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本文作者：林美萍 单位：福建江夏学院
我国环境治理路径的选择历程
虽然是提倡“去国家化”，但是政府在环境治理中仍然占据主导的地位，仍然承担了环境治理的绝大部分责任；只是这个时期市场机制的引入与发展，调动和激发了企业的积极性和主动性，拥有了自己的部分主动权，要求与政府谈判，对管制所带来的成本进行分析，呼吁与政府共同治理环境。3.1992年—至今，环境治理的不断深入阶段到了20世纪90年代中期环境问题已经达到了最严重的状态，环境问题已经成为了制约社会经济发展的一个重要因素。从十四大开始我国的市场逐渐活跃起来，并参与到了环境治理的行列中，但仍然不能成为环境治理的主导主体，而只是参与主体；公民环保意识不断增强，对环境的知情权、监督权等要求也已经成为了环境治理中不可忽视的力量；另外，目前政府对公民社会的控制也逐渐地放松了，“经历了一个从堵到疏”，“从简单禁止到适度开放的过程”。[2](P205)因此，现阶段我国所走的是政府主导的，市场和公民社会参与的环境治理路径。政府的主导地位一直都没有改变，且在环境治理中的力量有所增强。市场和公民社会在环境治理中的力量也逐渐地发挥出来，但是相当薄弱，仍然只是作为参与环境治理的一个主体，并不能成为完全代替政府来治理环境，只是政府失灵的必要补充。
我国环境治理与环境善治的差距
将上述我国环境治理路径选择的发展历程及我国环境治理的现状，与环境善治的基本要素及衡量标准进行对照，我们可以发现，我国环境治理离“环境善治”的距离很远，对照环境善治的四大标准，可以发现有以下几个差距。首先，环境善治要求政府得到公民的信任和支持，要求政府官员必须在法律规定的范围内来行使自己的职权，同时也要考虑到公民的利益以及整个社会的公共利益。但是环境治理的现状中，我国政府部门并没有做到这一点。有些政府官员为了取得政绩，甚至为了个人私利，从而滥用权力，允许一些会给环境造成破坏的企业继续生产和发展，公民对政府产生了不信任感，导致了政府公信力极差，使合法性和法治性都遭到了质疑。其次，环境善治的合法性要求环境治理过程中要认真地协调好社会各主体之间的关系，促成各主体之间能够形成合作伙伴的关系，来共同治理环境，从而使环境治理活动能够取得公民最大限度的认可和支持。而我国政府在环境治理中发挥的力量最大的，起主导性作用，而市场和公民社会在某种程度上仍受政府政策的控制，力量较为薄弱和有限。虽然三者在一定的区域范围内能够开展合作，但是从总的来说缺乏彼此的信任而合作很少，甚至在某些时候还会因为利益不同而产生冲突。
首先，我国政府官员习惯于“暗箱操作”，对于环境政策的制定甚至是出现了突发的环境危机时，肇事企业和当地政府的第一反应往往是不愿意或不及时向当地居民和上级政府说明情况。其次，虽然从2008年5月1日起就开始正式施行《环境信息公开办法（试行）》，对于强制超标、超总量排污的企业公开四大类环境信息，并不得以保守商业秘密为由拒绝公开。我们要看到并不是所有企业都公开自己的信息。第三，环境善治要求公众积极参与环境治理，成为能够与政府抗衡的治理主体。但目前我国公众参与环境治理仍然不足，主要表现在：一是政府忽略了公民社会的参与。政府把自己当做是环境治理的唯一主体，事必躬亲，缺少了自己和其他环境治理主体的沟通合作和协调。二是公民社会本身的不成熟。由于我国公民社会存在着先天不足、后天发展又比较缓慢等弊病，无论是公民个人还是环境NGO都对环境治理参与严重不足。三是公民的环境保护参与意识较为薄弱，多数民众缺乏参与环保的意识，对于参与环境保护态度也比较消极。
首先，由于“政府本身官僚体制的影响，如：创新不足、灵活有限、信息失真、缺乏竞争压力等，以及利益不相关性、责任感缺乏等因素的影响，政府进行环境和资源管理的动力不足”[4](P24)，导致了环境治理的效率相对低下。其次，市场应该承担着环境治理最大的责任。但是市场的本质就是追逐个人利益最大化，有时企业为了利润而不择手段，并不管对环境造成多大的污染。第三，我国公民社会力量较为薄弱，公民参与环境保护的意识也比较淡薄，缺乏参与环境治理的责任感，因此，公民社会参与环境治理的有效性也较低。
从稳定性看，目前我国的环境生态系统处于不稳定的状态，经常发生一些环境污染和环境危机的事件。从公正性来看，环境善治要求我们不论对于任何人、任何地区要实行环境公平、公正。但是我国的环境治理却存在着许多不公正之处，主要表现在：一是政府的地方保护主义对于那些能够给地方带来经济效率的企业给予纵容和支持，对于他们的任意排污不给予一定的处罚和惩治；二是环境决策方面存在的不公平。我国对于不同地区和不同的人群采取“一刀切”的原则，表面上看对他们来说是公平的，但实际上是不公平的，应根据当地和大众人群的不同需求采取不同的环境决策。三是从公众方面来看，也存在着不公平。“一是社会上的富人在占有较多环境收益的同时，却不太愿意尽环境保护的义务”[5](P42)；“二是当代人为了自己的需要，过分攫取资源，杀鸡取卵，削弱了后代人满足其需要的能力与条件”[5](P43)，这对于后代人对环境及资源的享用来看也是不公平的。
环境善政走向环境善治：我国环境治理的新路径
目前，我国环境治理要达到环境善治这个目标还有较远的距离。虽然目前我国是以政府为主导，市场和公民社会参与环境治理的路径，但是政府主导得不够到位，仍然存在着许多问题，环境问题没有得到根本解决。很显然继续走目前的这条道路是不可行的。那究竟我们应该选择哪条路径才能更好地治理我国的环境呢？环境的道路许多学者提出，我国应该学习西方走多中心治理环境的道路。所谓的“多中心”包括了空间上的多中心、主体上的多中心和权力向度上的多中心。它强调了政府、市场和公民社会这三大主体都处在环境治理的主体地位，构成了环境治理的“三极”；其治理环境的权力都是平等的，并不存在谁领导谁、谁命令谁的问题，权力的运行向度不再是自上而下了，而是上下互动的治理过程；它是以成熟而又繁荣的公民社会的存在和发展作为基础，强调自发秩序和自主治理的基础性和重要性；主体之间相互信任、相互支持，能够相互协调和合作，是环境善治的前提。必须承认多中心治理这条路径在西方发达国家所取得的成就，但是西方发达国家的国情与我国不同，中国现在正处在经济转轨和社会转型都尚未完成，公民社会并不成熟的阶段，这个阶段并不适合多中心治理，理由如下：首先，多中心治理是源于西方发达国家的经验总结，主张在环境治理中限制政府的职能与作用，这对于从环境治理一开始并长期依赖于政府的中国来说，并不适用；其次，多中心治理理论要求市场及公民社会在环境治理中处于能与政府相互抗衡的主体地位。这对于正处在社会主义市场经济初建阶段，经济体制化还不完善的中国来说，市场所要发挥的力量是极其有限的，公民社会也处于正在形成和发展的阶段，并不成熟。因此，这对于市场和公民社会并不发达的中国而言，想要实现市场及公民社会成为环境治理的一极地位根本是不可能，想要实现三者的良性互动更是不可能的。第三，从中国文化传统来看，多中心治理是基于西方个体本位管理模式和文化模式，它的真正精神在于“个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对处于不同文化传统的中国社会来说，不可以也不可能照搬照抄治理理论的理论观点和政策主张”。[6](P60)因此，目前的中国尚不具备实现多中心治理的客观前提。#p#分页标题#e#
我国环境治理的新路径：从环境善政走向环境善治。我国应选择怎样的一条道路来过渡到环境善治这个目标呢？俞可平教授认为“在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国家及政府仍然是国内和国际社会最重要的政治行为主体，在国内外的众多政治行为主体中，国家及其政府仍然处于独占鳌头的地位”。“一言以蔽之，善政是通向善治的关键；而欲达到善治，首先必须实现善政”。[7](P1)因此，想要达到环境善治这个目标就必须先实现环境善政。环境善政就是指“环境治理中政府以及政府职能部门环境管理制度安排和行使政府职能中科学性和有效性”[8](P55)具有良好的政府，其官员能够大公无私，把人民的利益放在首位，其特征为“严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务和普遍认可的社会公正。”[7](P1)这些特征实际上也是通往环境善治的关键，接近了环境善治的标准。因此，我们应该走的是一条从环境善政走向环境善治这条创新式的道路，所谓从环境善政走向环境善治，是一条真正意义上的政府主导，发挥市场和公民参与作用的治理路径，但是这条路径同我们国家现在走的路径有所不同，虽然都是政府主导，但此政府主导非彼政府主导，因为之前我们所提到的正在走的这条政府主导的作用并没有发挥好，常常出现了错位、越位、缺位等现象，不该政府管的却管了，该政府管的却没有管或管理不到位。一方面，这条路径要求市场和公民社会适当地参与到环境治理中，但是又不能成为环境治理的“一极”。
理由是：随着我国改革开放的深入，市场经济体制初步建立并逐步得到了发展，市场经济所要求的法治观念、公平、竞争等观念开始深入人心，促进了民主意识的觉醒和自治能力的加强；公民社会开始在我国崛起，尤其是非政府组织得到较快的发展，并开始在环境治理领域中能够开始独立承担或与政府共同承担相当一部分环境治理的功能；另外，随着公民环境保护意识的提升，公民参与环境治理的主动性和积极性得到提升，实际参与治理的力度、参与的方式和途径都发生了较大的变化。另一方面，目前中国市场不成熟和公民社会初步发育阶段，加上我国政府的权威在社会上的影响力，长期形成了的“路径依赖性”（pathdependence），即企业和公民对政府有着较强的依赖性，认为环境问题本身就应该由政府来治理。这些都决定了政府做为环境治理的第一主体具有不可替代的主导作用。因此，“处在社会发展历史拐点之上的中国，最为关键和重要的就是加强政府治理，提升政府权威和政府能力，这也是解决当前中国社会面临一系列严重问题的症结所在”[9]。我们只能通过先走政府主导（真正主导）、市场和公民社会适当参与的由环境善政走向善治这条渐进式的发展道路。
