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本文作者：楼苏萍 单位：山东大学政治学与公共管理学院讲师
环境治理中的公民，在不同的情景下有着不同的角色。社会成员在环境治理中的角色可以是普通公众、环境保护主义者以及利益相关者。无论何种情况，公民均有权利参与到环境治理。不过，在不同的情景下，公众参与的方式与力度通常有所不同。作为普通公众，其在环境治理中的参与更多的是通过遵守相关法律、法规，并在日常生活中注重环保以及环境友好型生活方式的养成来参与，一旦其环境意识较强，并希望有所行动，他可以通过成立或参与环境NGO组织，成为环境志愿者，在NGO的平台上开展环境保护的宣传教育、政策执行监督以及政策游说，也可以参与决策体制内的各种地方性、政策性咨询委员会，如社区咨询委员会，作为地方公众的代表影响决策；或者参与政府部门举办的各种环境评估与决策的听证会（publichearing）、座谈会(workshop)等发表自己的意见。当他成为环境决策中的利益相关群体的代表时，他不仅会被邀请参与前述的各种环境评估与决策听证会、公开会议和座谈会，同时也有权利对已经发生的环境损害提起行政申诉与环境诉讼。概括起来，西方国家环境保护中公众参与的途径有：*成立或参与NGO组织*参与咨询委员会*参加听证会、座谈会与公民会议等*提起环境诉讼。
参与非政府组织，成为一名志愿者可能是西方国家公众参与环境治理最为普遍的选择。1865年，英国历史上最早的、也是世界上第一个民间环保团体———公共用地及乡间小组保护协会成立，开启了环境NGO的序幕[6]。到了20世纪70年代，环境保护运动在主要发达国家均如火如荼地展开，其中一个重大表现就是环境非政府组织的迅速发展。在美国，规模最大的全国野生动物协会在2008年的会员数为四百万人，年度预算达8810万美元。①环境NGO组织掌握了越来越多的资源，逐渐成为整个环境治理中不可缺少的一部分。环境NGO组织除了开展环境保护的宣传教育外，行动方式与领域日益丰富与多样化，并趋向制度化。在德国，环境与自然保护联盟———一个专业化的环境NGO、德国环境主要的积极倡导者的活动范围就非常广泛，他们不仅参加听证会，而且也在议会委员会中工作并评议议案。在地方性的市政与州的层面，他们积极参与计划建筑项目和设施，考虑替代性的交通和能源政策，并参与地方层次上的执行。他们也会出现在法庭上支持公民的法律要求。此外，他们还通过资助科学研究以获得相关议题的科学支持[4]（P50）。
咨询委员会是一系列官方或非官方成立的由一定人数市民、专家、利益团体组成的，定期会面与活动并作为决策者咨询机构而存在的各种形式的委员会。这类委员会既广泛存在于联邦政府层面，也活跃于地方层面。联邦政府层面的咨询委员会受《联邦咨询委员会法案》的管辖。按照美国国家环境保护局的公共参与政策指南，当环境保护局需要获得非联邦政府雇员的个人与群体的意见与建议时，当局需要考虑是否成立一个咨询委员会。按照法律，咨询委员会应当拥有自己的章程，各个群体均有平衡代表、实行公开会议、并保留所有的会议记录及文件等便于公众获取[7]（P24）。咨询委员会的首要功能是为联邦官员提供建议与意见；同时咨询委员会也可以成为不同利益群体之间讨论问题、交换意见、互相沟通的平台，并有助于加深对部门行动的理解。在地方层面，咨询委员会则包括地方政府发起组织的、非政府的地方性组织，及一些是由地方领袖、居民推选组成的非正式性更强的咨询委员会。这类咨询委员会既是公众参与的平台，也是政府获得信息反馈的重要来源。市民咨询委员会一般有以下几个基本特征：首先，地方上不同的利益群体均有代表；开展常规性的会议；参与者的评论和观点会被录音；寻求共识但不要求一定要达成共识；在决策过程中，市民咨询委员被赋予重要地位。按照美国相关法律法规的规定，重要的交通政策、规划政策及开发项目确定之前，都需要听取市民咨询委员的建议与意见。
各种类型的公民会议，如听证会、座谈会及参与度更大的公民陪审团等组织安排是西方国家政府部门鼓励公众参与的重要途径，也是重大环境政策出台的必经之路。在美国，与公共卫生有关的政策法规，如空气资源、水资源管理及有害垃圾处理等政策法规出台之前都必须经过座谈会与听证会的形式听取公民与相关组织的意见。例如，在加利福尼亚，县级空气质量管理地区委员会采纳新的法律与规章前必须经过公示、公众评论、听证会并受州空气资源委员会的审读。而州空气资源委员会作为州政府中管理空气质量的权威机关，其立法过程也包括了多种形式的公众参与[8]。公众可以在立法计划、法案的起草、建议稿的评论及听证阶段参与到决策中来。除此以外，还存在各种形式的不那么正式的公民会议，小型讨论会、焦点小组等，感兴趣的市民均可以自由参加；而政府部门在公众参与之后必须对公众意见做出整理与反馈。
环境公益诉讼，特别是公民依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起的公民诉讼是一种积极的公众参与方式；公民或公民团体在此过程中直接介入法律的执行与完善。1965年，美国纽约州哈德逊河沿岸的房地产主们联合以“保持美丽的哈德逊河联合会”的名义，起诉联邦动力委员会，反对该委员会批准一家电力公司在哈德逊河上修建跨河电缆一案首开现代美国公民环保团体起诉之先河。法院受理了此案并裁定环保团体享有为保护风景、历史遗迹和户外娱乐价值而在法院起诉的权利。1972年，赛尔拉俱乐部诉联邦环保局，指控该局批准某些州的含有允许空气质量降级内容的实施方案的决定违反了联邦《清洁空气法》。这项诉讼导致了国会在《清洁空气法》中增补一项关于“防止空气质量严重恶化”的规定。此后两次修订的《清洁水法》、《濒危物种保护法》、《安全饮用水法》和《资源保护与恢复法》和《有毒物质控制法》法律中，都设置了公民诉讼的条款。在日本，人们可以依据《公害对策基本法》与《自然环境保护法》提起“公害审判”或“环境保护诉讼”。就前者而言，日本在20世纪60年代就出现了著名的“四大公害”审判运动；此后又有以米糠油中毒者、斯蒙病为首的食品公害、药害诉讼，不仅追究了加害企业的损害赔偿责任，而且还追究了拥有监督责任的国家和地方公共事业行政机构的国家赔偿责任。到了70年代以后，环境公害审判、环境保护诉讼、环境权诉讼等案件激增，最多时候竟有1000多件案件在法院同时审理[9]（P42-98）。#p#分页标题#e#
西方国家公众参与的制度保障
有效的公众参与需要一系列制度安排加以保障。任何公众参与的途径，无论其起源于“草根”还是依据法律法规规定，都需要有相应的机制与制度保障，正是这些机制与制度，推动着政府、企业、第三部门和公众在可持续发展和公共健康方面的互补与合作。从西方国家的经验看来，这些制度包括：信息公开与自由获取制度、公益诉讼制度、公众参与决策制度等。
能够获得充分信息是有效参与的前提，也是公民参与机制的重要制度保障。目前公众参与做的比较好的国家无一不在信息公开与自由获取方面走在前列。美国早在1967年便通过了《信息自由法》，该法赋予公民了解政府信息的权利。据此，公众有权了解政府机构的活动情况、政府机构制定的政策、决定、命令以及对某一问题形成的意见。公民享有从政府的机构、档案馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、科研所等获得、并利用信息的权利。1976年，美国公布了《阳光法案》，意指政府活动应置于阳光之下，根据该法，联邦政府各机构、委员会和顾问组织的各类会议均应公开举行，允许市民出席、旁听,同时提供所有会议文件。在联邦政府的带动下，各州也相继通过了《会议公开法》，要求各公共部门的会议均应公开举行，所有的材料公民及团体均可以获得。欧盟则在1990年通过了《关于自由获取环境信息的指令》要求成员国应确保各自的公共部门，根据任何自然人或法人的申请，向申请者提供有关环境的信息，而无需其证明任何利害关系。2000年，新的《环境公开指令》进一步要求成员国对环境信息的公开做出切实可行的规划。根据欧盟的要求，德国、英国等国家均相继调整了国内的信息公开法案，英国则终于在2000年通过了《信息公开法》，指出政府机关有义务在民众提出查阅申请书20日内，提供部门所持有管理的相关信息，包括书面文件、电子邮件、电子记录、录像/录音带等。
公益诉讼以公益的促进为建制目的与诉讼的要件，诉讼实际目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定行为，其判决的效力未必局限于诉讼的当事人[10]。在美国，公民诉讼制度就是典型的环境公益诉讼。公民诉讼是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。与一般的民事诉讼不同，环境公益诉讼对原告的起诉资格不再局限于人身权和财产权受到非法侵害的人，而以“事实上的损害”，无论这个损害是经济的，还是美学上的、环境舒适度上的等非经济上的损害为资格。“公民诉讼”中的“公民”并不局限于个体，实际上，任何个人、团体均可以提出诉讼。在诉讼的对象方面，既可以是侵害了原告利益的直接主体，也可以是负有管理责任但未切实履行职责的政府主体。在诉讼费用上，一些法律规定法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用。目前，美国在空气、水、濒临灭绝动物保护、有毒有害物质的排放的管理法案均有相应的公民诉讼条款。
作为公众参与的三部分中最难以把握的一项，公众参与决策的制度安排通常面临可操作性与评估困难的问题，也往往因流于形式而遭人诟病。怎样算是“有效参与”？是从政策结果的角度还是从参与过程的角度来评估公民参与是否有效？公众参与和行政权威及裁量权之间应保持怎样的张力？的确，如何保障公民的有效参与，并开发出操作性的评估方法仍然是研究者及行政实践者积极探索的内容。尽管还有很多问题没有解决，从美国的实践来看，一些可操作性较强的制度将有助于公众参与决策的有效。（1）将公众参与界定为必须的决策程序之一。如环境评价制度、特定政策领域的听证会制度都属于这一类，通过相应的制度安排把公众参与界定为政策过程中不可逾越的一个阶段，从而有力保障了公众参与决策的实现；又如在水、空气、有害垃圾处理场、濒临灭绝动物保护领域，均规定了决策须经公众参与的最低标准。（2）规范公众参与决策的基本步骤与要件。如美国环境保护局的公众参与政策就列出了公共部门在推行公众参与时的七个步骤：制定公众参与的计划与预算；确定感兴趣的和受影响的公众群体；考虑可以提供的技术或经济支持；提供信息及资料；开展公众咨询与参与活动；审慎考虑、使用公众的“政策输入”，并将结果反馈给公众；评估整个公众参与过程。（3）鼓励各级政府推行公众参与对公众参与决策实践进行评估，树立标杆。
发达国家环境保护公众参与的制度借鉴
西方国家环境保护公众参与的主要做法及制度安排为我国推进环境保护中的公众提供了一系列值得借鉴的地方。结合我国目前的环境政策，主要有以下四个方面：
肯定环境NGO在环境保护中的作用，制定有利于环境NGO的发展的制度环境如前所述，环境问题是牵涉到社会所有成员的公共问题，环境保护也是每一位社会成员的义务与责任，依靠政府单独履行这一责任既不现实也不可能。从各国的经验看，环境团体及各类NGO的活动在动员全社会参与到环境治理中来，以及为政府决策提供决策信息与背景知识方面有着极为重要的作用。因此，有必要改变当前不利于环境NGO发展的各类制度性限制，鼓励环境NGO的成立，支持环境非政府组织开展活动，推动环境NGO的能力建设，使之成为环境治理的中坚力量。
在《政府信息公开条例》的基础上完善环境信息的公开与自由获取制度按照国际上的定义，与环境有关的信息包括“任何关于水、大气、土壤、植物、动物、土地和自然现场状况，以及对其有负面影响或可能会造成负面影响的活动与措施的书面、视、听或数据库等形式所有信息，还有关于设计保护它们的行动或措施，包括行政措施和环境管理项目。”目前我国的《政府信息公开条例》更多的限于政府决策所“生产”的信息，如规章制度、措施及实施情况等，而对政府决策所依赖的相关风险评估、污染损害情况及各类资源现状的报告等决策支持型信息的公开还存在较大不足，这在很大程度上造成了公众参与决策的困难。
立法确定公民通过司法途径参与环境保护的公益诉讼制度我国的《环境保护法》规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。但在实践中，怎样通过环境公益诉讼制度来鼓励公众在环境治理中的参与还需要制度创新与制度完善。2008年，云南省多家法院挂牌成立环保法庭，在两年之后才有第一个诉讼在某种程度上暴露了当前司法途径存在的问题与障碍。如在原告资格的确立，举证责任承担及诉讼费用等方面，法律的不明确性限制了环境公益诉讼在我国的实施。考虑到当前环境污染给群众造成的严重损害以及行政解决手段的力不从心，通过立法明确公民的环境公益诉讼制度将有助于扭转当前环境污染管制困难的局面。#p#分页标题#e#
在我国的环境法律体系中，《环境影响评价公众参与暂行办法》是为数不多的对公众参与环境决策做出具体规定的政策法规。然而，这一《暂行办法》涉及的范围较小，只针对建设项目的批准过程，而超出建设项目之外的其他环境政策，如排污许可、土地规划、重大环境政策制定等，公众参与反而无法可依。因此，有必要整合当前环境保护的公众参与制度，扩大公众参与决策的范围，通过制定规章条例明确公众参与决策的操作及评估方法，切实保障公民的环境决策参与权。
