先、可持续发展;公平合理、量力负担;发挥税收限制、扶持功能的原则。总体框架应该是:建立以森林生态税为主,辅之以森林资源税、林地占用税,以减免和低税率为特征的优惠林业税收体系,并且实行林业差别税率制度。
1.森林生态税的差别税率制度设计
国际上,森林生态效益补偿原则主要有两个,一是公共负担原则,二是污染者和受益人承担原则。[1]而整个公益林业的可持续发展,既需要政府财政进行大量直接投入,同时还应该逐步以税收方式规范日常公益林建设、保护的资金渠道。即一方面要通过国债形式,形成能够调节当代人和后人经济利益关系的生态林业工程投入机制;另一方面,要通过征收森林生态效益税,形成能够调节生产者和受益者、污染者经济关系的公益林业日常经营投入机制。开征森林生态效益税,通过税收杠杆以国民收入再分配的形式,代替公益林业生产中的资金自积累问题,是弥补公益林业生产成本或缺的最终途径。森林生态税能够为森林资源开发过程中的生态价值折损提供稳定的资金补偿渠道,是实现林业可持续发展的较为理想的财政政策工具,也是我国税收制度改革的重要方向。森林生态税要素的设计取决于它所要达到的目标,即森林生态税的征收能够为森林生态体系的建设提供有效的资金保障,并对森林生态环境的破坏行为加以制约,从而实现预定的生态目标。森林生态税要素的设计主要是对纳税人、税基和税率的确定。其中税率的高低关系到政府征税的深度,也关系到对纳税人利益的调节。税率的确定应与森林生态税设计的目标相联系,而且不同的税基其税率均不相同。故在设计税率时,应优先考虑森林的生态效益或对森林破坏的成本。然后再根据不同的纳税人、税基等设计差别生态税税率体系。借鉴国外环保税的征税经验,大多采用定额税率和比例税率两种形式。在确定税负时,较多考虑环保税对经济及就业的影响,各国环保税制因国情不同而不尽相同。我国在确定林业生态税的税率水平时,可依据治污资金需求、资源利用过程中生态价值的消耗程度、活立木的再生产成本等因素,确定差别与动态税率。具体如下:(1)对森林生态效益受益纳税人的税率设计对森林生态效益受益纳税人,应根据“谁受益,谁付费”的原则,依据生态效益受益纳税人的额外收益多少来确定税制和税率。具体应该根据不同纳税人的收益情况实施差别的生态税制和税率。对水电、水利和用水单位应根据其用水量确定合理的从量税率;对能源消耗部门应根据其污染物排放指标征收从量生态税;而生态旅游部门应根据其营业利润征收从价税,即使相同的部门其税率也应根据其对生态环境的依赖程度实施差别税率,这同样要建立合理的指标体系加以评价才能确定。(2)对森林生态资源消耗纳税人的税率设计为了有效遏制对森林生态资源的过度消耗,并促进林业的可持续发展,对森林生态资源消耗纳税人,应根据“谁破坏,谁付费”的原则,实施不同的生态税制和税率。如果实行全国统一的低税率,将会加速成熟林的采伐,而不能起到对有效遏制对森林资源消耗的目的。此处可借鉴前面林业差别补贴制度的设计前提中提到的综合评价方法,可以通过对各单项描述指标进行无量纲处理和赋权之后,采用对各单项评价指数(或者子系统评价指数)加权综合的方法,根据评价指标体系和模型确定不同生态资源消耗纳税人对生态资源的破坏程度,然后根据破坏程度指数确定合理的税率。原则是破坏程度高的实施高税率,破坏程度低的实施低税率。生态税制的设计不仅要实施差别税率,而且税收的实施要定期调整,具有一定的动态性和期限性,一般和财政投入核算一样以一年为期限比较合适。#p#分页标题#e#
2.生态质量等级价格与差别税率设计
南京林业大学温作民曾提出制定生态质量等级价格与差别税率,他认为在森林生态建设中,森林生态效益的补偿必须与生态质量相联系,因为森林生态效益在相当程度上取决于森林的生态质量,并非简单地等同于森林面积。再者,制定森林生态质量价格可有效地引导企业注重生态建设的质量,而不是盲目地追求生态建设的数量。另外,为了有效遏制对森林生态资源的过度消耗,并促进林业的可持续发展,制定木材差别税率是十分重要的。即在生态良好林区制定6%的低税率,普通林区制定12%的一般税率,对生态破坏的林区制定24%的高税率。不考虑生态环境质量的情况下,而简单地制定木材低税率或高税率,对森林生态的可持续发展与林区经济的可持续发展均是有害的。在无生态环境质量约束的情况下,实行全国统一的低税率将会提高木材采伐收益,在比较利益的驱使下将加速成熟林的采伐,而不能起到有效遏制对森林生态资源过度消耗的目的。[2]温作民的观点和本研究基本一致,不过他并没给出具体评价生态质量的指数,而本研究是在量化的基础上进行的制度研究,更有利于各级政府财政制度的设计和实施。
(三)林业差别信贷和贴息政策设计
我国大力实施林业产业发展战略,政府的财政政策手段很多,除了直接的财政补贴和税收之外,还需要强化对林业的金融支持和服务。长期以来,政府的直接投资和配套政策支持,以及国有银行的金融信贷,是林业投资的最重要渠道。但是伴随林业可持续发展的巨额资金需求,并结合我国市场经济发展的现状,原有的融资渠道已经难以满足林业发展对资金的需求,阻碍着林业的可持续发展。而林业产业所具有的弱质性又导致商业性金融供给不足。为此,政府还可以通过信贷和财政贴息等手段达到财政补贴的目的。
1.林业信贷支持体系
目前我国的林业信贷支持体系包括:财政性融资、政策性融资和商业性融资,它们面向林业和林业企业,通过提供信贷金融以及各种金融服务方式实现对林业发展的支持效应。随着林业产业化水平的不断提高,建立和健全林业金融支持体系及高效率的金融制度,日益成为我国林业产业化发展的关键所在。(1)财政性融资支持体系政府财政通过直接财政补贴或依靠税收补贴的间接支持是林业发展最重要的资金来源渠道,但由于财政对林业投资的资金具有无偿性,因而在政府筹资和资金运作能力不足的条件下,林业财政融资支持方向应有所侧重,政府的扶持力度可采用前面提到的林业差别补贴模型。我国近年来在林业发展中所实施的财政性融资方式取得了一定成效,但仍然存在许多不足。目前,我国林业投入的绝大部分来自国家,虽然每年有大幅度增长,但总量有限,不能满足林业发展的整体需要。因此,需要其他融资方式的配合。(2)政策性金融支持体系林业政策性金融支持实质是财政融资的表现形式,它一方面克服了财政融资的无偿性、效率低下的特点,另一方面又吸收了信贷融资有偿性、效益高的特点。这种金融支持是在国家政策指导下进行的,目的是为了有效弥补国家财政、商业性金融支持林业的融资需求缺口,以达到林业金融资源的供给和有效的资源再配置,从而实现国家对林业实行宏观调控的政策效应。从我国林业产业的基础性地位和林业弱质性的角度考虑,政策性金融支持林业产业是十分必要的。政策性金融的资金投放主要是那些符合国家宏观产业政策和社会效益好,但自身效率低,不能正常承担贷款利息的项目,或者投入周期长、金额大、回收期长,但宏观效应好,商业金融又不愿给予有效支持的项目,如林业综合开发、重要林业基础设施建设等项目。(3)商业性金融支持体系商业性金融是一种以市场为导向、用市场机制配置金融资源的金融类型。林业的可持续发展需要日益完善的金融体系与之相适应,从而促进金融体系创新。目前,我国林业只是在银行体系的间接融资方面相对比较成熟,而资本市场的发展则严重落后。因此,为支持我国林业商业性融资体系创新与发展,需要完善商业性金融创新支持体系。[3]
2.林业财政贴息政策
对纳入市场竞争领域的林业产业,中央和地方运用财政贴息政策,吸引银行信贷资金促进林业产业发展,是目前林业财政政策的重要内容。我国的林业财政贴息政策,包括林业项目贴息政策、森工企业多种经营项目贴息政策、治沙项目贴息政策以及山区综合开发项目贴息政策,在我国的林业发展和环境保护的过程中发挥了重大作用,产生了巨大的经济效益、生态效益和社会效益,林业财政贴息既能够实现对林种结构的调整,又能调整产业结构,维护地区稳定,还能够促进局部生态环境的改善和经济发展。[4]政府在实施上述林业信贷与补贴政策时,必须综合考虑林业项目的经济效益、生态效益和社会效益,同时林业、财政和金融等部门应密切配合,共同协商,以更好地指导资金在林业项目上的使用。对于林业贷款项目,既要考虑其市场化运作,又要考虑其公益性,只有这样才能充分发挥林业财政贴息的政策的作用,以促进林业的可持续发展。在制定财政贴息政策时,同样可以参照生态和社会效益综合评价指数IES和生态效益综合评价指数IE的大小决定扶持的力度。具体模型和财政补贴模型大同小异,本文不作详细分析。
(四)生态配额制或绿色证书制度的讨论与设计
所谓配额制,是指对有限资源的一种管理和分配,是对供需不等或者各方不同利益的平衡。国际贸易和可再生能源等很多领域都实施了配额制,以求加强对相关领域的管理和资源的分配。在本研究中绿色证书制度是对配额证明的一种形象描述。随着我国碳金融市场的建立,具有巨大生态效益的林业项目完全可以成为碳金融市场的受益者。具体制度必须建立在对生态效益客观评价的基础上,由中央政府根据各省级单位的具体情况生态贡献度发放绿色证书,然后各级政府依次分配,最后分配到林业企业。该绿色证书代表生态配额,可以在碳金融市场上出售给有减排任务的企业,达到生态补偿的目的。即像发达国家一样实施碳交易,形成碳交换机制,弥补森林生态补偿的公共财政途径资金不足的弊端。这方面我国有很多基础条件需要提高和建设。配额的发放要依据前文提到的生态效益综合评价指数进行公平和差别分配。通过绿色证书的交易对林业项目的差别投入同样得以实施。
四、结语
综上所述,当期中国林业面临着资金投入严重不足、税费负担颇为繁重的巨大压力,需要政府公共财政的大力支持。而为了对林业项目实施公平的财政投入和补偿,提高财政资金的使用效益,可以根据不同林业项目的生态效益和社会效益状况,实行林业项目差别财政扶持制度,而差别补贴、差别税率、差别信贷以及绿色证书制度既是建立林业长效投入机制的必然选择,也是林业建设资金持续、稳定、正常投入的保证。#p#分页标题#e#
