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一、美、日典型区域开发中的生态环境保护
(一)美国西部开发中的生态环境保护
美国西部开发在其发展历史上具有重要的地位，其百余年的开发进程始终沿着“移民拓荒—农业发展—中心城市发展—农工互进—工业崛起—人与自然协调发展”的模式，以资源开发为基础，主要采用市场调节的方式进行，同时强调经济和社会效益，增加开发中的科技含量，注重产业结构的合理组合和调整，取得了巨大的成功［1］。美国西部开发分为以下两个阶段:(1)西进运动。自1776年独立以来，在长达100多年的移民拓荒时代，美国的边疆移民们随着西部边疆的不断扩张，先后开发了密西西比河流域地区、落基山以西的远西部地区以及落基山以东、密西西比河流域以西的西部大草原地区。西进运动过程中有过三次移民高潮，到1890年，西进运动正式结束。(2)地区援助。美国的地区援助主要包括田纳西河流域和阿巴拉契亚区域的开发。田纳西流域的开发始于20世纪30年代，作为罗斯福“新政”的一部分，1933年，美国国会通过田纳西河流域管理局法案，根据该法案，美国建立了田纳西流域管理局，享有规划、开发、利用、保护流域内各种资源的权力。经过多年的实践，田纳西流域的区域开发取得了显著成效。二战后，自20世纪60年代起，继田纳西流域之后，美国政府对阿巴拉契亚地区进行了卓有成效的开发。为综合开发阿巴拉契亚，美国于1963年成立了总统阿巴拉契亚区域委员会，并于1965年出台《阿巴拉契亚区域开发法》。此外，美国在阿巴拉契亚开发过程中投入了大量资金，这些资金大约有60%来源于联邦政府，40%来源于州和地方政府［2］。经过多年努力，阿巴拉契亚区域开发实现了预期的目标。
总体来看，美国的西部开发是成功的，但在美国早期的西进运动过程中，却始终伴随着对资源的掠夺性开发和对生态环境的破坏。由于美国的西部开发涉及大规模的人口迁移，美国政府就通过法令将收归国有的西部土地以低廉的价格出售给当时的自由移民。由于当时西部的自然资源非常丰富和廉价，形成当时以自然资源代替人力和资本资源进行开发的不合理的开发政策，从而形成掠夺式开发和经营，对生态环境造成了极大的破坏。如乱砍滥伐森林和过度垦殖导致水土流失严重;对于西部矿产劫掠式的开采，使矿区自然生态严重失衡;过度放牧导致有着“畜牧王国”之称的德克萨斯州几近崩溃;生态环境的总体退化导致沙尘暴肆虐;大规模捕杀珍贵野生动物导致生物多样性减少;西部工业发展带来的严重环境污染，等等。以土地资源为例，1862年《宅地法》颁布之后，大批移民涌入并对西部草原进行迅速的开发，在视土地为取之不尽、用之不竭的自然资源的情况下，整个北美大陆的土地资源在经历了滥砍滥伐和掠夺式经营之后遭到了严重的破坏，震惊世界的美国“黑风暴”事件就是例证。“黑风暴”波及美国本土20多个州，大平原100多万英亩农田的2～12英寸的肥沃表土全部丧失，变成一片沙漠［3］。
为了解决早期西进运动带来的生态环境问题，美国在后来的区域开发过程中开始注意对生态环境的保护并通过加强立法予以保障。此外，“黑风暴”事件使其土地资源遭到美国有史以来最严重的破坏。美国政府为此成立了土壤保持(水土保持)局，作为全国水土保持工作的主体单位，该局自1935年颁布《水土保持法》后，陆续颁布相关法律、法规，建立健全了法律、法规体系和技术、标准体系，水土保持工作走上了法制化和科学化的轨道。在田纳西流域的开发过程中，美国总统富兰克林•罗斯福亲自考察田纳西流域，决心把其作为解决水土流失和农村贫困的实验场。为有效开发田纳西流域，1933年4月10日，在罗斯福总统请求下，美国国会通过了《田纳西流域管理局法案》并根据该法案设立了田纳西流域管理局(TVA)。TVA把保护生态环境、改善农业生态环境作为其首要任务，使该流域生态环境治理和恢复取得明显成效。通过对田纳西流域实施综合治理，不仅大大改善了田纳西河流域的生态环境，还建成了美国东部的优美风景区。美国在对阿巴拉契亚地区的开发过程中，也注意对生态环境的关注与保护。为规范土地开发利用活动，1937年，美国开始建立土壤保护区，加强土地利用、保护的法规和有效的经济鼓励政策。为了加强对联邦土地利用的综合管理和规划，美国于1946年成立了土地管理局，根据资源开发与环境保护并重的原则对联邦土地进行宏观管理并对土地用途实施管制。此外，为负责落后地区的开发工作，美国于20世纪60年代先后成立了地区再开发署和经济开发署等专门机构，并相继颁布了一系列重要法令，其中最主要的有1961年的《地区再开发法》、1965年的《公共工程与经济开发法》(EDA)和《阿巴拉契亚区域开发法》等［4］。这些重要的区域开发法律为美国西部开发与生态环境保护的协调发展提供了重要法律基础。
(二)日本北海道地区开发中的生态环境保护
日本对北海道的开发始于明治维新时期，迄今已有140多年的历史，以二战为界限，主要分为两个阶段:第一个阶段是从1869年到1945年。这是北海道的初期开发阶段，主要是鼓励移民、资源开发和开垦农田，开发速度缓慢。第二阶段是1945年后的半个多世纪。二战后日本为恢复经济，加大了对北海道的开发力度，把北海道作为重要的能源(主要是煤炭)和粮食基地来建设，随着煤炭等资源的大量的开采和沿太平洋海岸工业的发展，这种“先污染，后治理”的道路给北海道的环境带来了一定的压力。之后日本及时调整了产业结构，缓解了对环境的压力，使北海道避免了走重度污染、高难度治理的老路。为进一步开发北海道，日本先后实施了6期综合开发计划，经过二战后大规模的开发，如今北海道在经济增长、基础设施、产业开发、环境保护等方面均取得了很好的成绩。2008年日本政府又面向新世纪做出了北海道综合开发新计划并提出了三大战略目标，即建设开放而又有竞争力、美丽而又可持续发展、多样化而又有地域个性的北海道。
北海道地区资源开发与生态环境保护的协调发展自然离不开完善的区域开发法律和综合开发规划的保障。北海道的区域开发立法有全国区域立法和北海道区域开发立法两个系统。其中《国土综合开发法》是日本第一部关于国土开发的基本法，该法于1950年颁布、生效，此后经多次修改。此外还有针对国土综合开发而制定的法律如《土地利用计划法》(1949)、《国土利用计划法》(1974)和《土地基本法》(1989)等。为使北海道的开发有法可依，1950年4月，日本制定了《北海道开发法》，并在东京设置了北海道开发厅。此后该法于1951年和1952年进行了部分修改，其是北海道地区开发的基本法，也是日本战后第一部地区性的区域开发法。此后日本相继于1961年分别制定了《促进低开发地区工业开发法》和《振兴产炭地区临时措施法》，1962年制定了《暴风雪地带对策特别措施法》，1988年制定了《促进多极分散型国土结构形成法》等特殊地区的法规，这些法规都明确规定了北海道开发厅的有关业务和权限。自北海道开发厅设置以来，日本共制定了六次综合开发计划，其中大多涉及国土资源开发和生态环境的保护。#p#分页标题#e#
此外，为实现北海道开发与生态环境的协调发展，日本还通过加强环保专项立法以解决开发过程中带来的生态环境问题。在早期开发阶段，日本政府走的是一条“先污染，后治理”的道路。由于在发展过程中忽略了对生态环境的保护，导致日本的环境公害问题愈演愈烈。为解决公害问题，依法对污染企业进行排污限制，自1967年起，日本先后制定了《公害对策基本法》、《大气污染防止法》、《噪音规则法》、《海洋污染防止法》等多部法律。1970年日本国会又全面修改了《公害基本法》。1971年日本创建了环境厅，1972年制定了保护自然基本法。20世纪90年代以后，日本逐渐步入可持续发展时代，开始向“环境协调型社会”转变并相继制定、实施了《容器包装循环法》、《环境基本法》等有关再生资源利用的法律。以环境保护的法律法规为指导，日本在推进北海道开发的同时采取一系列措施推进生态环境保护工作，做到资源开发与生态环境保护的协调发展。
二、美、日区域开发与生态环境保护协调发展的主要经验
通过归纳比较，美、日区域开发与生态环境保护协调发展的主要经验如下:
(一)立法先行
纵观典型国家对欠发达地区的开发，无不把立法放在首要位置，以完善的立法作为先导。在生态环境保护方面主要有区域开发综合法和专项生态环保立法两个方面。如美国在开发西部过程中就制定了大量相关的区域开发法，1933年美国国会通过的《田纳西河流域管理局法》、1961年美国政府颁布的《地区再开发法》以及1965年美国国会通过的《阿巴拉契亚区域开发法》等为美国西部开发过程中资源开发与生态环境保护的协调提供了重要法律依据。美国在西部开发中颁布的大量生态环保法律也有效遏制了生态环境问题的恶化。在日本北海道开发过程中，立法保障始终处于重要地位。《北海道开发法》为北海道开发提供了强有力的法律保障，大量的生态环保立法更加保障了北海道资源开发与生态环境保护的协调发展。
(二)重视规划的龙头作用
规划、计划在地区开发中有着非常重要的战略地位，以上两个国家区域开发中都非常重视规划的龙头作用。如美国《阿巴拉契亚区域开发法》中明确把制定阿巴拉契亚区域社会经济综合发展规划作为阿巴拉契亚区域委员会的职责之一。日本在北海道的开发过程中也非常重视规划，并专门采取措施保障规划的实施。北海道开发中既有专门的综合开发计划又重点突出，如第一个计划是“资源的开发与产业的振兴”，第二个计划是“产业的高级化”，第三个计划是“建设高生产和高福利社会”，第四个计划是“形成安全性的综合环境”，第五个计划是“建成为日本作出贡献的北海道”，第六个计划是“独立的开放式北海道的实现”等。值得注意的是，这些区域开发规划中均注重资源开发过程中与生态环境保护的协调。
(三)建立强有力的专门开发管理机构
美国在西部开发过程中，分别根据《田纳西流域管理局法》、《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等专门成立相应的田纳西流域管理局、地区再开发署和经济开发署以及阿巴拉契亚区域委员会等分别负责流域的开发管理工作和法案的实施。在北海道开发伊始，日本就成立了北海道开发厅以负责开发计划的制定和调整。这些都有利于区域开发中生态环境保护工作的开展和推动。
三、对我国区域开发与生态环境保护协调发展的启示
通过对美、日区域开发及相关立法的考察和比较可以看出，在开发过程中只有坚持资源开发与生态环境保护相协调的原则，在开发过程中加强对生态环境的保护，走可持续发展之路，才是区域成功开发进而实现经济、社会、环境协调发展的必由之路。总结国外区域开发的成功经验，我国区域开发应结合本国国情，重点从以下几个方面进行借鉴:
(一)制定区域开发专门法
目前，我国的区域开发主要是依靠国家的国民经济和社会发展五年计划(规划)和区域性的政策、规划来实施，还没有一部统一的区域开发法和针对特定地区的开发法案。由于缺乏长效、稳定、统一的法律调控体系，造成了我国区域经济发展政策和规划长期以来的随意性。以我国西部开发和中原经济区建设为例，虽然我国西部大开发中提出要出台《西部开发促进法》，但该法案目前还仅仅处于国家立法规划中，迟迟没有出台。西部大开发已有十多个年头，在取得重大开发成绩的同时尚存在较多的生态环境问题，原因之一就在于缺乏有效的法律、法规来保障西部开发与生态环境保护的协调发展。同样，以河南省为主体，涵盖山西、湖北、安徽、山东省部分地区的中原经济区建设也已上升为国家战略，各项开发建设正在如火如荼的进行中。作为中原经济区主体的河南省又是典型的农业大省、粮食大省，在区域开发过程中如何实现与生态环境尤其是农村生态环境的协调、持续发展关系到中原经济区建设的成败，然而目前中原经济区的开发主要依赖《中原经济区建设纲要(试行)》和《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》等重要文件，尚未出台专门的区域开发立法对中原经济区资源开发与生态环境保护的协调发展作出明确具体的规定，这种立法供给缺位无疑会影响中原经济区的协调、可持续发展。在我国其他区域开发过程中同样存在类似问题。当务之急应坚持资源开发与生态环境保护协调、可持续发展的原则，尽快出台作为区域开发建设基本法的《区域开发促进法》，通过法律制度来确定相关方针政策的制度性、连续性和稳定性，从而为区域开发中的生态环境保护工作提供立法依据。同时，还应结合不同区域的资源赋存和生态环境保护需要进行具体区域开发立法，增强立法的针对性和可操作性。
(二)完善区域开发过程中的生态环保法律制度
在区域开发基本法的指引下，还需进一步完善区域开发过程中的生态环保立法。区域资源开发过程中不可避免会带来一定的生态环境问题，要实现区域开发与生态环境保护的协调、良性发展必须依赖完善的法律制度保障。目前，我国有关区域生态环境保护的法律、法规还很缺乏，体系不完整，内容也不完善。目前作为基本法的《环境保护法》又急需修订，如何尽快完善相关立法至关重要。应根据各个经济发展区域的资源和生态环境特点进行有针对性的地方立法，突出重点和区域特色。如我国西部地区生态环境较为脆弱，水土流失严重，应结合具体生态环境问题进行专项立法。为了实现区域开发与生态环境的协调发展，应根据不同区域独特的区位特点和经济发展现状，大力发展具有区域特色的低碳经济和循环经济，积极建设两型社会。在具体制度的设计方面，首先，必须从生产模式和消费模式的转变入手，构建能源、工业生产、农业等主要行业的清洁生产机制，衰退产业的援助与退出机制;促进低碳消费行为的引导与培训制度以及绿色消费制度等，还应建立健全相应的生态补偿法律机制，建立生态补偿基金，以支持和保证区域经济结构和生产方式的转变。其次，在政府层面，应确立政府支持制度、公共部门绿色采购制度、信息公开制度、目标责任考核制度和资源节约规划制度等。最后，在市场方面，还应建立排污权交易制度、资源能源的市场供给制度、费税制度等推动低碳经济发展的相应制度设计。只有相关生态环保法律法规和制度的完善才能保证区域开发与生态环境保护的协调发展。#p#分页标题#e#
(三)依法建立专门的区域开发领导机构
对于区域开发这样一个综合经济发展规划来说，由于所涉及部门利益众多，往往会存在城市、省份利益之争，必须成立强有力的开发领导机构来综合协调。由于生态环境保护具有明显的“外部性”特征，各地方区域都仅仅考虑本地区的利益，如果没有一个统一的维护生态环境整体利益的权威机构统管决策，我国区域开发建设中的生态环境保护工作将很难真正落实。目前，我国在区域开发过程中大多没有建立强有力的区域开发领导机构，如国务院西部地区开发领导小组办公室(简称西部办)负责我国西部大开发工作，由于其不是决策机构，统筹协调作用有限。因此，为统筹协调我国区域开发中的生态环境保护工作，根据区域开发专门法确立一个统一的区域开发建设领导机构是非常必要的。
