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近30年来，我国城镇化快速发展，城市数量急剧增加。城镇化率由1978年的17.92%上升到2010年的47.5%，根据第六次人口普查，2010年11月1日，中国城市人口已经达到6.6亿人，占人口总数的49.27%。城镇化已经成为我国解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措，城市地区逐步成为经济发展的基本空间单元。 “十二五”期间，我国城镇化率将达到53.5%以上，中国城镇人口将首次超过农村。“十二五”规划纲要提出，要坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。环境是城市健康、可持续发展的基础，为了保障城市健康发展和环境安全，《国家环境保护“十二五”规划》提出要研究编制城市环境保护总体规划。因此，研究城市生态环境保护总体规划的内涵与基本特征、理顺城市环境规划体系、明确试点思路与方式就成为当前环境保护规划研究的一项重大课题。 城市环境保护规划制度发展及问题 城市环境保护取得积极进展，但环境质量不容乐观 经过30年尤其是“十一五”期间的大力投入，城市环境设施建设取得重大进展，到2010年，全国城市污水处理率达到77%以上，比2005年提高了25个百分点，生活垃圾无害化处理率达到72.06%，比2005年提高了12.35个百分点。环境质量也有所改善。2010年，全国地级及以上城市空气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物达到国家环境空气质量二级标准的城市比例为83.9%，比2005年提高27.7个百分点；但城市空气中的可吸入颗粒物、二氧化硫浓度依然处于较高水平，流经城市河段水质较差，环境质量总体不容乐观。 城市环境问题发生重大转变 一是基于自身效益最大化的城市发展定位与区域流域环境功能要求不协调，产业和城镇布局缺乏对环境健康安全的全面考虑，高危企业布局性环境风险十分突出，2006年开展的大排查行动结果显示，7555个化学工业与石油化工建设项目中，81%布设在江河沿海水域、人口密集区等环境敏感区域，其中45%项目为重大风险源。“十一五”期间47起重大环境污染事件中，有11起属于布局不合理造成。二是城乡建设布局与生态安全格局不匹配，生态重要区与敏感点（带）处于被动、补救性的保护之中，被挤占破坏现象普遍。三是城市建设布局、规模与经济发展目标、模式未充分考虑资源环境承载能力，城市建设与经济发展缺乏基于资源环境的约束性控制。四是城市发展的环境质量控制目标较少，反映生态系统、人居环境健康的指标更为缺乏。五是城市环境保护要求缺乏强有力的保障机制，与城市建设、土地利用、经济发展等相关规划缺乏充分衔接等。 城市环境规划制度滞后于城市发展 城市环境保护规划经过二十多年的发展，形成了一系列规划制度，如“创模”规划、生态市建设规划、城市环境综合整治规划、城市五年环境保护规划等，对城市环境保护开展有重大作用，但总体上偏重于环境保护本身任务设计，滞后于城市发展。 首先，城市环境保护规划作为城市建设的一项专项规划，被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等编制，难以从区域或者流域范围内，合理确立城市环境的功能定位；难以从区域生态环境格局和资源环境承载力的角度，预先确立城市发展的“红线”，合理调控城市发展规模与格局。 其次，环境保护规划的对象覆盖水、土壤、大气等要素，实施部门除环保部门外还涉及到农、林、水利、城建、海洋等部门。目前城市环境保护规划重点在于污染防治和环境治理，对环境实施被动保护和补救修复。各环境要素之间分割隔离，难以对城市环境系统保护与优化进行系统性、整体性、综合性考虑，也难以协调和应对复合型、交叉型的环境问题。 再次，现行环境保护规划期限短、范围小，难以对全市域长远发展提供环境保障。城市建设、土地利用、主体功能区、产业发展、工业园区建设等开发建设规划期限一般都在10～20年以上，从中长期角度对资源开发和经济建设活动做出安排，但现行的城市环境保护规划期限一般只有5～10年，难以对中长期开发建设活动提出长远的、系统的控制引导要求，规划缺乏长远战略，导致城市环境保护“头痛医头、脚痛医脚”。 另外，与其他具有类似基础性作用的规划相比，我国城市环境规划在规划效力、规划体系、规划实施力度方面还相对薄弱。 城市生态环境保护总体规划的基本特征与核心要求 城市生态环境保护总体规划是城市人民政府维护人民群众生产、生活环境安全，保障生态系统健康，促进城市可持续发展的基础性、战略性安排，是实现城市健康发展的重要公共政策之一。城市生态环境保护总体规划是环境参与城市发展综合决策的平台，与主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划等同属城市基础性规划，从不同角度对城市发展规模、布局、方式、产业等发挥调控和引导作用，优化城市发展、提供宜居环境，提高城市可持续发展能力。城市生态环境保护总体规划与其他基础性规划在编制实施中要相互协调衔接，应在同一级别审批，确保城市发展与环境功能、环境承载力相协调。 基本特征 基础性地位体现在先导性、约束性、长期性、基础性方面。先导性是从维护环境安全与生态系统健康的角度，提出城市环境战略定位，环境保护总体布局、环境质量要求，从环境的角度提前对城市定位、建设规模与布局、经济发展方式等做出引导性要求。约束性一是强调城市建设与社会经济发展应该在人口和资源环境承载能力范围内，对城市资源能源消耗、污染物排放量提出分阶段控制要求；二是根据区域和城市生态环境结构特征，制定环境功能区划，实行分区指导，分类控制，有序开发，尤其是对生态环境“红线”区域，实行严格保护，建立规划的硬约束指标。长期性是强调规划立足于城市未来中长期经济社会可持续发展，基于国家、流域、区域环境保护战略要求，系统制定城市环境保护中长期方案。基础性是指规划强调从环境、资源、社会、经济、文化等多个维度，尤其是资源环境的角度确立规划定位与基本思路，作为衔接协调经济规划、城市规划、土地规划等基础规划的平台，同时对环境保护、污染防治、生态恢复、资源保护等专项规划提出维护和改善要求，需要各个部门联动，采取综合措施实现规划目标。提高规划审批行政层级，建立法规保障机制，提高规划的公定力、确定力、约束力和执行力。#p#分页标题#e# 核心任务要求 城市生态环境保护总体规划是以保障城市健康发展为目的，以人口与环境资源承载力为基础，以环境功能区划和环境质量目标为核心，以污染减排、质量改善、风险防范、健康维护、生态恢复为手段，对人民的经济和社会活动进行科学引导、合理约束，促进城市与环境协调发展的总体部署。规划的范围包括城市和乡村在内的全部市域范围，规划期应着眼中长期，至少与城市总体规划与土地利用总体规划保持一致。规划的主要内容包括： 一是确立以城市健康发展为核心的目标指标体系。立足于城市环境安全与可持续发展，根据城市环境系统特征，建立分阶段环境目标指标体系，重点是环境质量、环境健康和环境安全指标。二是建立与区域环境系统协调的环境功能区划体系。与国家、区域、流域环境保护战略相协调，明确城市环境战略定位。制定城市环境功能区划，制定分区环境质量与环境管理目标指标，作为引导城市发展、人口布局的基础。三是界定保障城市生态环境安全的“红线”空间。基于城市环境系统敏感性、重要性评估，划定城市生态“红线”，不容逾越，保护城市生态安全格局。四是明确基于人口、环境承载力的城市发展阈值。基于城市资源承载力、环境容量和规划期内社会经济发展阶段、技术水平，合理确定城市人口、经济发展规模，提出优化调整要求。五是制定重点领域重点区块的环境保护总体要求。从污染减排、环境治理、生态恢复等重点领域以及河流水系、重要产业聚集区、人口聚集区、生态功能区等重点区块，制定环境保护的总体要求，指导专项资源环境保护行为。六是建立内外兼顾主动防控的环境安全保障机制。树立牢固的环境安全意识，辨析区域环境影响与污染物传输模式，识别城市建设与产业发展的环境风险，积极主动防范区域性环境事件和城市内部突发性环境事件。七是完善引导和约束相结合的规划实施保障体系。建立完善规划实施机制与政策体系，落实对社会经济发展的引导性要求，明确城市环境质量目标的法制保障。明确规划实施的组织领导、评估修订机制、相关规划的协调衔接机制等要求。 与相关规划的关系 城市生态环境保护总体规划是环境规划体系的关键环节，起着承上启下、左右衔接的作用。一是落实国家级、省级五年环保规划、重点区域、流域环境保护规划的落脚点，在宏观尺度上落实国家和区域环境战略要求，在时间尺度上落实五年规划要求，在中长期尺度上长远谋划、主动调控、分阶段评估修订的基本思路。二是协调城市规划、土地规划的平台，城市生态环境保护总体规划与属于同一层级的城市总体规划、土地利用总体规划和主体功能区规划各负其责、分工协作，从环境安全、生态系统健康角度，发挥保障城市可持续发展的基础性作用。三是指导环保专项规划、治理规划的纲领，城市生态环境保护总体规划对下一层级的污染防治、生态保护、资源保护等专项规划发挥宏观引导、综合统筹、指导约束的作用。 推进城市生态环境保护总体规划的建议 选择典型城市推进试点工作 试点城市选取应突出代表性和全面性，区域上应覆盖东中西部，城市规模以大中城市为主，应覆盖不同城市化和工业化发展阶段，沿海和内陆城市兼顾。对试点城市，建议考虑给予一定优惠政策，在能力建设和污染治理专项资金投放、环境保护相关工作技术指导等方面进行适度倾斜，以激励机制形成示范效应。 制定城市生态环境保护总体规划技术指南 建议制定城市生态环境保护总体规划技术指南，建立规划编制技术流程，明确规划范围、规划期限、规划目标指标、重点任务、政策机制等部分的具体内容和技术要求，明确规划文本说明和图集的技术要求。技术指南还应针对我国不同区域、不同发展阶段和规模的城市，编制城市生态环境保护总体规划提出差异化的技术要求等。 逐步建立城市生态环境保护总体规划的法律保障和管理规范 建议在修订环境保护法等法律中，确立编制城市生态环境保护总体规划的法律要求，规定“国家环境保护重点城市的人民政府，应组织编制城市生态环境保护总体规划”。明确规划编制与报批制度，规定“城市生态环境保护总体规划通过省、自治区人民政府审核后，经国务院环境保护行政主管部门审查同意，报国务院审批”。明确规划的衔接要求，规定“城乡规划、土地利用规划等的制定和实施，应与环境保护规划相衔接，并确定保护和改善生态环境的目标与任务”等。建议制定出台“开展城市生态环境保护总体规划试点工作的指导意见”，明确开展城市生态环境保护总体规划试点的重要意义、基本原则、规划编制管理要求等。制定“城市生态环境保护总体规划实施管理办法（试行）”，细化规划编制、报批、实施、评估、修订的具体程序和要求。同时，建议国家环保重点城市的生态环境保护总体规划由环境保护部或国务院审批。
