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改革开放以来，我国的各项事业发展取得显著成绩，但在发展的同时，社会公平问题也渐现。这不仅影响社会和谐，也在很大程度上制约了国家经济、社会的后续发展。当下我国存在的社会不公问题，乃现代社会非均衡性发展之结果，必然会以不同形式反映在社会各领域。体育虽不是国家发展和人们生活的核心要素，但却与国民体质健康、全面小康与和谐社会的目标实现戚戚相关。因此，对于当前体育发展过程中的一些公平偏离问题，应客观对待、理性思考。本文为顺应我国社会与体育可持续发展之趋势及要求，试图对体育领域中的一些政策性公平缺失现象予以合理、正确的诠释，以为体育政策公平机制的建构及推进体育公平提供参考。
1体育政策与体育公平
追求社会公平一向是不同社会人民的理想与目标，是衡量社会文明与进步的重要标尺。关于公平，不同的历史时期、不同经济基础、不同文化环境的人们对其有不同的理解与诠释，尚难有完全一致的看法。权利平等与机会均等是当下世界各国较为一致认可的公平观。作为社会公平重要内容的体育公平，学者们也认为权利平等和机会均等是其应有之义。体育权利平等指的是与政治、经济上的平等权利相对应的体育上的平等权利；体育机会均等是指政府为社会成员提供的体育资源始终是均等的，并毫不偏袒地为所有人提供同样的体育参与机会［1］。
澳大利亚学者曾经说：“公平是一个难以定义的概念，除非把它放在政策公正的框架下［2］。”即社会公平的落实，需要在具体的政策中才能体现。体育政策是由政府及其机构和官员制定的，调整体育领域社会问题和社会关系的公共政策，其实质就是对体育资源在社会不同群体之间的分配。对于体育公平的政策释义，根据弗雷德里克森［3］对公共行政所作的具体解释，可这样理解：体育公平强调政府提供体育公共服务的平等性；体育公平强调体育公共管理部门在决策和组织推行过程中的责任与义务；体育公平强调对公众体育需求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需求为目的。总之，倡导体育政策的社会公平是要推动体育权益转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势的人们。然而，我们也应清醒地看到，体育政策又是一把双刃剑：一方面可推进体育公平，另一方面也可能使体育公平偏离。这是因为体育不公问题可通过政策修正、调节，最终实现体育公平；但同时，体育政策不完善、制度不健全也可能造成体育不公，这就是所谓的“政策的不公是最大的不公”。
2体育政策对体育公平精神的偏离
体育公平主要包括体育权利平等和体育机会均等两个方面。作为权利的体育公平，我国的宪法、法律及法规对此已有相应的规定。但是，从终极意义上而言，社会成员能否参与体育主要取决于机会是否均等，而非权利是否平等。这又取决于政府是否始终毫不偏袒地为社会成员提供均等的体育资源。在中国，政策就是最大的资源。综观当下我国存在的体育不公问题，很大程度上是政策不公或是政策不完善引发
2．1竞技优先政策———群众体育与竞技体育结构失衡
新中国成立之初，体育事业主要围绕着群众体育展开，并确立了“使体育运动普及化和经常化”的方针。
但随着改革开放后中国体育重返国际体育大家庭及1984年在洛杉矶奥运会上的惊艳表现，为加速提高我国运动技术的整体水平，中国体育迅速调整战略，确立了竞技体育“优先发展”战略，并通过一系列政策使之不断强化［4］。1984年在全国体育发展战略、体育改革会议上正式提出奥运会战略，把在奥运会上名列前茅作为发展目标，并要求“各级体委都要立足本地区，面向全世界，为奥运会做贡献”，把运动技术水平作为体育强国的标志。1995年7月，国家体委颁布《奥运争光计划纲要》，2002年再次出台《2001－2010年奥运争光计划纲要》。“竞技优先”的体育发展政策，使我国的体育资源更多地投入到竞技体育，促进了竞技水平也迅速提高，在奥运赛场屡创佳绩［5］。
从国际体育发展规律来看，群众体育和竞技体育各有不同的发展规律，两者并不存在“零和”关系，即一方的获益是以另一方受损为前提。但长期以来受计划经济体制及经济发展水平的制约，我国体育发展的资源主要靠国家投入。在资源约束的条件下，“竞技优先”政策使国家在制度设计上将体育资源更多地优先配置到了竞技体育领域，导致群众体育发展的资源不足。首先，竞技体育占了体育事业经费的绝大部分。2002－2007年，用于竞技体育的体育竞赛费、优秀运动队经费、业余训练费、体育场（馆）补助费在体育事业经费中的平均比重合计达到58．03％［6］。鉴于群众体育在体育事业发展中的重要地位，本应作为体育事业经费支出中单列的科目，但在《体育事业统计年鉴》中没有群众体育经费收支科目，其包含在其他事业费之中，从中可推测出群众体育事业经费的支出较少。在地方体育系统中，用于竞技体育的各项经费支出占总经费支出的64．1％，即使将“其它体育事业经费”全部计为群众体育经费，其经费支出也只占总经费支出的25．7％，相当于竞技体育经费的2／5，两者相差2．5倍［7］。其次，群众性体育公共产品供给严重不足。根据第五次全国体育场地普查数据显示，截至2003年12月31日，全国共有的各类体育场地850080个。平均每万人拥有体育场地6．58个，人均体育场地面积为1．03m2，与美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地形成巨大反差。即使如此，公共体育场地开放率低，平均每万人拥有的开放体育场地2．59个，远不能满足广大人民群众的体育健身需求。
2．2城市偏向政策———城乡体育分野
建国初，为尽快实现工业化，政府选择了优先发展重工业的经济发展战略，制定和实施了一系列城市偏向的政策。主要是：一方面政府人为地压低农产品价格，为城市提供廉价的生产资料和生活资料，为工业提供原始积累；另一方面政府对城市居民提供各种补贴以保持城市工业的循环。改革开放后，中国城市偏向的政策形式发生了很大的改变，但“城市中心”的价值取向并没有实质性的改变，出现了许多新的城市偏向政策。根据《中国农业统计年鉴》和《中国统计年鉴》的数据，多数年份在国家财政支出中农业支出占的比重不足十分之一，社会产品及建设资金的供给仍紧紧围绕城市中心而展开；国家每年为城镇居民各类社会保障花费上千亿元之多，而农村居民很少能享受到国家提供的社会保障。最终形成城市繁荣与农村贫困并存的二元社会结构）。最终，体育发展也是城乡分野，城市获得的体育资源在数量与质量上均显著优于农村。其一，经费投入。城市体育主要由当地政府列入年度财政预算，而农村体育在现行“以县为主”的投入模式下，难以得到保障。以浙江省为例，2005年省和市级群众经费是2．5亿元，而农村体育经费仅有7860万元［8］。其二，组织管理。目前，凭借资源优势，我国98％的城市在街道办事处设立了群众体育的专（兼）职机构或人员［9］。但在广大农村，体育工作却被弱化。如山西省，仅有20％的乡镇设有专门的体育管理机构［10］。其三，指导力量。据统计，我国90％的社会体育指导员在城市和城镇，农村只有10％，但中国半数以上的人口在农村［11］。其四，场地设施。根据第五次全国体育场地普查数据，在全国现有的850080个体育场地中，乡村有66446个，仅占8．18％，导致“乡村缺乏甚至没有体育活动场所和设施”［12］。#p#分页标题#e#
2．3经济效率优先的区域发展政策———东中西部体育发展不均衡
改革开放以来，为了促进我国经济快速发展，中央政府在深入分析区域差距的基础上实施区域非均衡发展战略。东部地区凭借区位优势得到了中央政府更多的优惠政策。一是对闽、粤两省采取特殊政策，并于1980年先后设立了深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区；二是投资政策的倾斜，“六五”期间，东、中、西部基本建设投资总额分别占全国的47．7％、29．3％、17．2％，其中对辽、沪、粤、闽、鲁、苏六省市的投资占到了40％［13］。“七五”期间东、中、西部投资的比重则为53．1％、25．04％、16．1％［14］。三是区域政策的制度创新，在外资项目审批权限、财税、外汇留成、信贷等方面赋予东部地区更多的特殊优惠政策。随着我国区域非均衡发展战略的实施及区域经济的迅速发展，形成了生产力非均衡性的空间布局及区域间经济发展差距逐渐拉大的结果，从而引致了诸多社会问题。其中公平问题无疑是一个突出问题。从“九五”开始，中央政府逐渐加强对中西部地区经济发展的支持，在《“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确提出了把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小区域发展差距”作为国民经济与社会发展的指导方针及目标之一。但是，东中西部地区的差距并没有缩小，反而仍然在逐步拉大。区域之间的公平问题在体育领域的体现就是东部比中西部占有更多的资源。据统计［6］，2002－2008年我国东部人均体育事业经费东部一直是西部的3－6倍；东中西部地区人均体育场地面积分别为1．42m2、0．65m2、0．83m2，在总量上东部地区占了全国体育场地的一半以上，最多的广东省有77589个，占全国体育场地总数的9．1％；最少西藏自治区只有1057个，占全国体育场地总数的0．12％［7］；社会体育指导员分布也差异显著，东部地区占了体育指导员数量的2／3，其中，江苏有40000余名，而青海只有1000名左右［14］。
2．4政策执行偏差———弱势群体体育权益保障中政府责任的缺位
由于市场经济可能伤害较低竞争能力者，并可能对他们的生活和社会秩序带来严重冲击，因此，出于社会公平的考虑，现代社会的政府会制定一定的政策，对社会资源进行再分配，对在市场化竞争或剧烈社会变迁中的利益受损者给予政策性保护和适当的福利补偿，弱势群体即为这一政策的核心概念。所谓弱势群体是指“依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”［15］。据测算，中国社会弱势群体的规模约在1．4－1．8亿左右，约占全国人口总数11％－14％，占从业人口总数40％左右［16］。主要是由贫困农民、进城农民工、城市下岗失业者及残障人员为主体的贫困阶层构成。低收入、日常生活艰难、健康状况不佳等是他们面临的主要困难和现实问题。而其中健康状况不佳成为不少贫困家庭致贫或难脱贫的主要原因，同时医疗支出也是他们沉重的经济负担。客观上也使得他们会有较高的体育健身要求，调查也印证了这一点。据鲁长芬对我国华中、华南、华东、华北和西部各地区的大中城市、贫困县和边远农村地区的调查显示，弱势群体对体育健身和体育保健“非常需要”，占被调查总人数的52．4％，而“不需要”的仅为7．9％。且有85．4％的人希望修建体育活动场所，而不是花钱参加体育健身［17］。
通过制度设计和政策安排，为弱势群体提供公共体育资源，以保障和促进其体育权利及健康权利的实现，是政府应担负的基本责任与义务。但在过去较长时期里，由于政府竭力扮演“经济人”的角色，热衷于追求GDP的增长，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，忽略了社会的全面发展及政府对社会成员的应尽责任与义务，导致其为弱势群体提供的基本权利保障总体偏弱，弱势群体应享有的公共体育资源被忽视。一是为弱势群体提供的公共体育设施不足。相关研究，如对甘肃省城市弱势群体［18］、东北三城市低收入群体［19］、珠江三角洲农民工［20］、西安市弱势群体［21］等的调查显示，缺乏或无体育设施是影响弱势群体参加体育健身的最主要因素。这也在很大程度上影响了弱势群体体育锻炼的参与率。据中国社会科学院社会政策研究中心调查，沪、汉、津、兰、渝5城市弱势群体“平时经常锻炼身体”的比例为18％、7％、11％、23％、13％［22］，低于同时期我国的群众体育的平均参与率。二是鲜有专门为特殊群体设置的体育设施。如，国家利用体育彩票公益表12003－2008年城乡居民人均可支配收入及其增长速度比较年份200320042005200620072008比上年增长（％）4．36．86．27．49．58．0城镇居民人均可支配收入（元）8476942210493117591378615781比上年增长（％）9．07．79．610．412．28．4农村居民人均纯收入（元）262229363255358741404761资料来源：中华人民共和国国家统计局，http：//www．stats．gov．cn。
张战毅，单一飞：由体育政策走向体育公平：我国体育公平机制研究21金在许多社区建设的全民健身路径，几乎未考虑到特殊群体，尤其是一些残疾人的特殊性需求，致使他们“无处可练、无法可练”与“不知道练什么和怎么练”。
3体育政策公平机制的建构
3．1理念变革———体育政策公平的观念重塑
与其它领域的改革一样，体育政策也需要科学的理念做先导，否则难以取得成功。实现体育公平是构建构建社会主义和谐社会的重要内容之一，维护体育公平亦是党和政府的一项重要职责。在2005年的《政府工作报告》上，温总理强调要“注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜……促进社会事业发展和建设和谐社会上”。
体育事业具有公共性，群众体育更是公益性事业，这几乎为世界上所有的国家所公认。因此，体育事业的发展必须符合国家和社会公共利益，通过体育政策追求公益，是政府的责任。政府在提供体育公共产品时，应通过科学、民主决策，把实现体育公平作为最重要的目标和理想。尽管绝对意义上的体育公平不可能的实现，但政府也应竭尽所能地提升体育公平水平。这是政府的天职，责无旁贷。政府应以公平优先的理念维护，推进体育公平，发展体育事业求公平，深化体育体制改革促公平，完善弱势群体体育扶困保公平。#p#分页标题#e#
3．2法治建设———体育政策公平的根本保障
除了受社会经济发展水平的制约外，法制不健全亦是当下我国体育不公的重要原因。因此，只有健全法制、完善立法，树立“依法治体”的理念，体育政策的公平性才会有法律保障。虽然，我国1995年制定了《体育法》，对于保障公民的体育权利、促进我国体育事业和体育法制建设的发展，发挥了极其重要的作用。然而，这与真正意义上的“依法治体”仍有较大差距。因此，制定系统的体育法规是保证体育事业稳步发展，维护体育公平的当务之急。只有如此，才能真正使政府的体育管理职能到位，才能保证体育公平的真实性和有效性。
一是建立健全完备的体育法律体系。完善体育法律体系，是实现体育法治化，保障所有公民享受平等的体育机会，维护体育公平的前提。当前，我国在体育事业经费投入占GDP及国家财政支出的比例，竞技体育与群众体育之间、城乡体育之间及区域体育发展之间的投入与分配结构，弱势群体体育公共服务与保障等有关促进体育公平的诸多方面，仍有待法律予以明确规定，需要立法保障。同时，为了保障体育公平等法律精神的贯彻执行，还必须加强体育法规纵向和横向结构体系的建设。即，任何一项体育法律制度的颁布，均需要有相关的法规性文件与之配套实施，进而使之形成一个能够覆盖所有体育活动和行为的体育法律网络体系。
二是建立严格的体育执法制度。依法治体，促进体育公平的关键是严格执法。重点有三：首先是做好普法教育工作，提高公民、社会组织、政府的遵法、守法意识；其次是建立严格的行政执法制度，确保各级政府及相关职能部门依法行使行政权力，保证体育事业经费投入并依法使用；完善体育执法监督制度，强化各级人大、政协、监察机关、媒体的监督，并对体育行政机关的违法或不当等行为予以纠正。
3．3机制创新———体育政策公平的根本途径
推动体育政策机制创新包括三个方面：
一是建立体育资源配置的平衡机制。体育资源的分配有三种方式：平均分配、向强势群体倾斜、向弱势群体倾斜。第一种方式能够达到形式上的公平，第二种方式则会加剧不公平，第三种则属于补偿原则。作为公众利益代表的政府必须明确自己在体育资源配置过程中的责任及立场，体育政策的制定要保证绝大多数人的利益，并尽可能地平衡各种不同的利益诉求。对体育资源的分配既要遵循平等的原则，又要实行一定差别原则，使体育政策能够真正地促进城乡之间、区域之间体育事业的的均衡发展，实现政策促公平的目的。如，通过政府的专项财政支持、免息或贴息贷款、减免税收、城乡扶助、区域对口支援等方式推动农村、不发达地区体育的发展。经济和社会的发展水平差距难以在短时间内消除，但行之有效的政策倾斜，可以加快缩小体育发展差距。
二是建立弱势群体体育补偿的政策机制。根据罗尔斯的正义论［23］，在分配体育资源时向着有利于弱势群体的方向去倾斜，并非是为了平均分配体育资源，而是为了减少其在获得体育资源方面的不公正，促进体育公平。建立弱势群体体育补偿的政策机制可包括：政府直接财政支出补偿，如各级政府通过加大体育财政转移支付力度向弱势群体提供帮助；政府与社会组织的合作补偿，如鼓励民间建立慈善性质的体育基金会、社会组织与政府共建体育服务保障体系资助弱势群体；政府与企业合作补偿，在遵循市场规律的前提下，政府可通过提供补贴、减免税收、购买服务、直接参股等政策，鼓励企业为弱势群体提供廉价体育服务。
三是建立体育政策公平的评价机制。建立体育政策公平机制还要有与之相应的评价指标系统地测评体育公平状况，为体育政策调整提供决策依据，以使体育资源优化配置。长期以来，受“效率优先、兼顾公平”惯性思维的影响，我国的体育统计指标主要在速度、规模、结构、效益等方面关注体育的发展，再加之相关理论研究的滞后，其对体育的统计基本是描述性的，比较和评价缺乏体育公平的维度。这也使我们无法对体育公平的现状作出准确的判断，其背后所应具有的价值取向也难以呈现，因而也就无法恰当地把握政策的导向性。时下，随着我国体育公平问题的日益显现，建立专门的体育公平指标，以持续地测评体育公平现状，有效地控制和矫正体育发展差距已显得尤为迫切。其基本的理论和逻辑框架应当是：科学性，指标能对体育公平现状作出解释与评价；可测性，指标简洁，数据易采集；可比性，指标能进行国际比较；实用性，可在实际工作中方便操作。
四是健全体育政策公平的责任追究机制。在现行体制下，各级人民政府及其有关部门与工作人员是执行我国体育政策的主体，他们执行上级委托部门分配的任务，并承担相应的责任与义务。对此，《体育法》及《全民健身条例》等法律法规均有相应规定。但在现有的法律体系中对政府违法所承担的后果性责任却无相应的规定。有义务而无违背义务后果的法律责任不仅会破坏法律应有的权威，在实际中也难产生实效。因此，应当修改《体育法》，明确规定政府应当提供体育公共服务的责任；对违背《体育法》的政策，应当进行司法审查；对违背《体育法》的政府部门及其相关管理、工作人员，应当追究其法律责任。同时，完善这些法律在法律责任方面的规定与程序，不留法律真空，使其具有可操作性。
