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生态公益林是指以维护生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态需求和可持续发展为主体功能，以提供森林生态和社会服务为主要目的的森林。生态公益林在抵御自然灾害、维持生态平衡、改善自然环境、维系国土安全、支撑社会经济发展方面具有举足轻重的作用。尤溪县作为全国集体林权制度改革的试点县，自实行分类经营政策以来，林业的整体发展状况良好，取得了较好的社会、生态效益，尤其在生态公益林建设方面取得了一定成果，但也不可避免的存在一些问题。本文阐述了从尤溪县生态公益林建设的现状，分析研究了生态公益林建设的相关问题，包括采取的主要建设措施，尚存在的主要问题，并提出了建设措施与建议，以期促进尤溪县生态公益林建设，以进一步发挥其生态功能。
1尤溪县生态公益林建设现状 尤溪县位于福建省中部，闽西南侧，地处亚热带，属亚热带季风性湿润气候，雨量充沛，全年温暖湿润。尤溪县林业用地面积27.87万hm2，占土地总面积的81.6%，其中生态公益林面积7万hm2，占林业用地面积的25.1%。尤溪县生态公益林主要由自然保护区、江河两岸、水库四周、城镇周边、国道高速公路两侧的森林以及高山陡坡和部分生态脆弱地带的疏林地、灌木林地等组成;重点分布在“一纵(闽江支流———尤溪河)一横(京福高速公路)三库(水口、水东、街面电站水库，库容均在1亿m3以上的大中型水库)”上。尤溪县划归的生态公益林按级别划分:国家级公益林面积5.36万hm2占76.57%，省级公益林面积1.64万hm2占23.43%;按地类构成划分:有林地面积6.38万hm2占91.13%，疏林地面积200hm2占0.3%，灌木林地面积3500hm2占5.0%，未成造林地面积800hm2占1.14%，宜林地面积1700hm2占2.43%;按保护林种划分:特用林面积0.83万hm2，占全县生态公益林总面积的11.65%，防护林面积6.29万hm2，占全县生态公益林总面积的88.35%［1］。生态公益林林区的森林以天然起源的常绿阔叶天然林和针阔混交林为主，各类物种丰富，林木生长旺盛，林相总体整齐，在保护物种、保护野生动物、涵养水源、保持水土和绿化美化城乡等生态环境建设中发挥了重要作用，构筑了较完备的生态体系框架［2］。 2尤溪县生态公益林建设的主要措施 2.1进行生态公益林林地区划 林业分类经营是一项具有长期性、艰巨性、复杂性的系统工程，涉及面广，必须站在全县的高度，统筹生态公益林建设事业。为此尤溪县做了以下几方面工作:一是科学制定规划，合理确定商品林、生态林比例。其中商品林20.87万hm2，公益林7万hm2，这一比例既保证了尤溪县作为全国重点商品林区发展的现实需要，又基本上满足了生态保护需求。二是按森林主导功能确定生态公益林的分布位置、保护面积。尤溪县的生态公益林集中分布于自然保护区、江河两岸、水库四周、城镇周边、国道和高速公路两侧以及高山陡坡和部分生态软弱地带，通过对这些生态重要区位和生态薄弱地带的重点保护，使这些地方的生态功能得到逐步恢复，环境质量明显提高。三是集中有限资源，实施分级保护。以生态等级为主要参考依据，实行三级保护政策，使闽江一级支流尤溪河流域和街面电站库区、水口电站库区等重要生态区位的生态环境得到良好保护，取得了较好的生态效益。 2.2创新公益林管护机制 为了初步解决生态公益林的管护问题，尤溪县结合村情林情，采取多种形式，全面做好生态公益林的管护工作。尤溪县主要做了以下努力:一是创新管护机制，为生态公益林的管护提供制度保障。尤溪县在先期开展试点的基础上，摸索出了一条责权利相统一的管护机制，即:股份均山、联户管护，责任承包、专业管护，相对集中、委托管护3种新机制，集灵活性与实用性为一体，取得了较好的管护效果。二是采取多种形式落实管护责任。为将管护责任落到实处，尤溪县林业局与林权单位签订《生态公益林保护与管护责任书》，林权单位与护林员签订《生态公益林保护合同》，从而为落实管护工作提供了法律上的保障;尤溪县还探索了一套落实管护责任制的具体方法，其主要形式有责任目标管护、责任押金管护、乡村林场管护、联户管护、受益单位管护，为管护工作提供了具体可行的措施保障。 3存在的主要问题 3.1生态保护功能发挥不充分 虽然尤溪县确定的生态公益林在数量上基本上满足了全县的生态需求，但生态公益林的整体质量并不高。究其原因主要是:一是区划不合理。尤溪县生态公益林区划主要是从生态区位这个角度出发，确定生态公益林的具体位置、范围的，而并未将生态保护需求与当地的生态保护现状予以全面考虑。如尤溪县的生态公益林重点分布于“一纵一横三库”地带，虽然保证了重点区域的保护，但一些生态需求较大的乡镇周围饮水区、道路、村庄等并未得到充分的重视;同时，部分需要保护的重点区域未列入保护范围，而一些重点商品林、人工林、经济林等被划分为生态林，这必定会给生态环境保护和国民生活质量的提高造成负面影响;尤溪县的大部分防护林都分布在高山陡坡地带，立地条件差，植被恢复慢。二是现有生态公益林林分质量不高。现有生态公益林中用材林、竹林、薪炭林、经济林占80%，比重偏大，以发挥生态效益为主的防护林、特用林占20%，比重偏小;有林地林分中人工林多、天然林少，针叶林多、阔叶林少，纯林单层林多、混交林复层林少，森林结构不合理，林分质量不高，防护效益差，防护功效弱。 3.2生态效益补偿金分配不合理 森林生态效益补偿金是各级政府依法设立的用于公益林的营造、抚育、保护和管理的资金，由于生态公益林性质的特殊性，在当前的市场经济条件下，以政府投入为主的生态效益补偿金成为支撑生态公益林建设的主要资金来源。但目前生态效益补偿金补偿机制仍存在一些问题，在很大程度上阻碍了生态公益林建设。其突出表现为:一是生态效益补偿金的分配忽视林分类型差异。由于尤溪县生态公益林区划是以森林主导功能为主要划分依据，因此，位于生态重点区域的一些重点商品林、人工林、经济林等被划分为生态林，不同林分类型其收益是不同的，而存在收入差异的不同类型的生态林却享受着相同的补偿标准(《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》规定，生态公益林的补偿标准为每年每667m212元)，这种“一刀切”的分配方式并未考虑到公益林的类型差异，必然造成补偿金分配的不合理，为公益林建设带来了负面影响。二是生态效益补偿金的分配比例不合理。比如，这次列入生态公益林保护范围的国有林，虽然人员工资基本上已由财政安排了，但森林防火、病虫害防治、资源监测等专项经费仍严重不足，而国家财政部规定，管护人员经费必须占补助资金的70%以上，森林防火、病虫害防治、资源监测等经费不得高于30%，这种分配比例的失衡就为生态公益林的管护工作制造了障碍［3］。#p#分页标题#e# 3.3生态公益林建设资金不足 生态公益林按其性质来说是以为社会提供产品和服务为主要功能，主要实现其社会效益和生态效益，因此在市场经济条件下，其主要的资金来源是政府财政拔款，与商品林业相比，主要由有限的财政拨款支撑的生态公益林建设明显的缺乏保障和发展动力。主要表现为:一是补偿标准低，林农建设积极性不高。目前，生态公益林补助仅为105元/hm2，与商品林收益175.2～350.4元/hm2相比差距很大;并且，由于补偿金的发放渠道不畅通，补偿金被挪用、挤占的现象时有发生，难以落实到林农手中，严重挫伤了林农的建设积极性，出现了少数人得益在管，多数人无益在看的现象［1］。二是补助机制不完善，建设资金来源单一。目前，生态公益林的生态价值并未得到市场的准确定价，直接受益单位，如水电厂、自来水厂、依靠林业发展起来的一些旅游景区等，基本上都在无偿享受生态服务，造成了只受益不付出的局面，导致生态公益林建设资金来源单一，建设缺乏保障。 3.4对生态公益林的重要性认识不足 由于生态公益林建设的特殊性，在市场经济条件下，其建设主体为政府，而管理则在很大程度上需要全社会的支持，其建设成果更需要社会成员的认同与保护。当前，由于思想认识不足且缺乏利益驱动，生态公益林建设尚未得到广大群众的支持。集中表现在:一是林农保护意识弱，生态公益林遭破坏现象严重。由于生态公益林的生态效益是隐形的，且大多数生态公益林是不允许砍伐的，因此在林农看来生态公益林建设成果与自己无关，因此并不在乎建设成果的好坏，更不在意建设成果的保持，对一些妨碍自己经济利益的生态公益林常常进行一些破坏活动，如盗伐公益林，保护区内挖沙、取土、开矿、林地逆转等，给生态公益林的建设带来很大困难;二是林地管护不力，林分质量差。由于对建设的不重视，一些个体林农对其建设的具体地点、范围、性质模糊不清，经常出现疏漏管护或误砍的现象;由于疏于管护，一些个体所有的生态公益林林相差。 4加强生态公益林建设的措施与建议 4.1科学界定生态公益林 生态公益林是以发挥生态功能为主要任务的森林，其界定工作关系到全县生态环境的保护，社会经济的发展，是一项涉及范围广、任务重、利益关系复杂的工程，应科学规划，做好界定工作。现提出以下建议供探讨:一是合理布局。在重点保护“一纵一横三库”的同时，应将生态环境脆弱、生态需求较大的乡镇周围饮水区、道路、村庄等地区予以充分重视，形成覆盖面广、分布较平衡的生态公益林保护体系。二是科学界定保护范围。在确定生态公益林的具体保护范围时，不仅要从森林的主导功能出发，更应从当地实际生态需求和保护现状等方面综合考虑。因林分起源划定、因地理位置划定、因需求划定、因经济条件划定相结合，不宜搞“一刀切”，不宜确定统一比例［4］。因林分起源划定，是指因林分质量划定。如对于一些保护效果较差的经济林、毛竹林地带，应适当扩大其保护范围;因地理位置划分，是指依据当地的实际生态保护区位等级进行范围划定。如一些立地质量差、林种保护功能低、林相差的重点道路两旁，应扩大其保护范围;因需求划定，是指从当地的实际生态需求出发。如多为天然林的特用林区，应扩大其保护范围;因经济条件划定，是指范围的划定应兼顾当地经济发展。如适当扩大中等立地质量的生态林的范围，对于一些经济效益好的经济林、毛竹林适当减小其范围。 4.2完善生态公益林补偿制度 生态公益林的建设与国计民生息息相关，必须建设好，而建设资金将对此工程的建设起到决定性作用，为此，必须着力充实建设资金。要坚持“政府投入为主，受益者投入为辅”的原则，多渠道筹集资金。具体可以参考以下几点:一是政府要加强对公益林建设的投资。如实行公益林建设资金随政府财政浮动的政策。在政府财政资金总额增加的情况下，适当增加政府对生态公益林建设的投入，在投入总额增加的同时提高相应投入所占比例，以提高补偿标准。二是采用政府“赎买”的方式，将属于个人所有的生态公益林收归国有，不仅使个体林农的利益得到有效的维护，更可以从根本上保障建设成效。积极开展生态公益林“赎买”的试点工作，从当地生活水平、生态公益林质量、保护等级等方面综合考虑，确定其具体补偿标准，补偿方式。三是面应向直接受益者收费。无论从增加建设资金的角度考虑，还是从肯定生态公益林生态效益价值的角度考虑，都应该向直接受益者收取合理费用。如直接依托森林资源发展的旅游业、水电站、自来水公司等企业，新增专项税目，向其收取合理费用，以增加建设资金。四是合理分配生态补偿金。打破现行的“一刀切”的分配方式，实行生态补偿金随林分类型而动态调整的补偿政策。如降低或取消可经营性生态公益林(如竹林、经济林)补偿标准，提高非经营性生态公益林的补偿标准。 4.3加强对生态公益林管护人员的管理 生态公益林管护人员是生态公益林建设的主要力量，生态公益林建设的好坏，成果的保持在很大程度上依赖于护林员的工作，因此必须重视对生态公益林护林员的培养。可以从以下几方面考虑:首先，严格生态公益林护林员的选拔。严格执行《尤溪县生态公益林护林员管理办法(试行)》进行护林员的选拔与聘用，坚持定岗定员，竞聘上岗。根据林业管理的实际需要，设立相应岗位，通过公开选聘，组建一支专业技能强、工作责任心强、政治素养高、管护经验丰富的护林员队伍，以确保生态公益林的建设成果。其次，重视对护林员的管理，全面提高其个人素质。林业站每月组织专职护林员学习林业的法律法规和生态公益林管理办法及有关规定，提高他们的法律意识;聘请专家学者讲授珍稀野生动植物的保护与识别知识、森林病虫害的防治知识、营林技术、森林防火知识和扑火技能等与生态公益林保护和建设有关的专业知识、现代科技知识，进一步提高护林员的综合管护能力［5］。再次，落实激励机制，提高护林员的管护热情。严格执行《尤溪县生态公益林护林员绩效考核办法》，把护林员每个月的出勤情况、学习与工作汇报情况以及管护成果情况综合考虑，采用百分制进行考核，并将考核成绩张榜公布，接受群众监督，将考核结果作为发放基本工资、效益工资及续聘的依据［5］，做到赏罚分明;同时，对工作表现突出者进行必要的公开表彰，以起到有效的激励作用和模范作用。#p#分页标题#e# 4.4加强生态公益林的宣传 当前，受生态公益林建设的特殊性和政府建设为主的建设模式的制约，生态公益林建设并未得到社会的认可与支持，为改善这一现状，推进建设步伐，必须做好宣传工作，提升社会成员对于公益林建设的重视程度和建设热情，形成全社会参与的良好局面。现提出以下努力方向:一是加强生态效益的宣传。只有统一思想认识，才能稳固生态公益林建设的基石。因此，必须扭转广大林农传统的单纯获得林产品的认识，加强林业的生态功能的宣传，使公益林建设造福子孙后代的认识深入人心。二是加大宣传力度。充分利用各种宣传媒体，开展形式多样的宣传活动，如举办相关知识竞赛、技能竞赛、大力宣传先进典型的先进经验，以丰富和提高林农的相关认识。三是加强宣传的针对性。宣传的内容必须具有实用性的特点，根据当地情况，重点加强病虫害防治、森林防火、森林培育等知识的普及，切实提升群众的建设能力，以保护和巩固生态公益林的建设成果。 5结语 生态公益林建设事关我国的现代化建设和可持续发展战略，我们应以高度的责任感和历史使命感来对待这一工程。应站在全县经济、社会、生态发展的战略高度，积极认真做好这一工作，及时处理解决好各方面的问题，促进生态公益林建设的顺利进行。但是，由于前期对公益林建设的目标和意义认识不足，因而导致生态公益林建设存在方案不完善、生态公益林生态区位功效不显著、补偿利用机制不健全等诸多弊病。为此，在今后的工作中必须重视和克服上述弊端，进一步促进尤溪县生态公益林建设的可持续发展。
