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2011年11月9日，央视“新闻30分”栏目报道称国家发改委正在调查中国电信和中国联通涉嫌宽带接入领域垄断问题，如果事实成立，中国电信和中国联通可能被处以数亿至数十亿元的巨额罚款。此消息一出，两家公司股票应声下跌，大幅跳水。随后12月2日，两家公司同时发出声明，承认与其他骨干网运营商之间的互通质量未达标准，并同时提出整改方案和中止反垄断调查的申请，承诺大幅提升网速和光纤覆盖率，下调宽带资费。历时一个月的宽带垄断事件，在以中国电信和中国联通两大巨头认错中短暂的告一段落。在此次事件中“，互联互通”这个词也被越来越多的媒体所提及。互联互通是指公众电信网络或服务提供商之间的联接，目的是为了允许一个网络运营商的用户能够通过另一个网络运营商所提供的接入服务与另一个网络运营商的用户进行通信联系。 我国互联互通现状 自2001年来，信息产业部先后在北京、上海和广州开通了3个国家级的互联网交换中心（NAP），实现了几个国家级的互联网在骨干网上的互联，初步形成了我国互联网骨干网间的互联互通。为了提高我国电信网络互联互通水平，促进电信业更有效的竞争，主管部门不断对电信体制进行改革。2008年电信业第三次重组后，我国互联网骨干网运营单位由10家变成了7家，分别包括3家经营性互联单位———中国电信、中国联通和中国移动，4家非经营性互联单位———教育网、经贸网、长城网和科技网。原中国卫通的互联网资源并入中国电信，中国电信以56%的宽带用户占有率稳居全国第一；原中国网通的互联网资源并入中国联通，新中国联通宽带用户占比为37.4%；原中国铁通的互联网资源并入中国移动，新中国移动宽带用户占比仅为6.6%。在互联网固定宽带市场中，中国电信依旧占据绝对份额，这种“一大带几小”的格局在短期内不会得到改变。而近几年随着我国电信市场的逐步开放，“大网”与“小网”之间、强势运营商与弱势运营商之间竞争愈演愈烈，互联互通暴露出的问题也日益突出。运营商之间恶意切断对方信号、设立黑白名单、大规模断网等问题频繁见诸于媒体报道中，如何更好地促进互联互通、引导公平竞争成为了电信业亟待解决的问题之一。 互联互通问题分析 如今的电信市场竞争日益白热化，互联互通问题的出现也是多方面的，有技术、经济、市场等因素，也有人为因素。 （一）现行的网间结算方法不合理，缺乏有效的激励机制互联互通问题归根结底是网间结算问题，而网间结算的核心问题是运营商经济利益的重新分配。合理的网间结算标准能平衡各运营商利益，是互联互通能顺利运行、网络有效利用的保障。而目前现行的网间结算标准并不符合当今电信业的发展趋势，很容易导致互联互通出现问题。我国三大运营商的网间结算收入在经营收入中所占比重，如表1所示。根据表1显示得出，网间结算收入所占比例都比较低，均在10%以下，而这个比例水平距离欧美所倡导的网间结算收入占运营商收入30~40%的标准还很远。加之我国电信业现行的非对称管制体制的缘故“，小网”运营商希望“大网”运营商无条件的尽全力提供高标准的互联互通，以便自己能够坐享其成，而“大网”运营商则要承担铺设网路和维护网间互联等高额成本。由于缺乏相应的激励机制，导致了“大网”运营商对参与互联互通积极性不高，甚至还会人为的抵制互联互通的实施。 （二）运营商经营模式不合理，投入与产出失衡近年来，互联网新技术、新业务增长迅猛，P2P、云计算、IPTV等新业务层出不穷。这些新业务要求网络提供较大的下行接入带宽，需要占用大量的宽带资源。据统计，我国P2P流量占据国内网络流量的60%～70%，占互联链路总流量的50%以上。而目前互联网市场普遍采用简单包月制和按时计费的方式，用户不必考虑流量费用，这使得互联网业务出现了增量不增收、带宽占用多而业务收入少的现象。这种投入和产出的失衡增加了运营商网间互联扩容的压力，影响了运营商的积极性，进而影响到互联互通的质量。 （三）互联网用户地域分布差异过大，互联网结构有待调整由于我国东西部地区发展不均衡，互联网宽带用户的地域分布也不均匀，互联网发展呈现出东部快西部慢、城市快乡村慢的地域差异。根据《中国信息化形势分析与预测（2011）》显示，东部互联网宽带用户数占到了全国的50%以上，中西部地区的宽带市场规模和宽带普及率与东部地区相比还存在很大差距，北京和上海的宽带普及率都已超过20％，而还有较多省、市、自治区的宽带普及率低于10％。目前东部地区互联网宽带普及率为13.3%，比西部高出9个百分点。这种显著的地域差异导致了我国互联交换中心大部分集中在东部地区，以北京、上海、广州为主要互联点，西部用户绕转现象明显。 （四）政府部门监管力度不够，法律体制仍需完善目前，政府监管部门对于互联互通监管力度不够，在接到的申诉中大部分都是缺乏有效的查证手段和监管证据无功而返。主要原因是由于许多互联互通问题不再是显性问题，很难界定责任，而且就算责任界定清楚，对于责任企业处罚力度也不够。尽管政府部门出台了《电信管理条例》、《公用电信网间互联管理规定》、《电信网间互联争议处理办法》等相关法律法规来规范互联互通问题，但由于电信行业本身的特点，法律体制的约束并不能达到预期的效果。 如何促进互联互通 针对我国互联互通出现的问题，需要从政府、法律、运营商等多个层面入手，共同提升我国互联互通水平。 （一）构建网间结算标准，平衡各运营商之间的利益分配 1．从思想上改变运营商陈旧观念。对于主导运营商而言，要具有全局和发展的眼光，提供良好的互联互通“通道”，营造一个公平竞争、和谐发展的环境。对于新兴的运营商而言，要认识到履行网间结算是主导运营商和自己共尽的义务，应当诚实守信，及时缴纳网间结算费用。#p#分页标题#e# 2．完善网间结算标准，建立合理的激励机制。建立一个以成本为基础、公平合理的网间结算标准，是促进电信企业之间合作的根本，也是电信市场竞争的客观要求。近几年互联网发展迅猛，宽带资费已大幅度下降，亟待构建一个符合各运营商利益结算标准。这一标准要涵盖激励与约束机制，既不能扼制新进运营商参与竞争的积极性，又不能过多损害主导运营商的利益。 （二）加强电信市场监管，不断建立完善法律法规 1．加强互联互通的事前监管。主管部门对互联互通的管制政策分为事前监管和事后监管。事前监管是事先明确好各运营商、企业在互联互通中的权力义务，确定互联标准和结算费用，所有企业都必须遵循；事后监管则是是出现违规行为后，对于违规企业的调查、取证和处罚。由于事后监管具有很大的滞后性，而事前监管已经对企业的经营行为有了规范约束，因此，在互联互通监管中必须把事前监管作为工作重点。 2．进一步完善现有的互联互通法律法规政策体系，做到遇到问题有法可依。国内现行的《电信网间互联管理暂行规定》、《互联网交换中心网间结算办法》、《新建国内长途电话网与其他电话网网间互联技术规范》等相关法律法规性文件，显然不能满足现有的互联互通的需要，亟待及时补充更新。 3．研究并建立互联网网间通信质量第三方技术监督平台，加强监管的技术支撑。建立监控系统，强化网间通信质量障碍的检测，可以为互联互通的争议问题提供证据。同时可以判断出是人为阻碍互联互通，还是运营商间的价格竞争阻碍互联互通，这对促进市场健康有序的竞争十分有利。 4．采取适当的非对称管制措施。现阶段，主导运营商对于互联互通并不积极，有必要对其加强实行非对称管制，给予弱势运营商一定的政策倾斜，实行扶持政策，但是前提是不能过多打击主导运营商的利益。 （三）做好互联网整体规划，鼓励本地直联针对我国目前东西部互联网发展不均衡的局面，需要对我国互联网网络结构做出整体规划，包括互联方式、互联地点、带宽大小等，并逐步分阶段实施。要充分发挥现有互联资源的作用；增设交换中心，将骨干网交换中心从目前的北京、上海、广州扩展到其他主要城市，尤其是向西部扩展；鼓励运营商之间建立本地直联，缓解长途直联的压力，减少网间流量绕转，提高互联互通效率，改善网间通信质量。
