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作者：杨立青 单位：武汉大学政治与公共管理学院
改革开放以来，随着计划体制的解体和市场体制的建立，我国经济社会出现了深刻的转型。这种转型的主要结果之一，就是“社会”开始实现与国家(政府)、市场的分离，并成为一个相对独立的领域，各类社会组织因此也蓬勃兴起，影响日益扩展。与此同时，随着政府职能转变、机构改革以及服务型政府建设目标的出现，作为服务型政府的重要方面，公共文化服务体系建设近年来取得了很大成就，但由于过于依赖政府的力量，这制约了其更大发展。因此，从“治理”的角度来研究社会文化组织与公共文化服务的内在关系，对于形成公共文化服务体系的“多元共建”格局，不但有理论价值，更有实践意义。需要说明的是，“社会组织”是我国特有的用法，一般是指具有非营利性、非政府性和社会性的各种组织形式，包括社会团体、民办非企业单位、基金会及各类草根组织等。与之相似的概念有民间组织、非营利(盈利)组织、非政府组织等十多种。党的十六届六中全会、十七大用“社会组织”取代“民间组织”等概念，自此以后，“社会组织”在政府管理实务中被广泛使用，学界也开始沿用这个概念。相应地，本文所谓的“社会文化组织”其实是“文化类社会组织”的别称，主要包括文化艺术、广播电影电视、新闻出版、文物博物等领域的社会组织。
一、社会组织与公共服务:基于“治理”的视野
作为公共行政或公共管理的一个核心概念，“公共服务”长期以来都受到了社会、政府及学界的关注与重视。在陈庆云看来，所谓公共服务，是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的，旨在有效地增进公平、推进合理分配、协调公共利益的调控活动。［1］从公共服务的提供方来看，政府无疑是其中的核心主体。这既与政府的历史起源及其合法性基础联系在一起，也与政府作为国家、社会的最大公共部门的职能、能力等息息相关。从历史起源上说，政府的出现，从根本上说源于社会的需要，确切地讲，是源于国家、社会对公共权威、公共权力部门的需要。这种需要在人类出现利益分化和阶级分化之后，既可体现为一种统治，也可体现为一种管理，或者体现为一种公共意义上的社会保护和社会服务。张康之依此提出了统治型、管理型和服务型政府的比较分析框架，指出人类历史的发展，可看作是从统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程，即统治与管理的此消彼长;而随着公共管理实践领域的扩大、管理行政弊端的暴露以及治理理念日益被人们所接受，正在兴起的是全新的服务行政模式，与之相对应的是“服务型政府”。［2］而从政府作为社会的最大公共部门的职能和能力来看，“公共服务”从一开始就是政府的核心职能之一，也构成了政府存在合法性的主要来源。如被认为最早对政府下定义的罗杰•威廉斯就说过:政府是表达社会意愿的具体机构，是为公众服务的联合体，目的纯粹在于增进人民的福利。洛克在《政府论》中也提出，政府是一种责任，其目的是保证公民人身和财产的安全，也就是提供一种社会救济服务。因此，无论是卢梭“社会契约论”意义上的政府，还是政府在统治行政和管理行政中本身就存在的服务内容，公共服务都构成了政府最为主要的职能之一。之所以如此，除了基于维持政治统治和社会秩序的需要，另外一个主要因素在于政府所掌控的庞大的社会资源，使其具备了为社会提供公共服务的能力。
从“能力”的角度来探讨政府的公共服务职能，尽管在目前的服务型政府论述中并不多见，但无疑是最有解释力的研究路向之一。近世以来，现代民主制度的出现和日趋成熟，使政府具有了更多的程序合法性和民意支持，同时公共财政的集聚、组织系统的严密以及管理运转模式的相对有效，这些“能力”都构成了政府是提供公共服务的核心主体的基础性条件。然而，正如陈庆云所指出的那样，政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需要若干配角，“西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是:随着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利组织承担，这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理”［3］。这种多元主体共同参与公共事务管理的历史进程，便是近年来兴起的“治理”潮流。就词源学上看，英文中的“治理”源于拉丁文和古希腊语，意为控制、引导和操纵，长期以来它和“统治”一词交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动中。20世纪90年代以来，“治理”被广泛运用于政治、经济和社会领域，它的兴起标志着一种新的政府管理方式的出现:“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”［4］这种新的政府管理的本质在于它所倚重的统治机制并不靠政府的权威或制裁，而强调围绕公共事务，寻求社会组织的自治以及政府与社会的合作。因此，全球治理委员会对“治理”的权威性定义是:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。正如有些论者所总结的那样，治理的内涵与实质主要是:第一，治理意味着政府组织已不是唯一的治理主体，治理承担者从政府扩展到政府以外的公共机构和私人机构;第二，治理中的权力运行方向从单向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系;第三，形成了从事公共事务的多中心的社会网络组织治理体系;第四，政府治理的策略和工具也发生了转变。［5］显而易见，基于政府的性质、职能与能力，在公共事务的治理上，政府不仅是其核心主体，而且对社会发展负有主要责任。但同时，基于治理本身的内在困难，也基于政府能力和市场机能的有限性，在政府和市场这两大核心主体之外，必须引入非政府的公共组织，引发更大范围的公众参与，才能达致一种“善治”的格局。由此出发，非政府、非营利的社会组织在公共事务管理中不可或缺的功能与作用，不仅得到了人们更深刻的认识，而且其历史地位也获得了历史性的提升。这可以说是“治理”理论所引致的最主要成果之一。#p#分页标题#e#
假如说“治理”涉及得更多的是公共事务管理方式的转变，那么从治理的对象与内容来看，则涵盖了政治、经济、社会和文化等“公共事务”的方方面面。而“公共服务”作为公共事务治理的一项重要内容，不仅是政府组织的核心职能，而且也是非政府、非营利组织在全球兴起的一个基本动因。以我国服务型政府建设为例，2002年以来，作为政府职能转变和机构改革的重要方面，政府的公共服务职能受到了前所未有的强调。十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容。而在历经2003年“非典”等重大事件之后，公共服务的政府职能得到了更大的凸显。2004年2月，总理在中央党校讲话中正式提出“建设服务型政府”的口号，并于2004年3月第十届人大二次会议期间指出，“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务”。2006年10月，党的第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。自此，服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件当中。与此同时，学界关于服务型政府的研究也在不断深入。［6］而从非政府、非营利组织等在全球的兴起来看，其动因和作用可以归结为如下五个方面:动员社会资源，化解社会危机;提供公共服务，提高公共物品供给效率;制约政府权力，改善政府形象;辅助政府管理，促进政府职能转变;培育民主观念，促进社会和谐。［7］但无论是其组织宗旨，还是其具体业务的开展，“公共服务”都是社会组织的主要职能，并构成了其产出的社会性:“民间组织的社会性，是反映这类组织之为‘社会的’组织或区别于人类社会其他各类组织形态的本质特征。这种社会性集中表现在三个方面……二是产出的社会性，指这类组织所提供的产品或服务具有较强的利他或公益导向，其受益对象或是不特定多数的社会成员，或是社会上的弱势群体或边缘群体”［8］。值得特别指出的是，在我国，由于政府长期在政治、经济、社会和文化发展上的主导性影响，导致了无论是讨论社会组织与政府的关系及其独立性发展，还是分析社会组织的性质、特征与功能，在相当程度上都是在社会组织参与服务型政府建设的框架下进行的。比如2011年10月13日广东省的《关于加快推进社会体制改革、建设服务型政府的实施意见》和《关于加强社会组织管理的实施意见》就是如此。因此很多学者都认为，在转型期的中国，社会组织发展最适宜的空间应当是公共服务领域，要致力于在公共服务领域开拓新形式，挖掘其潜力，使政府和社会组织在公共服务上形成一种“互补结构”:“服务型政府具有有限性，政府没有能力、也不应当包揽一切公共服务，为避免政府机构改革陷入膨胀———精简———膨胀的怪圈，应大力发展社会组织作为提供公共服务的有益补充”［9］。总而言之，在我国，社会组织的存在与发展，不仅是政府提供公共服务的有益补充，而且对于我国政府职能的转变、服务型政府的建设和公共治理结构的形成，都具有相当积极的意义。
二、近年来我国公共文化服务的发展及其局限
在我国的服务型政府建设中，一个重要的方面是公共文化服务体系的建构。正如上所述，我国政府的主要职能定位为“经济调控、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。赵黎青认为，“公共服务”是指能使公民的某种直接需求得到满足的同时、在某种程度上使用了公共权力和公共资源的社会生产过程，它分为直接公共服务与间接公共服务;当谈到政府职能转变和政府主要任务之一是保证公共服务的提供时，指的就是这种直接服务。［10］而作为对我国处于转型中的新型政府治理模式的概括，“服务型政府”总体而言具有三个基本特征:一是在理念层面，强化服务理念，把政府定位于为社会、为公众服务的服务者角色;二是在职能层面，各级政府在全面履行职能的同时，突出社会管理和公共服务职能在政府管理中的地位和作用;三是在运作层面，推进政府管理从统治到治理的转变。［11］在西方，公共文化服务一般被纳入社会服务范畴。而在我国，由于政治、经济、社会和文化的长期分际以及四者所指涉的对象范围相对稳定和具体，因此，在建设服务型政府过程中，公共文化服务往往被单列，成为服务型政府建设的重要组成部分。公共文化服务之所以成为服务型政府的重要组成部分，大致有两大理由:一是从政府职能上说，如同提供其他社会服务一样，提供公共文化服务是服务型政府的基本职能之一;二是提供公共文化服务，实现公民基本文化权利，满足公民的基本文化需求，本身构成了我国服务型政府建设的目标之一。此外，从我国服务型政府建设的背景来看，它的提出，是基于中国政府在“以经济建设为中心”过程中，将主要精力与资金放在了经济发展上，而社会发展往往被忽视，形成了“重管理、轻服务，重经济、轻社会”的格局，其后果之一就是政府公共服务供给严重不足，影响了整个经济社会生态的内在平衡;体现在文化领域，则导致了民族文化传统淡出生活、民间文化资源流失、公共文化生活匮乏与文化生态恶化等一系列严重的社会问题。［12］46，47在此背景下，建设公共文化服务体系，在我国自2002年前后开始形成一股新的热潮。
2002年，党的十六大报告提出“国家支持和保障文化公益事业，并鼓励它们增强自身发展活力”，“坚持和完善支持文化公益事业发展的政策措施，加强文化基础设施建设，发展各类群众文化”。2005年10月，十六届五中全会提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2007年6月16日，同志主持召开中共中央政治局会议，专门研究公共文化服务体系建设问题。中共中央、国务院随后于2007年8月下发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，就如何建立、健全公共文化服务体系提出了具体要求。而2007年10月党的“十七大”报告则强调要深化文化体制改革，完善扶持公益文化事业的政策，坚持把发展公益文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加快建立和完善覆盖全社会的公共文化服务体系。#p#分页标题#e#
2010年7月23日，中共中央政治局就深化文化体制改革问题进行第22次集体学习，提出要加快构建公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，加大投入力度，推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化。2011年10月召开的十七届六中全会着眼于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣，提出必须坚持政府主导，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，构建公共文化服务体系，加快城乡文化一体化发展。与中央相关精神相适应，全国各地、社会各界掀起了建设公共文化服务体系的热潮，并取得了长足的进展。这主要体现在理论探讨和实践推动两个方面:
一是在学术研究上，作为服务型政府研究的一个重要方面，学界近年来在公共文化产品等基本概念、公共文化服务体系建构主体、公共文化财政及投入方式、公共文化管理运作机制、相关文化法律法规、公共文化绩效管理与评估等都做出了有益的研究探讨。［13］在研究成果上，除了大量的单篇论文，相关研究著作也相继出版。如2007年和2009年分别出版的《中国公共文化服务发展报告》，不仅对公共文化服务问题进行了多维度的理论回应，而且回顾和总结了党的十六大以来公共文化服务发展的历程，其中既有对其历史动因的揭示、相关理论的分析与以往文化政策的检讨，也有部门和区域报告和地方实践的个案分析，是了解我国近年来公共文化服务发展不可或缺的文献资料。
二是在实践推动上，我国公共文化服务的新成就主要体现在:一是中央和地方财政对公共文化的投入不断增大;二是公共文化基础设施建设形成热潮，公共文化服务基础已呈网络化格局雏形，公共文化服务提供能力逐步提高;
三是国家财政持续投入若干专项资金，启动全国性重大公共文化工程，使得公共文化服务在区域和城乡的发展更为均衡;
四是相关国家文化规划刻画了未来发展目标，成为再造我国公共文化服务体系的新起点。［14］而《完备的公共文化服务体系研究》一书，则将我国公共文化服务体系建设的主要成就归结为:一是组织系统进一步完善;二是决策与保障能力逐步提升;三是重大文化工程实施效果显著;四是服务网络系统不断完善;
五是文化遗产保护成果显著。此外，我国公共文化服务体制、机制和方式也不断创新，并推动公共文化服务的区域一体化和城乡均等化。［12］25－44在取得较大成绩的同时，我国公共文化服务体系建设也存在很大问题，比如投入总量不足、发展不平衡、体制机制僵化、服务效率低下、发展缺乏动力等，这些问题在目前我国可谓是普遍存在的，也引起了政府和学界的广泛关注和重视。但从“治理”角度看，我国公共文化服务体系建设的根本问题是过于依靠政府一元主体，而没有形成“多元共建”的发展格局。这可以说也是近年来制约我国公共文化服务更大发展的主要原因之一。
正如上所述，就“治理”理论而言，公共事务的治理，依赖于从一元主体到多元主体的扩展以及多元主体间协商合作网络的形成。从现实来看，所谓多元主体包括政府组织、市场组织和社会组织这三种主要的组织类型，这三种组织在公共文化服务体系中所扮演的角色和发挥的作用都是各不相同的。对于政府组织而言，基于公共文化服务体系的性质与功能，政府在其中扮演了核心主体的角色，并承担着主要的行政责任。但同时，无论是政府的功能还是职责，都存在一个边界问题，无限制地扩展政府的边界，一会导致政府的扩张过度，二会导致政府的失灵。二战以后，西方国家凯恩斯主义盛行，政府纷纷采用扩张性的经济社会政策，通过扩大公共开支，通过增加需求刺激经济增长。政府的干预力度不断增加，压缩了传统市场自由和社会自由的空间。伴随着20世纪70年代“滞涨危机”的来临，政府危机加剧，在公共服务领域，由于政府竞争压力的缺乏、激励机制的限制、信息系统的不完善，导致行政效率低下、行政资源浪费和寻租现象出现等“政府失灵”危机。20世纪70年代末，西方国家以新自由主义为价值取向的公共管理运动开始兴起，其中的核心就是公共服务的市场化。但正如20世纪30年代西方“大萧条”让人们深刻地认识到“市场失灵”问题一样，公共服务的市场化背后，同时隐藏着“合约失灵”现象，即由于市场的供给能力或特殊消费者的购买能力限制，某些服务供需上存在着不平衡:“最为严重的是，如果由营利性组织或公司提供服务的话，它们很可能利用自己在信息不对称关系中所占据的优势地位欺骗消费者，谋求自己利润的最大化。”［15］黄尹据此认为，“政府失灵”与“市场(合约)失灵”，为社会组织参与公共事务奠定了理论依据，有力地推动了社会组织的快速发展。［16］尽管社会组织也存在萨拉蒙所说的“志愿失灵”问题，①但其独特的组织性质和社会优势却赋予其在公共服务中的重要地位:“由于政府和市场在提供公共物品方面的局限性，导致了对社会组织的功能需求，这是社会组织存在的主要原因。”［17］此外，萨拉蒙认为，“志愿失灵”的存在并不意味着社会组织作用的削弱，相反，正是因为社会组织存在着“志愿失灵”，它才更需要与政府建立起合作的关系。因此，深入理解和把握社会组织与政府组织的互补关系，推动社会文化组织大发展，对于我国公共文化服务体系和服务型政府建设均具有重大价值。
尤其是我国还处于发展的转型期，地区之间、城乡之间发展不平衡，而公共文化服务体系建设主要依托政府的公共财政投入，一旦地方财政收入不足而面临“预算硬约束”，公共文化投入便得不到有效保障。正如有学者所指出的:“公共服务是政府主导的，更是预算制约的。公共文化服务部门并不包揽一切与公共性文化相关的事务，而只能优先提供公共财政可以支持的基本公共文化服务。因此公共服务以及公共文化服务也是一个经济学问题。所谓公共文化服务，是指在政府主导下，以税收和财政投入方式向社会整体提供文化产品及服务的过程和活动。”［14］而随着我国市场经济的发展和民间社会力量的发展壮大，如何借助包括蓬勃发展的社会文化组织在内的社会资源参与公共文化服务体系建设，便呈现出其历史的必然性和现实的紧迫性。
三、大力发展社会文化组织的背景及其意义#p#分页标题#e#
我国有些学者曾经运用公共管理学的“SWOT模型”论述社会组织在服务型政府建设中的优势、劣势、机会及威胁:“优势表现在，社会组织的公益性、利他主义的价值取向，与服务型政府的人本主义宗旨相吻合。劣势表现在与政府失灵、市场失灵一样，社会组织也可能面临志愿失灵。机会表现在随着我国改革开放的日益深入，市场经济体制的不断完善，政府体制改革的日益深入和全球化时代的来临，社会组织迎来了发展的良好契机。威胁表现在社会组织的自身能力有待进一步提高、独立性有待加强和社会公众对社会组织的认同感有待提升。”［18］可以说，社会组织在服务型政府建设中的SWOT模型其实也解释了社会文化组织发展的历史动因。归结起来，大力发展社会文化组织的宏观背景大致有如下四个方面:首先，是基于中国改革开放三十多年来经济社会发展的内在需要。改革开放以来，计划经济的解体、市场经济的出现以及全球化的发展，导致传统的“总体性社会”(或“一体化社会”)开始向国家(政府)、市场和社会三元分立格局转化，三者历史关系的重新调整，也深刻地推动了政府的当代转型。但市场化、全球化的深入发展，只是大致上区隔了国家(政府)、市场与社会的权利边界，“社会”作为一个相对独立的领域的出现，从根本上说依赖于社会发展本身的内在需要，其中就包括了社会组织蓬勃发展所蕴涵的巨大内驱力。王名就此指出，民间组织作为一种制度形式，一旦发育起来就会产生其内在的、不以人的意志为转移的客观必然性。他借用“公共空间”理论来探讨中国民间组织发展的内在逻辑:进入90年代以后，在社会物质财富极大丰富、人民生活状况显著改善的同时，整个社会对于公共服务和物品的需求也迅速增长，公民的自由空间大大拓展，具有独立人格和主权意识的公民对各种社会公共事务的参与热情也空前高涨，在这种情况下，各种形式的民间组织出现在各种可能的公共领域里，它们通过吸纳各种社会资源并动员广泛的志愿参与，开展各种形式的社会服务，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系。［18］38－40其次，大力发展社会文化组织，是政府积极转变职能、推进机构改革的逻辑结果。
长期以来，以机构改革、职能转变为中心的政府转型，一直是中国经济社会转轨进程中的一个重大课题。［19］迄今为止，为适应改革开放和市场经济的发展，我国政府已经启动了七次大的机构改革。机构改革的核心是政府职能的转变，这就是从计划体制下的“全能政府”到市场体制下的“有限政府”的转变。全能政府是指社会的一切事务都在政府的职能范围之内，而有限政府则指政府的职能受到限定，除了实施基本职能之外，将更多的事务交给市场和社会去管理。尽管我国政府在转型期还肩负着经济发展、社会管理、市场监管等历史性任务，但基于传统全能政府的弊端在市场体制下的日益暴露，以及我国社会发展程度的提高和社会力量的日益强大，必然要求政府逐步将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项转移出去，把不再需要政府行使的部分社会管理和公共服务的职能事项交由社会组织承担;同时对政府各部门各自承担的职能进行全面梳理和分解，从而为服务型政府建设提供更多的基础和空间。
再次，是基于各级政府、社会各界对社会组织的性质功能及其历史地位的认识不断深化，积极推进社会管理体制改革的历史结果。一方面，社会组织的迅速发展是政府职能转变(建设服务型政府)的结果，另一方面则是出于社会管理的需要。尤其是近年来，中国进入社会矛盾凸显期，群体性事件、百姓暴力维权事件频发，给当前政府的社会管理带来了越来越大的压力，各级政府都在思考，如何才能创新管理方式，有效维护社会稳定和谐、促进经济社会协调发展。而社会组织以其不同于政府组织和市场组织的社会性、民间性和相对独立性等制度优势，日益被看作是解决传统体制失灵的一种新的、有效的制度因素。王名就此指出，作为由执政党和政府主导的这场深刻的体制变革，一方面要追求经济的发展和效益，另一方面又不能忽视社会的公益和公正，在体制本身存在失灵、需要改革的同时，市场力量又缺乏保障公益和公正的可靠性及有效性，因此民间组织从一开始就被作为同盟军和统一战线，得到来自体制的认可、包容和支持。［19］38党的十六大以来，加快社会管理体制创新、推动社会组织更大发展，得到了党和国家的高度重视。十六届三中、四中、五中全会均做出了大力发展民间组织的重要论述，六中全会更是提出了要“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。十七大报告首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容。2011年5月30日，同志主持中央政治局会议，专门研究加强和创新社会管理问题，提出“积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、能力建设，完善基层社会管理服务”。可以说，党的十六大以来中央关于社会组织的论述，特别是十七大报告对社会组织在社会管理创新中的作用的强调，对于我国进一步开创社会组织发展新局面，无疑具有方向性的深远意义。最后，大力发展社会文化组织还与我国深化文化体制改革、推动文化大发展大繁荣有着更内在的关联。
过去30年，包括社会文化组织在内的社会组织的蓬勃发展，其最初的诱因来自于我国的体制变革，它构成了“中国民间组织的发生学”。［19］35而与社会文化组织发展相关的体制变革，除了社会体制改革，最直接的就是文化体制改革了。事实上，我国的文化体制改革早在改革开放之初就已启动，在2002年前后开始加速，其标志是党的十六大提出了“抓紧制定文化体制改革的总体方案”的要求。为此，2003年初，会同文化部、国家广电总局、新闻出版总署等有关部门，拟定了《文化体制改革试点工作方案》。7月，中办和国办转发了《关于文化体制改革试点工作的意见》，正式确定上海、浙江、深圳等9个省市为文化体制改革综合性试点地区。
2004年9月，中共十六届四中全会第一次明确提出了“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”的重要命题。2006年1月，中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》，对进一步推进文化体制改革的指导思想、原则要求、目标任务作了全面部署。2010年7月23日，中共中央政治局就深化中国文化体制改革问题进行第二十二次集体学习。2011年10月中共中央十七届六中全会召开，专门研究文化体制改革问题，强调要深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣，努力建设社会主义文化强国。在深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的意义上，大力发展社会文化组织自是题中应有之义。因为我国文化体制改革的重要方面，就是要破除传统文化体制中由政府大包大揽文化事务的格局，积极引导市场力量和社会力量，发展文化产业和提供公共文化服务，促进文化的繁荣发展。这一文化体制改革的潮流不仅构成了社会文化组织兴起的宏观背景，而且必将成为社会文化组织发展最为直接的驱动力。而作为我国社会体制改革和文化体制改革的重要内容，社会文化组织也将迎来新的发展机遇，并对我国公共文化服务体系建设带来多方面的积极意义。#p#分页标题#e#
首先，大力发展社会文化组织，有利于推动政府职能的转变，促进社会文化组织与政府合作伙伴关系的建立，形成公共文化服务体系多元共建的治理结构。在社会主义市场经济体制下，政府能否实现以职能转变为中心的当代转型，已经成为我国未来经济社会能否又好又快发展的关键所在。而社会文化组织的发展，不仅是政府文化职能转变的逻辑结果(其管理和服务职能转移给社会文化组织承担)，而且社会文化组织的发展本身，也会反过来促进政府文化职能的转变。对于作为政府转型的目标———服务型政府而言，社会文化组织的蓬勃发展，不仅有助于政府减轻在公共文化服务提供上所承接的压力(如财政压力)和社会责任，而且以其独特的组织优势，成为服务型政府和公共文化服务体系建设的重要补充力量。在“治理”的意义上，政府组织和社会组织的合作伙伴关系的建立，将实现政府的政策、资金优势和社会文化组织的信息、机制优势的“优势互补”，形成公共文化服务体系多元共建的治理结构，从而有效弥补目前我国公共文化服务体系建设主体过于单一的制度性缺陷。
其次，大力发展社会文化组织，有利于借助社会组织运作的灵活性，促进我国公共文化服务体制和机制的创新。在传统计划经济时代以及由计划体制向市场体制转型时期，由于制度上的僵化和路径依赖，导致了严重的“政府失灵”。公共产品和服务供给不足、效率低下、资源浪费等“政府失灵”现象在某种意义上是政府组织本身的特质所决定的，如政府竞争压力的缺乏、激励机制的限制、信息系统的不完善等。因此，要有效破除公共文化服务领域的政府失灵，在依托政府组织的同时，必须做出更好的体制安排，积极借力市场组织和社会组织的力量。社会文化组织基于其民间草根性，本身对文化市场信息较为敏感，对人民群众的文化需求较为了解，在此基础上形成了其组织运作机制的灵活性和有效性。因此大力发展社会文化组织，将极大地促进我国公共文化服务体制和机制的创新。再次，大力发展社会文化组织，有利于更大程度地满足公民的文化需求、实现公民的文化权利，并推动有中国特色的公民社会的培育和发展。大力发展社会文化组织，就现实背景而言是形成服务型政府建设的补充性力量，但从根本上说，是基于为社会提供更多更好的公共文化产品和服务的需要，为更大程度地满足公民的文化需求、实现公民的文化权利创造更多的可能性。与此同时，社会文化组织的发展，也有利于公民的公益观念、志愿意识、参与热情的培育与提高，有利于社会、社区以“自组织”的方式形成更强的自我管理、自我服务和自我发展的能力，塑造出更多的公共文化空间，从而为公民的权利责任意识的培育和推动公共事务更广泛的公众参与，最终为有中国特色的公民社会的形成奠定更坚实的社会基础。
最后，大力发展社会文化组织，有利于促进公共文化服务地区均衡化和城乡一体化，推动我国公共文化服务的发展繁荣。改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但也存在很多来自内部的结构性问题，其中之一就是地区之间、城乡之间发展的不平衡。这种不平衡，体现在公共文化服务领域，就是基于各地区和城乡之间的经济发展失衡以及各地政府财政能力的参差不齐，影响了公共文化服务发展水平的均衡性和均等性，集中体现了政府在公共文化服务上的严重失灵。要缓解这种地区和城乡之间的不均衡，单纯依靠中央政府(如文化专项资金或财政转移支付)和当地政府显然不够，而必须通过大力发展以公益、志愿为宗旨的社会文化组织来加以解决。它们既可以是某地出现并为当地服务的社会文化组织，也可以是跨越地区、城乡的区域性、全国性的社会文化组织。可以预见，社会文化组织的大量涌现和壮大发展，将极大地促进公共文化服务的地区均衡化和城乡一体化，推动我国公共文化服务的发展繁荣。