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作者：张冠坤 侯黎明 朱宁 单位：北京林业大学
近年来,森林生态效益补偿问题已成为公众社会和学术界讨论的热点,但对生态效益补偿的内涵仍存在争议：杜群(2005)是国内第一个给生态补偿以明确定义的学者,他将生态补偿定义为：国家或社会主体之间,约定对损害资源环境的行为,向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。李文华,李芬(2006)综合大多数学者的观点,指出：生态效益补偿是用经济手段激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育,解决市场失灵造成的生态效益的外部性的补偿,并保持社会发展的公平性,达到保护生态环境的目的。结合以上各学者的观点,笔者认为,生态效益补偿是指相关部门对使用自然资源或者破坏自然景观和生态环境的人和单位进行费用征收,并将这些费用用于对为保护和恢复生态环境的主体进行的税费、补贴等形式的补偿,以达到保护生态环境、平衡各主体间利益的目的。
森林生态效益补偿理论的探索。关巍、郝雪冰(2009)指出森林生态效益补偿,是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的,通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。瑞士的凯恩林在《关于森林效益补偿》一文中提出“从政治和经济的角度对森林效益的补偿是有限的,要与社会达成协议”。荷兰的Ottitsch等则提出“市场经济条件下林业需要政府的有效介入。财政应区别林业的具体活动,采用相应的政策工具”。综合以上学者的观点,笔者认为,森林生态效益补偿的主体应包括为维护森林生态系统正常运转而做出贡献的团体和个人,补偿的资金应由使用森林生态服务和对森林生态系统造成损害的集体或者个人提供,补偿的范围和标准应该随着经济发展水平的变化而改变,应当是一个变量,此外森林生态效益补偿应将生物多样性包括在内,并执行与林木不同的补偿标准。
我国森林生态效益补偿制度的发展。自1986年以来,有关森林生态效益补偿方面的文件、政策、法律法规相继出台,全国各地设立了试点,进行了尝试。从表中可以看出,中央相关部门对森林生态补偿制度的建立健全越来越重视,资金投入也逐年增多,因此,对森林生态效益补偿资金筹集方式进行研究具有很强的现实意义。
自上世纪八十年代,各位林业方面的专家学者就提出森林生态补偿制度的建立,并对制度建立过程中存在的问题进行了分析,提出相关建议。李文华等(2006)结合我国经济发展状况,对森林生态补偿机制中存在的问题进行了较为全面的概括：生态效益补偿概念界定不清楚；标准过低；补偿范围不全；补偿标准单一,而且没有结合动态的经济发展水平；缺乏市场化手段；管理机制不健全；法规制度相对落后；森林经营主体的参与度不够等。韩德梁(2009)在分析了我国生态形势的基础上,提出我国生态补偿制度中存在的主要问题有：部门色彩强烈；缺乏长期有效的政策支持；政策制定缺乏广泛参与；生态补偿标准过低；资金使用未完全体现生态补偿；生态环境保护建设缺乏有效的资金保障。张琪然等(2010)在对北京市平谷区的林农进行调研后,总结出森林生态补偿中主要存在以下问题：资金缺乏；生态效益的量化标准不统一；产权不明晰；没有体现分类补偿的规则。通过以上学者的研究成果,可以看出,我国森林生态效益补偿制度发展过程中存在的问题主要有：1)森林生态效益补偿范围界定不清楚；2)补偿标准单一、补偿标准低而且与我国经济发展水平没能同步变化；3)缺乏市场化手段；4)补偿执行力度不够,即补偿受益者与需要补偿者不统一；5)生态补偿投入不足。显然,以上专家学者发现的一个共同问题就是生态补偿投入不足,究其原因就是资金缺乏,单方面依靠财政补贴,不仅会面临补偿不足或者缺乏补偿,而且会造成很大的财政负担,因此,我们有必要寻找新的筹资方式提供森林生态效益补偿的资金来源。
我国森林生态效益补偿资金筹集方式综述徐邦凡(2000)将森林生态效益补偿资金筹集方式分为两种：固定性(或称长期性)资金筹集和临时性(或称一次性)资金筹集。他认为,对于生态林维护成本等经常性支出,应采取固定性筹资；对新建生态林及固定性筹资不足以支付生态林维护成本的部分,可实行临时性筹资。临时性筹资的渠道主要有中央或地方政府预算拨款,发行政府债券,向国内外金融机构贷款。陈晓倩,陈建成(2002)认为生态林业发展需要建立一个有效克服“市场失灵”,解决生态林业生产资金补偿的融资机制。除了传统在公共财政框架下,通过财政支出安排生态林业发展资金需要的思路外,论文主要探讨了森林生态环境效益服务市场在内的森林“公共产品”资金的市场循环途径,如碳补偿贸易和生物多样性交易。[4]王聪(2004)在分析国内BOT成功案例的基础上,提出了利用BOT的方式融资模式筹集森林生态效益补偿资金,论证了BOT融资模式引入我国生态建设的可能性,提出了生态建设引入BOT的具体实施过程,最后介绍了应用BOT模式筹集森林生态效益补偿资金的益处。梁靓(2007)将生态林业的融资渠道总结为两种：政府财政渠道和市场筹资渠道。其中政府财政融资方式有发行国债和建立生态效益补偿制度,市场筹资渠道包括碳补偿贸易和生物多样性交易两种方式。综上,我国森林生态效益补偿资金主要来自于财政拨款,之前的学者提出的资金筹集方式主要有市场化筹资方式和政府筹资两种。政府筹资主要通过发行政府债券、征税、向国内外金融组织借款等；市场化筹资方式主要有发行生态彩票、BOT融资、吸收社会捐赠等。其中社会捐赠由于公众环保意识较差,不具有很强的可操作性；发行政府债券容易造成财政赤字。由于我国之前有成功发行体育彩票和福利彩票的经验,发行生态彩票将是一种最值得尝试的筹资方式。此外,由于今年生态旅游发展的较为迅速,因此,可以尝试利用对生态旅游项目进行生态税的征收来筹集森林生态效益补偿资金。
国外森林生态效益补偿资金筹集方式美国是一个森林资源丰富的国家,其森林生态效益补偿的资金主要有四个来源：意识政府提供的退耕计划的补偿金；二是森林生态系统服务市场,通过森林旅游、游憩、狩猎等产业带来的旅游收入；三是多种非林木产品提供的森林生态补偿资金；四是发行生态彩票ecolotto。德国的森林生态效益补偿资金主要有两种：生态补偿横向转移支付基金,其主体是州际财政平衡基金；生态税。日本实行以财政补贴、信贷支持、税制优惠等为核心的私有林经济扶持政策；而且通过社会集资的方式设立了“绿色羽毛基金”；此外,征收水源税(森林环境税)也是日本进行森林生态效益补偿的一种资金筹集方式,水源税的税金全额存入“森林环境保全基金”,由专门委员会进行管理。哥斯达黎加的森林生态效益补偿资金主要来自于国家森林基金和生态服务支付方。巴西主要运用生态增值税和合法储存量的可贸易权进行森林生态效益补偿。由上可见,国外的森林生态效益补偿资金主要来自于税收、基金和财政补贴,美国最先运用生态彩票进行筹资,具有代表性,值得我国借鉴。#p#分页标题#e#
通过以上综述,我们可以看出,无论从研究内容上还是研究方法上,针对森林生态效益补偿资金筹集方式、生态彩票的研究呈现出多样性。但不难看出,这些研究当中,重复性研究较多,且视角和研究方法都比较传统,有的甚至只是前人观点的罗列,并无自己的见解。即使有学者认识到,生态彩票是一种较好的筹资方式,但也主要是定性分析,主观性相对较强,缺乏与其他彩票的比较分析,没有严格的市场调研与可行性论证。此外,部分针对补偿标准的研究得出来新的补偿标准仍然是固定值,没有进行指数化。因此,有必要对森林生态效益补偿资金筹集方式进行系统的、定量的研究。