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本文作者：黄莉培 单位：中国青年政治学院 团委
合作参与的美国环境治理体制
美国的联邦环境保护局是直属总统的联邦行政机构，其专门负责美国全联邦的环境管理工作。同时，为了推进地区性的环境保护管理工作，该局还设有10个大区办公室，把全国分成几个大区进行管理［2］。美国在联邦一级，除设有环保局外，其他联邦机构(如内务部、商业部、卫生教育福利部、运输部等)也都设有环境保护机构，结合其具体职责进行特定领域的环境管理。对一些跨州的河流则建立河流管理委员会，并配备州际委员会来协调州之间的水事纠纷。美国白宫里面设有白宫环境质量委员会，其作用是在法律允许的范围内协调其他各政府部门在环境保护方面的不同意见，保证法律的要求、环境的要求被执行和贯彻。在环境保护方面，美国注重法律的规范作用，不管是有关环境体制、环境机构的职能，还是具体的环境治理措施都有比较详细并且比较全面的法律法规。最为重要的是，法律的保障使得美国的环保部门可以充分发挥自身的职能。在美国，环保局有权要求州政府、地方政府甚至美国政府的军队来执行环境法规。
美国注重政府与企业的合作，自愿性伙伴合作计划是比较成功的一种环境治理措施。美国从20世纪90年代开始推行一系列的自愿性伙伴合作计划。为了使企业在遵守法律要求之后能进一步采取措施，减少污染物的产生和排放、更好地保护环境与节约资源，美国现行的环境管理模式逐步从强制性转变为鼓励性，以更灵活而有效的方式鼓励企业超越现行的环境规定和标准，取得更佳的环境表现和社会效益。这一措施使美国在污染预防方面表现得越来越积极。由政府和行业推出的多种多样的自愿性伙伴合作计划，给予企业和社会各团体极大的选择空间。企业和社会团体可以根据自身条件和发展目标，自愿选择加入伙伴合作计划，与政府结成伙伴关系，超越现行标准，改进企业的环境行为，共同推进环境保护和行业发展。非管制型和非对抗性的新方式，加强了政府与企业的合作，促进了环境问题的真正解决;同时，通过节约资源、减少废物排放，企业所要交纳的排污费大大减少，因此，企业获得了明显的经济效益。这种政府与企业间的自愿性伙伴合作方式比传统的指令性环境管理措施更为有效。
美国的这一环境治理措施使政府和企业既有分工又有协作，正是整体政府理论较好的体现。此外，美国还建立了环境污染责任保险制度。美国的环境污染责任保险又称污染法律责任保险，包括两类:一是环境损害责任保险，以约定的限额承担被保险人因其污染环境，造成邻近土地上的任何第三人的人身损害或财产损失而发生的赔偿责任;二是自有场地治理责任保险，以约定的限额为基础承担被保险人因其污染自有或者使用的场地而依法支出的治理费用。对有毒物质和废弃物的处理可能引发的损害赔偿责任，美国则实行强制保险制度。由此可见，美国环境治理体制的特点是由具有实权的环保局来统一执行环境管理的职能，并且设有流域管理机构和协调不同地方纠纷的机构。在环境治理上，既有强制性的措施也有合作性的方案，后者逐渐成为美国环境治理方面比较突出的特色，也显示出了明显的成效，而法律的保障使得各个机构各司其职，也促进了政府和企业、公民等较好的合作。
“自上而下、上下结合”的德国模式
德国环境治理的特点是“自上而下、上下结合”。德国政府认为，政府部门环境治理的职责是把直接的行政管理与各级政府发起各种活动以加强非政府力量在环境治理中的作用相结合。在德国，不仅环境部、交通部、发展部等政府部门都从事与环保有关的政策制定，而且外交部也将气候变化与能源课题当作中心工作。1994年，德国成立了国家可持续发展委员会，负责实施《21世纪议程》所规定的义务和职责，促进政府各个部门和社会团体的协调与合作。在与企业的合作方面，德国采取多种经济手段。有和美国相似的税收手段，其理想状态是，当环境质量改善到一定程度时根本不征收这一税款。此外还有担保责任手段，要求使用对环境有害的设备的企业和个人必须承担强制的担保责任。强制的担保责任对企业既是一种约束，也是一种激励，它促使企业在设备的使用过程中更多地考虑安全措施，尽量减少设备对环境的危害。德国非常重视环境治理工作中公民和公益组织的参与。有400万德国公民加入各种环保团体和自然保护协会，许多市民把环境保护融入到他们的日常生活中，新闻媒体把环境保护和生态管理作为他们的工作中心之一［3］。德国的非政府组织通过“环境与发展论坛”同政府部门联系在一起，推进整个国家的环境治理。国家利用各种方式宣传环保，提高民众的环保意识。德国历届政府都采取各种方式在社会上进行环保宣传，利用媒体等工具来呼吁民众保护环境，并设立专门的环境部门负责环保工作，资助关于环保方面的展览会和博览会等环保宣传活动。
德国有一个由政府机构、民间组织和学校组成的庞大的环保教育网络。它们向民众做环保知识介绍，向企业推广环保技术，向社会宣传新的环保立法。联邦环境部对全国的环保意识建设进行总协调。德国正在实行“国家环保行动计划”，目的是使全国与环保意识建设相关的机构形成更紧密的网络，以在全社会更好地推广可持续发展意识的教育。德国民间环保组织在树立环保意识方面十分活跃。德国有八百多个全国及地方性的环保组织或环保信息中心。它们向民众免费提供讲座和环保知识小手册，并深入民众宣传环保。各类环保网站也促进环保意识的树立，各级政府的环保机构及时在网站上公布环保信息，各类环保组织利用网站进行环保知识普及。德国有大量的自然保护区，都是进行环保意识教育的活课本。政府还特别重视对中小学生进行环境教育，并通过环保活动来提高他们的环保意识。在法律方面，德国政府从20世纪70年代就开始着手进行环境立法工作，逐渐形成了一整套环境保护系统，把环境保护的法规进一步扩大到经济和生活的各个领域。目前全德国大约有八千部联邦和各州的环境法律、法规，除此之外欧盟还有400个法规。这么多的法规，以至于政府部门大约有五十万人在管理环保法律①。
整体政府理论对我国环境治理的启示
目前世界很多国家都建立了专门或统一的环境治理部门，同时还有相当多的跨部门、跨地区环境治理机构。需要指出的是，在一些国家，这些大的环保机构具有相当大的权力，以保证它们在履行环境保护职责中不受其他因素的制约。同时，采取市场化政策，注重与企业、社会团体的合作，鼓励公众广泛参与也是很多国家治理环境的必有政策。因此，加强核心机构的作用、建立跨地域的环境治理机构、与企业和社会力量建立广泛的合作关系以及重视各机构间的协调已经成为当今环境治理必需的模式。整体政府理论提倡的“官僚制”并不是过去那种呆板、层级严格、有过多繁文缛节的制度，整体政府意义上的官僚制的核心是机构的精简，目标、职能的整合和权力的统一，目的恰恰是为了防止机构的零散、臃肿，职能的割裂以及服务效率的低下，可以说是一种“新官僚制”。此外，在适当“官僚制”的保障下，整体政府还要求多方的协作管理，包括不同层次政府之间、公私部门之间、不同政策领域参与者之间的合作。我国在环境治理中存在的缺少跨地域治理机构，机构设置和权力监督机制设置不合理，缺少公众参与以及和企业、社会团体的合作程度不够等问题，说明整体政府理论强调的机构整合、跨部门协调与合作等是我国环境治理过程中可以借鉴的有益措施。整体政府理论强调协调和整合，注重打破现有的组织架构，将分散在不同部门内部的具有相同功能的组织整合起来。目前，我国省市县一级的环境保护机构仍属地方政府管辖，环保机构既是管理者又是被管理者的双重身份不利于环境治理。为了实现政府环境治理职能的整合，可以在国家层面建立一个统一协调机构，该机构的作用是统一协调、监督现在各环境相关部门，同时统一对地方政府的环境治理工作进行工作部署和监督，每年提交年度报告。各级政府和环保部门要保持目标一致和充分协作。此外，在环境治理上，我国还要加强中央政府和各级地方政府的合作、中央环保部门与地方政府和地方环保部门的合作以及和国外政府与环保机构的合作。#p#分页标题#e#
我国目前尚无强有力的跨区域环境管理机构，导致区域环境治理目标难以实现。因此，必须尽快改变各部门、各行政区域分头管理、各自为政的管理模式。需要建立权威、专门的区域管理机构，建立和完善以区域为整体单位的统一的环境管理机制。同时，要加快相关立法进程，以立法的形式明确区域管理机构的权力和责任，使处于同一生态区域中的不同行政区域和不同主管部门之间权责明确、各司其职而又协调统一。环保机构可以建立跨省区的大区域环保监管机构，对各方的环保下属机构从人权、财权上实行垂直管理，实现对跨省区环保问题的有效监管，也使地方环保机构切实地摆脱当地行政主管的干预。“伙伴关系”作为整体政府的一种治理工具和工作方式，在保持原有部门自身组织认同和目标的同时，将不同的部门整合到一个共同议程之中，实现对资源的有效利用和问题的协同处理。在和企业合作方面，我国应加强政府和企业的合作伙伴关系，可以签订单边协议、公共自愿计划或谈判协议。可在各不相同的部门之间签订上述协议，包括在企业与政府之间、企业与非营利性组织之间、政府和非营利性组织之间或者这三者之间。整体政府理论所强调的协作管理、公私合作也正体现于此。在环境治理中，我国在政府与企业合作方面仍有广大的发展空间有待发掘，建立政府与企业的合作伙伴关系不但可以使企业在环保方面化被动为主动，也可以大大减少资源的消耗并提高环境治理的成效。
要有效解决不同层次、不同类型的区域环境问题，必须实现区域内各地方政府、非营利组织和公民之间的密切合作与互动，借助各种方式进行“多中心”治理。要达到整体性治理的目标，完善我国环境治理体制，需要将公共部门、私人部门和志愿者组织整合起来，共同参与环境治理。我国政府要为公众参与环境保护提供完善的参与机制，参与的途径与方式、参与的时间和程序都要由相关制度明确规定。而对于具体实施如宣传、教育、收费等职能，政府完全可以与非政府环保组织合作，让这些组织去完成相应工作。整体性治理模式也叫作“网络化治理”，意味着要把各个治理主体连接起来，形成一个网络，各个主体在这一网络下彼此信任，在借助一定的资源和互相协作的基础上，向着共同的目标去努力。我国当前要实现较好的环境治理目标，就要把政府、企业、公民和社会团体连成一个网络，在这一网络中，各个主体为了环境治理的目标各司其职、互相配合。随着信息技术特别是新媒体、自媒体的快速发展，环境治理必须加强现代信息技术的运用。整体政府理论的诞生是同信息技术的发展相关的，因为技术的进步提供了进行整体性治理的可能。整体政府所倡导的一站式服务也要求建立起广泛的信息网络系统。我国可以建立一个专业化、权威、全面的环境治理网站，该网站具有官方性，同时又有广泛的公民参与。该网站可提供一站式服务，包括信息公开、业务办理、信息上报、群众互动(论坛、社会问卷调查等)等功能。随着无线网络的普及，该网站系统可以建立一个与其他终端设施如手机、电脑等相连接的功能，人们在任何地方发现了一些细小的环境问题，都可以通过手机短信、电话等形式第一时间反映到该网络系统，并在第一时间引起相关部门的注意。
首先，对政府职能和环境部门的职责进行明确规范。我国要出台详细的法律来规范政府和环保部门的职能，对其作为和不作为都要有区分，并且对不作为的处罚要有详细的规范。其次，细化对违反环境保护法律的企业、社会团体和公民进行处罚的法律条款。针对目前存在的企业污染处罚力度过小的现象，我国要加重对造成环境污染的企业的处罚，同时应采取各类绿色政策进行配合。对其他机构和公众破坏环境保护的行为也要进行法律细化。再次，加快公益诉讼法律的出台。我国应承认居民和环保团体环境诉讼的原告资格，还应该逐步承认和推广环境公益诉讼，减轻原告的举证责任和诉讼费用负担。同时，有关非政府环境公益组织的职能、权益等需要详细的法律来规范和确认。最后，要完善保障法律法规执行的机构，使环境法规发挥应有的作用。国务院已经在环境保护部内设立了六个环境保护督查中心，其主要任务就是监督地方各级政府执行环境保护法律与政策的情况。在现有的监督体制下，一方面可以继续加强这六个环境保护督查中心的作用;另一方面也需要把监督的职责拓宽到各个机构、各个层面。
