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牧区矿产开发会引发地面塌（沉）陷、地裂缝、滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害，造成巨大的经济损失和人员伤亡。2009年国家国土资源监察专员调研组的调研报告显示[2]，内蒙古自治区土地塌陷面积增加与矿业开发程度逐步提高，基本同步。内蒙古原煤产量已从2002年的10412万吨增加到2007年的35218万吨，土地塌陷则从2002年的12334公顷上升到2007年的16490公顷，煤炭产量与土地塌陷呈正比关系。内蒙古2010年发生矿山地质灾害14处，直接经济损失1050万元，死亡3人。矿区水均衡也遭受破坏。在开采过程中，井坑需要疏干排水，致使矿区地下水位下降，打破了整个地表水、地下水的均衡系统[3]，使缺水地区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。据《内蒙古自治区地质环境公报（2010年度）》显示，“矿坑连续排水造成地下水位下降的现象，在全区普遍存在。地下水水位下降区主要集中在元宝山露天矿、宝日希勒露天矿、东明露天矿和伊敏露天矿。最典型的是元宝山露天矿，疏干漏斗中心水位下降达26.26米，漏斗面积达17.57平方公里。平庄露天矿由于矿坑排水造成严重的区域地下水水位下降，山前村镇部分机井出现掉泵现象”。
在矿山开采过程中，会产生大量的废石、尾矿、工业废水等，带来一系列环境污染问题。如内蒙古矿山企业在采选过程中产生的废（矸）石累计存放量达1.18亿吨，且每年以1000多万吨的速度增长，当年处理量只有排放量的一半左右。而废弃物（如尾矿等）需要面积较大的堆置场地，导致对土地的过量占用和对堆置场原有生态环境的破坏，甚至变成沙尘暴的主要沙源地。而在产生大量废弃物的同时，矿区复垦面积占应复垦面积的比例却较低。据统计，内蒙古全区矿山企业矿区总面积为3583平方公里，应复垦面积112平方公里，已复垦面积17平方公里，占应复垦面积的15%[4]。工业废水排放量近几年也在增加，图1为内蒙古2006～2010年采矿业工业废水的排放情况。可以看出，工业废水排放量整体呈增加趋势，2006年采矿业工业废水排放量为5330.88万吨，2010年增加到8260.24万吨，增长了2929.36万吨。而且2006～2010年这5年在煤炭开采和洗选业，石油、天然气开采业，黑色金属开采业，有色金属开采业，非金属开采业以及其他采矿业中，煤炭开采和洗选业的工业废水排放量平均值最大，为3926.92万吨，其次为有色金属开采业，其工业废水排放量平均值为1698.14万吨，再次为黑色金属开采业，其工业废水排放量平均值为390.43万吨。矿业“三废”、粉尘等排放，又是造成大气污染、酸雨形成的主要源头。废水、废渣等废物中含酸性、碱性、毒性、放射性或重金属成分，通过地表径流、大气飘尘污染周围的土地、水域和大气[5]，损害周围居民的身体健康。如矿区周边典型的地方病多由生态破坏、环境污染引起。据不完全统计，截至2009年，我国约有110多个行政村是癌症高发区，这些村庄多集中在城市工业园区周边、河流下游、矿山附近，受到工业废水、废气、废渣、生活垃圾、重金属等多重复合性污染的危害[6]。另据2009年10月9日《经济参考报》的报道，“内蒙古锡林郭勒盟当地牧民反映，在草原上发展工业项目对草原带来的破坏和污染还是较为严重的。牲畜吃了被煤灰尘污染的草后，患上发烧、拉稀、咳喘、眼睛流泪等各种怪病，导致不少牛羊死亡”。
由于“资源无价、环境无价”的错误观念影响等，牧区许多矿产资源开发企业采取粗放型掠夺式经营方式，资源综合利用的整体技术水平落后。而且由于综合利用共伴生矿的成本比常规利用矿产资源要高，多数开采者只注重自身利益最大化，不愿进行综合利用，造成矿产资源开采效率低，综合利用率不高。不仅中、低品位的矿石基本被抛弃，甚至有些富矿也被抛弃，浪费较为严重。如内蒙古对共(伴)生矿产的综合利用不足1/3，综合回收率小于20%，低于全国的平均水平，与发达国家相比差距更大。白云鄂博铁-铌-稀土多金属矿床拥有世界稀土储量的80%以上，每年因开采铁矿所产生的200万吨混合尾矿中，稀土氧化物的含量为5%～6%，一年排放的尾矿就构成一个中型的富稀土矿床[3]。再加上资源开发造成的环境污染治理问题是一项技术和资金密集型的工程，国家和地方需要大量投入，用来进行生态环境问题的研究、治理、预防和生态恢复。据估算，内蒙古自治区矿山占用破坏土地的恢复治理率仅为10%左右，金属和非金属矿山占用破坏土地恢复治理率分别为3%、5%左右。而且尾矿利用，如煤矸石、金属尾矿利用率均不高，矿山地质环境治理也相对滞后[7]。
由于不合理的开发矿产资源等，草地生态恶化，牧草质量和生产能力下降，导致畜产品产量增速放缓，畜牧业收益下降，牧民增收乏力[2]。在20世纪五六十年代，牧区人均纯收入远高于农民人均纯收入；而据内蒙古农牧业经营管理站的统计数据显示，进入21世纪以来内蒙古牧民的人均收入一般要低于农民的人均收入，2001年牧民人均收入低于农民人均收入61.6元，2002年牧民人均收入低于农民人均收入199.3元，2003年牧民人均收入低于农民人均收入197.2元，2004年牧民人均收入低于农民人均收入125.7元，2006年牧民人均收入低于农民人均收入98.4元，2007年牧民人均收入低于农民人均收入124.6元，2008年牧民人均收入低于农民人均收入159.7元。随着矿产资源开发利用强度加大，大量土地资源被占用、生态环境恶化等问题突显。有的牧民被迫放弃牧场，原有的畜牧业产业链断裂，牧民的生产活动也由畜牧业转向其他产业。随之人口流动、移民安置、劳动力就业等新问题产生，政府的财政负担加重。然而，矿产资源开发企业对当地农牧业剩余劳动力的吸纳却微乎其微，其对地方经济的贡献主要是增加了一些财政收入，但还要以一定的草地占用、资源破坏和生态环境污染为代价[8]。苏德斯琴、讷木和吉日嘎拉[9]对内蒙古呼伦贝尔市牧业四旗2000～2008年地区生产总值、财政收入与牧民收入的研究结果说明，地方经济发展与牧民收入增减关系不明显；对于当地居民，矿产资源开发未能提供相应的就业机会。牧区企业在矿产资源开发过程和中央政府、地方政府、社区、农牧民等形成一定利益分配关系。如图2是世界银行、国家民族事务委员会项目课题组，根据鄂尔多斯伊金霍洛旗纳林沟煤矿价值链计算得出的[10]122～123。企业获得资源开发所带来的大部分利益，其次就是政府，而资源所在地的农牧民，仅仅取得了极少部分的利益。在政府间的分配关系中，又是中央政府拿大头，地方政府得小头。资源开发企业在资源开发过程中获得了一半以上的利益，但是企业是否更多的承担了解决资源开发过程中形成的外部性问题的责任和义务呢？现实中显然不是。由于资源型企业用工的习惯等，当地农牧民很难参与到企业的基本工种中（如采掘、加工、管理层等），只能从事保安、保管等工种。随着资源开发现代化水平的不断提高，从事资源开发工作的人员呈现不断减少的趋势。全国及有关省区从事采矿业的职工人数有减少的趋势。内蒙古自2002年开始采矿业职工人数明显减少，从2000年27.2万人减少到2009年的17.9万人。#p#分页标题#e#
尽管多年来一直强调“不能走发达国家曾经走过的‘先污染、后治理’的路子”，但事实上在资源开发过程中普遍存在“边开发、边破坏、边治理、边污染”的现象，资源破坏的代价往往超过了资源所带来的经济利益，生态环境破坏与污染的速度超过了治理与建设的速度。受产业结构和发展水平等的限制，牧区在资源开发和经济发展中明显存在高消耗、高排放、低效率的特征，能源消耗高，“三废”排放量大，节能降耗减排的任务艰巨。我国民族地区资源开发对GDP的贡献率总体超过了15%，内蒙古鄂尔多斯市资源开发对GDP的贡献率高达60%[10]11。虽然实现了经济大幅度增长，但是草原牧区资源开发与生态保护、牧民致富之间的矛盾始终没有很好的解决，甚至还有所加剧，经济社会发展的不可持续性日趋严重。我国天然草原大多分布在老、少、边、穷地区，全国大约一半的贫困人口分布在草原地区[11]。这些地区自然条件相对较差，基础设施建设相对落后，经济发展对草原的依赖程度较高。草原是牧民生存的根本，畜牧业是他们的传统产业和主业，是他们生活和生产资料的主要来源。而开矿使大片草原变为矿业用地，导致牧民失去草场。依靠草原、依靠畜牧业生存和发展的方式被迫改变，很多牧民不知道未来的出路在哪里，后续问题突显。首先，牧民的生存环境发生了改变。要尽快融入到新环境中不仅需要思想的转变，还需要资金、科学知识和技术等多方面的支持，生产和生活的成本加大，压力也加大。其次，矿产资源开发需要大量水资源，使牧区缺水的状况更加严重，周围牧民的生产生活受到严重影响。同时生态破坏和环境污染也严重影响了矿区周边居民的身体健康。再次，矿产资源的开采给草原带来了破坏，失去草场的牧民虽然得到了一定的补偿金，但这是短暂、不持续的，远远不能成为牧民未来生活的保障。但他们承担着资源开发造成草原生态破坏、环境污染的代价。为此，牧民对开矿破坏草场的行为不满，与矿产开发商产生矛盾。若牧民未来的生产和发展得不到合理的保障，问题得不到解决，矛盾会日益突显、深化，甚至会引发深层次的社会矛盾，引起社会的不稳定。
推进牧区生态经济协调持续发展的对策
长期以来，在矿产资源开发中，由于受到利益的驱动，对矿产资源保护认识不足，对环境保护意识不强，重开发轻保护，重建设轻维护，从而形成了矿产工业粗放经营的经济增长模式。“遍地开花”、“掠夺式”的乱采、滥挖使宝贵的资源严重浪费，并且造成当地生态破坏和环境污染，越来越成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素。增强环保意识是改变资源浪费和破坏，改变环境污染现状的根本。一是增强开发利用者的环境保护意识。在资源开发、项目建设的过程中，聘请相关专家对可能存在的环境污染、生态破坏等问题，深入分析，提出可操作性的措施，做到在保护中开发、在开发中保护，有效遏制生态环境的破坏，确保国民经济和社会的可持续发展。二是加强公众环保意识，创造良好的环境氛围。三是加强管理部门的监管力度，杜绝有法不依、执法不严、管理不力的现象；提高执法队伍素质，增加执法力量，改进执法手段，并有效借鉴国外的成功经验。如南非法律规定采矿企业在开矿之前,必须要有恢复生态植被的规划,政府才发营业执照；如果在经营过程中没有及时恢复生态植被,政府则立即吊销营业执照,关闭采矿企业；在南非种草和植树,已成为采矿企业的自觉行动。矿产企业一边开采一边进行植被恢复，根据矿渣上层回填土层的高度,种植不同的植物恢复矿区植被。我们应借鉴国外的成功经验，加强保护草原生态的执法力度[12]。从源头上抓起，从矿产资源开采项目的立项、设计、建设之初，就应做好生态环境保护工作；加强对已建矿山的监管，制订科学的闭坑计划；对已关闭的矿山，加强生态环境变化的动态监测，提高生态环境恢复水平；对历史遗留的矿山生态环境问题，国家、地方政府、企业共同推进矿山环境的恢复和治理，有效减轻矿业开发活动对生态环境的破坏。四是提高地方政府预防和治理草原环境污染的积极性，把绿色GDP和环境保护列入绩效考核的内容。
在项目开发前，就要充分开展调研和交流活动，形成政府、项目开发建设方和广大牧民通畅的互动交流渠道。首先，政府作为决策者应该充分考虑长远利益，辨析项目可能引起的潜在问题，正确决策。并开展调查研究，了解广大牧民最关心的问题，帮助解决问题，如在牧区工业化过程中，了解和解决牧民生活适应性等问题，增加牧民生存技能培训和教育的机会，并积极协调解决广大牧民同项目建设者之间的矛盾。政府应实施责任追究制度，推动资源开发项目良性发展。同时出台优惠政策，鼓励发展循环经济，提高矿产资源综合利用水平，鼓励矿山生态环境恢复治理、提高矿山尾矿利用率的新技术开发和应用，鼓励开展矿区土地整治，使被破坏的土地得以恢复和重新利用。解决由采矿引发的社会、经济与生态环境问题，实现资源的可持续利用和发展[13]。其次，项目建设方应该允许受项目影响区的牧民监督项目建设中的环保措施，使他们能够及时了解周边的环境信息，及时表达意见和建议。再次，广大牧民应该与项目建设方认真磋商相关事宜，充分考虑草场被占用、破坏的补偿额度、补偿方式等。
矿山企业在享受矿产资源开发带来的经济利益时，当地居民却承担着资源开发后的种种不良后果。这种外部不经济效应的治理成本应当内化为企业的生产成本，让污染制造者为经济行为的不经济性“买单”，促使矿产品价格体现生态环境的价值。要坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则，完善生态补偿机制，并使自然资源有偿使用。同时不仅要使资源体现经济价值，还要体现其生态价值和社会价值。虽然我国对矿产资源开采造成生态破坏、环境污染进行治理的相关法律、法规有多种，但是现行补偿法规依然存在缺陷，如补偿缺乏量化衡量的准则，矿区生态恢复没能形成可操作的依据；没有根据自然环境资源的价值以及开发活动的损失等为基础制定收费费率，标准偏低，难以刺激开发者珍惜资源，保护环境等。应科学地制订收费标准，规范生态环境补偿费的征收和使用行为。还要根据实际情况，针对具体地区的实践，积极探讨补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，健全完善矿产资源开发的生态补偿机制。比如以补偿方式为例，矿业主给予牧民的补偿费可以采用更加丰富的补偿方式，补偿费与矿产开发的产量挂钩，或者折地入股、投资投劳入股等。以内蒙古草原牧区为例，在实地考察的基础上，结合相关专家的研究，我们粗略地估测出牧区矿产资源开发生态补偿的大致标准：草原牧区矿产资源开发利用的生态补偿费（由企业向政府、社区、牧民等提供的补偿）为每吨矿产每年50～80元。#p#分页标题#e#
草原牧区一般生态环境脆弱，干旱缺水，沙漠化严重，生态环境自我修复的能力差，其环境容量非常有限。矿产资源开发对生态环境的破坏一旦超过极限，就很难恢复。因此，矿产资源开发增速应与草原牧区环境容量相协调。一要准确把握矿产资源开发速度，二要制定出科学并切实可行的与经济发展规划相协调的矿产资源开发利用规划，三要加强尾矿利用和矿区环境恢复治理，避免走先污染后治理的老路。创新方法，科学治理，强化矿山企业的责任，做到边开采、边恢复治理，矿山关闭时，矿山地质环境恢复治理基本完成。牧区的能源工业主要包括煤炭工业、电力工业等。而传统的煤炭、电力工业一般为高污染的产业，对牧区生态环境的维护与改良提出了严峻的挑战。因此，要大幅度提高废气、废水、废渣的治理水平，实现达标排放，同时不断改善工艺设备，推进清洁生产，发展少污染甚至无污染的生态能源工业。特别要在真正保护草原生态环境的前提下，有序开发矿产资源，整顿开发秩序，提高准入门槛，可实行生态型、集约化、小数量（企业数量少，开采的总体规模较小）的渐次开发，并把相当一部分牧区矿产资源作为国家的长期储备资源。草原牧区风力、太阳辐射等资源非常丰富，风能、太阳能是取之不尽，用之不竭的绿色能源、清洁能源，而广大牧区人口居住相对分散，建设网电成本很高，发展单家独户的风力发电、光伏发电等，对牧区现代化的实现非常重要；同时，草原牧区风能、太阳能大规模地开发利用，转化成电能等有效输往其他地区，可以有效增加我国能源结构中清洁能源的比重，满足经济、生态可持续发展的需求。
矿产资源作为一类特殊的自然资源，具有稀缺性和耗竭性，是不可再生的。以不可再生资源开发为动力的经济发展，随着资源的枯竭，必然会陷入衰弱局面。所以，完善壮大符合本地区自然环境的传统产业，发展民族特色经济是实现草原牧区可持续发展的明智之举。畜产品加工业是牧区的支柱产业之一，也是其基础产业草原畜牧业实现产业化的“龙头”，要大力发展以绿色食品、特色优质产品为主体的畜产品加工业。一方面，要走内涵式扩大再生产的路子，提高畜产品加工业及其企业的整体素质、科技含量和现代化水平，实现由传统畜产品加工业到现代畜产品加工业的产业升级；另一方面，要合理有效地利用牧区的优势畜产品资源，生产特色化的绿色产品、环标产品、优质产品、适销对路的产品，提高产品、企业、产业的竞争能力，发展特色产业、特色经济。还要在有条件的地方加快建立牧区大型饲草料加工厂，提高饲草料加工能力和优质牧草、农区秸秆的利用率。继续扶持少数民族特需商品和民族手工艺品生产企业发展，扶持民族医药产业发展。随着工业化、城镇化步伐的加快，草原牧区的基础产业——草原畜牧业必然要受到冲击。而草原畜牧业是草原牧民的生产与生活的主要依托，是草原文化的主要载体。牧民的收入主要来自家庭经营，来自草原畜牧业，草原畜牧业的持续发展，对广大牧民的稳定增收意义重大。
根据《中华人民共和国民族区域自治法》第63条规定，国家要扶持民族自治地方改善牧业、农业、林业等生产条件。因此，草原畜牧业必须受到扶持与保护，除加大草原畜牧业基本建设的支持力度外，还要尽快建立草原畜牧业的直接补贴制度和草原畜产品的优质优价制度等。（1）建立牧民养畜的直接补贴制度。比照农民种粮的直接补贴制度，根据牧户承包经营的草场面积和饲养牲畜的情况等，由政府财政每年给予直接的补贴，从而建立牧民养畜的直接补贴制度。（2）建立生态草业发展制度。牧区应发展一批生态草业户，以维护、培育所承包的草场为主业，政府或基金会根据维护草场的面积、草的生长情况等给予一定的补偿费，从而使保护草原、恢复植被成为牧民的自觉行动。（3）建立牧区大宗畜产品的政府储备制度。牧区的羊肉、牛肉、山羊绒、绵羊毛等大宗畜产品，要建立国家或省级政府的储备制度；通过政府的购入或发售，调节这些畜产品的市场价格，使其维持在比较合理的水平，从而保障草原畜牧业的收益，保护牧民的利益。（本文作者：王关区 陈晓燕 单位：内蒙古社会科学院牧区发展研究所）
