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近年来，随着城市化进程和经济的飞速发展，中小城市人口数量急剧增加，生态环境面临着沉重的压力，日益表现出脆弱的一面，水环境恶化、水资源短缺、水土流失严重以及植被覆盖率低等环境问题，对中小城市社会和经济发展的限制作用日益明显。因此，如何系统全面地评价与分析城市生态环境质量，建立中小城市环境立法保护体系，加快小城镇规划中的环境保护规划建设，是社会面临的重大课题。 1中小城市发展过程中环境问题的形成 产业分工和经济发展促成了中小城市的形成。这是人类文明发展到一定时期的产物。近几十年来，经济的高速发展加速了中小城市人口的迅速集聚而产生了一系列环境问题。 1.1空气质量严重恶化 大气污染通常是指由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境污染的现象。大气污染后，由于污染物质的来源、性质、浓度和持续时间的不同，污染地区的气象条件、地理环境等因素的差别，甚至人的年龄、健康状况的不同，对人均会产生不同的危害。大气污染主要来源于人类的生活及生产活动。人们由于烧饭、取暖、沐浴等生活上的需要，燃烧化石燃料，向大气排放的煤烟和SO2等，量大、分布广、排放高度低，其危害性不容忽视。火力发电厂、钢铁厂、水泥厂和化工厂等耗能较多企业燃料燃烧排放的污染物，各生产过程中的排气以及生产过程中排放的各种矿物和金属粉尘。由飞机、船舶、汽车等交通工具排放的尾气。在一些发达国家，汽车排放气已构成大气污染的主要污染源。大气污染物一般分为两类：一级（原生）污染物，即由污染源直接排入大气的；二级（次生）污染物，是由一级污染物在大气中进行热或光化学反应后的产物。后者往往危害性更大。气体污染物在大气中平均停留时间少至几分钟，多至几十年、百余年。大气污染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。 1.2“垃圾围城”现象严重 垃圾是城市发展的附属物，城市和人的运转，每年产生上亿吨的垃圾。垃圾问题已成为城市垃圾处理中的棘手问题。垃圾成堆，不仅仅给人以感观上的刺激，还有更大的害处。目前的生活垃圾中，废塑料占1/3以上，废塑料上百年难以溶解，如果进行焚烧，会产生多种有毒气体污染空气；如果入土掩埋，会影响植物根系的生长，改变土壤结构，还有可能污染地下水。在中国南方，气候温暖潮湿，垃圾的有机腐物达80%，垃圾腐烂速度快，渗滤液多，危害更严重。中小城镇在发展过程中正在遭遇“垃圾围城”之痛。目前我国每年产生的工业固体废物为6.6亿吨，其中有害废物为3000万～4000万吨，侵占土地5亿多平方米[1]。小城镇周围农药、化肥及农膜的使用产生的“白色污染”、村镇居民产生的生活垃圾，乡镇工业粉尘和固体废物的排放量占全国工业污染物排放总量的比重均接近50%。不断增长的城市垃圾以及无法忍受的垃圾恶臭正在严重地威胁着中小城镇及周边环境，制约了中小城镇的可持续发展。据统计，截至2010年中国97%的城市垃圾无法处理，只能堆放或填埋，垃圾围城中国城市因垃圾造成的损失每年在250亿到300亿元，而若回收利用，本可以创造出2500亿元以上的产值。 1.3水体污染问题突出 水体污染是指排入水体的污染物在数量上超过了该物质在水体中的本底含量和自净能力即水体的环境容量，破坏了水中固有的生态系统，破坏了水体的功能及其在人类生活和生产中的作用。降低了水体的使用价值和功能的现象。造成水体污染的因素是多方面的：向水体排放未经过妥善处理的城市生活污水和工业废水；施用的化肥、农药及城市地面的污染物，被雨水冲刷，随地面径流进入水体；随大气扩散的有毒物质通过重力沉降或降水过程而进入水体等。城市人口的集聚、工业的飞速发展、乡镇规模化畜禽养殖场及水产养殖过程中产生的废水、生活污水随意排放，未经无害化处理，大量污水直接排入水体，水体污染呈上升趋势。据环境部门监测，全国城镇每天至少有1亿吨污水未经处理直接排入水体。全国七大水系中一半以上的河段水质受到污染，全国1/3的水体不适于鱼类生存，1/4的水体不适于灌溉，90%的城市水域污染严重，50%的城镇水源不符合饮用水标准，40%的水源已不能饮用。据估计，我国每年因污染而造成的经济损失高达400亿元[1]。 1.4噪声扰民现象成为常态 噪声是发生体做无规则时发出的声音，声音由物体振动引起，以波的形式在一定的介质（如固体、液体、气体）中进行传播通常所说的噪声污染是指人为造成的。从生理学观点来看，凡是干扰人们休息、学习和工作的声音，即不需要的声音，统称为噪声。当噪声对人及周围环境造成不良影响时，就形成噪声污染。产业革命以来，各种机械设备的创造和使用，给人类带来了繁荣和进步，但同时也产生了越来越多而且越来越强的噪声。噪声扰民的现象伴随着城市工业、文化娱乐事业和交通运输的快速发展也愈发突出，噪声污染与水污染、大气污染、固体废弃物污染被看作世界范围内四大环境问题。据44个国家控制网络城市监测，区域环境噪声等效声级分布在51.5～65.8dB（A），全国2/3以上的城市居民生活在噪声超标的环境中，其中兰州、大同、开封、洛阳和海口等五座城市道路交通噪声等效声级范围为68.0～76.3dB（A）；噪声平均等效声级超过60dB（A），噪声污染成为常态，严重地危害了居民的正常生活。 2中小城市环境保护的规划科学规划中小城市环境可以克服城市发展中的盲目性与无序性，为城市的健康发展提供了法律保障与技术保证。 2.1加强调查研究，制定中小城市环境保护规划 城市建设是一个系统工程，必须统筹安排，兼顾经济建设和社会发展，以及人口资源、环境等各个方面，实现可持续发展。首先，合理安排工业布局和城镇功能分区。应结合城镇规划，全面考虑工业的合理布局。工业区一般应配置在城市的边缘或郊区，位置应当在当地最大频率风向的下风侧，使得废气吹响居住区的次数最少。居住区不得修建有害工业企业。其次，加强对居住区内局部污染源的管理。如饭馆、公共浴室等的烟囱、废品堆放处、垃圾箱等均可散发有害气体污染大气，并影响室内空气，卫生部门应与有关部门配合、加强管理。研究当地资源与污染物的特性，探索对中小城市适宜的垃圾处理方式。中小城市地区生活垃圾中有机物含量多，可以通过堆肥实现废物资源化。乡镇工业的污染物合适简易小型的处理设备，也可以利用湿地或废荒地进行生物自然降解法处理污染物。中小城市经济繁荣、社会发展的同时，也要保证环境的不断改善，才是现代化城镇的发展之道。#p#分页标题#e# 2.2提高环保意识，促进城市固体废物合理利用 固体废物是人们在开发建设、生产经营、日常生活活动中向环境中排放的固态和泥状的对持有者已没有利用价值的废弃物质。中小城市固体废物垃圾问题已经刻不容缓的。如何加强固体废物的分类收集和回收利用，依据城市的经济承受能力制定固体废物综合整治规划，促进城市固体废物合理利用是中小城市环境规划的重要课题。首先应对民众进行生态与经济相结合的教育，提高其环保意识。在城市环境卫生工程系统规划中，最主要是考虑城市垃圾的收集、清运、处理、处置和利用，同时也应对在城市中产生的工业固体废物的收运和处理提出规划要求，以减少对城市和环境的危害。法律上应赋予民众环境自卫权与企业平等排污权，公众对环境生态的破坏给自身带来的影响可以诉诸法律，获得法律救济。 2.3制定空气整治规划，综合治理大气污染 通过节流和开源两个方面对大气污染问题进行整治。“节流”就是从造成空气污染的源头进行治理，减少污染颗粒物的排放；“开源”则是提高环境自净力。根据城市空气质量与发展趋势进行小城镇功能区划，计算各功能区最大允许排放量和削减量，从而制定污染治理方案。首先，重视和加强绿化。植物除美化环境外，还具有调节气候、阻挡、滤除和吸附灰尘，吸收大气中的有害气体等功能。据城市的能源结构与交通状况确定首要污染物，以利于治理时有的放矢、对症下药。燃煤和汽车尾气是我国城市的主要空气污染源，也是PM2.5污染的主要来源。要严格控制燃煤污染。采用原煤脱硫技术，优先使用低硫燃料；改进燃煤技术，减少燃煤过程中二氧化硫和氮氧化物的排放量；开发新能源，如太阳能、风能、核能、可燃冰等。另外，加强对交通运输工具废气的治理。减少汽车废气排放。主要是改时发动机的燃烧设计和提高油的燃烧质量，加强交通管理。也可以开发新型燃料，如甲醇、乙醇等含氧有机物、植物油和气体燃料，降低汽车尾气污染排放量。控制私人轿车的发展、扩大地铁的运输范围和能力、使用绿色公共汽车（采用液化石油气和压缩燃气）等环保车辆，也是解决环境污染的有效途径。通过整体规划，根据大气自净规律，科学合理的利用大气环境容量。 2.4加强小城镇水污染防治，促进水体整治规划实施 充分考虑水资源对城市发展的承受能力，高度重视水资源的保护和节约使用。在水污染现状调查分析的基础上，对水体治理进行综合整治和规划。当前我国主要水系的水质污染程度在加剧。据上海青年报报道，2011年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体为轻度污染；204条河流409个国控断面中，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为59.9%、23.7%和16.4%。长江、珠江总体水质良好，松花江、淮河为轻度污染，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。湖泊（水库）富营养化问题依然突出，在监测营养状态的26个湖泊（水库）中，富营养化状态的占42.3%。制定城市规划时一定要从水资源状况出发，合理确定城市人口规模和产业结构。同时，必须坚持开源与节流并重，节流优先，治污为本，科学开源，综合利用。 3中小城市环境保护立法体系的完善 在中小城市发展过程中存在的环境问题，必须建立完善环境法律保护体系，对环境问题进行综合治理，促进中小城市的可持续发展。 3.1我国中小城市环境保护立法现状 我国的环境保护立法体系是以《中华人民共和国环境保护法》（后文简称《环境保护法》）作为基本法律，依据环境污染所侵害的客体为个别法律作为补充，一整套城市环境的立法往往散落在十几部法律上。从结构上看，我国现有环境立法存在着形式散乱，缺乏系统性的问题，主要表现在相关法律之间协调性不强，法律之间的冲突时有发生。《中华人民共和国宪法》没有涉及可持续发展战略以及人与自然环境的和谐共存的问题，关于保护环境的规定也是为了实现“防治污染和其他公害”的目的。《环境保护法》中所体现的国家的基本政策和战略相对零散，没有将自然生态环境作为一个有机整体进行保护，必然无法将经济系统与所在的自然生态系统有机协调起来，无法实现环境资源的持续、和谐、有效发展。我国是正在工业化进程中发展的大国，在环境保护的现实表现里，人们过多地关注环境法律能否带来经济性与便利性的功能和促进，忽视了对环境风险的防范和污染的治理。一些城市片面追求经济的高速增长，忽视环境与经济发展的关系，甚至默认或奉行“先污染后治理”的传统城市发展模式[2]。从长远来看，不仅会限制经济的可持续发展，而且会严重损害民众的身体健康。立法上的不足及对相关机关对环境法律法规的不重视，使中小城市市政建设与环境保护经常会发生冲突，加剧了城市环境问题。由于没有确立优先发展城市基础设施的战略意识，导致许多城市建设中未把环境保护问题作为重要组成部分考虑进去。在立法上缺乏对环保企业的扶持，以及对开发环保技术的鼓励，在经济激励方面的立法几乎是空白，难以调动企业对与环境保护的积极性和对环保技术的热情。因此，完善对城市环境的保护的立法十分必要。不仅拓展了法律研究的深度和范围，而且拓宽了法学研究的新思路。 3.2中小城市环境保护立法的特点 环境立法形成自己特有的法理基础和调整对象，严谨的结构体系，包括污染防治、自然保护、纠纷处理、损害救济、组织管理等为内容。目的是通过环境法律的约束，达到最广泛的合理使用环境而不让其恶化，免除对安全健康的危害，以及避免导致其他不良的和不应有的效果[3]。中小城市环境的特殊性决定了其环境的立法具有自己的特色。城市环境法是法律社会化的结果，城市环境属于公共利益的范畴，不能任由市场自发性调节，国家简单的直接干预也不能达到良好的效果，因此需要法律代表社会利益，从社会总体角度利用市场机制进行宏观调节，理性地体现整体的、长远的利益。我国城市的环境资源人均量很低，并且因为城市之间经济、文化、管理等发展极不平衡，必然会出现国家、集体和个人之间以及国家和地方之间环境利益的矛盾和冲突。城市环境立法和科学技术也有密切联系。比如对机动车数量的规划需要研究环境容量与机动车数量之间的关系。对城市生态的立法以生态学理论为基础，应用生态学和工程学的方法，和多学科的综合与融会结合城市生态系统的结构、功能、动态，以及系统组成成分间和系统与周围生态系统间相互作用的规律进行合理规划。因此，城市环境立法既要考虑环境保护的实际需要，又分析和研究现有的科技水平和解决方案的可行性。确定城市环境立法所采纳的技术标准。另外，城市环境立法的核心问题是对环境资源的使用和配置进行法律上的规制。多数中小城市环境资源是不能再生或难以恢复的资源，对其开发和使用会影响到下一代人的环境利益，会涉及代际公平。#p#分页标题#e# 3.3中小城市环境立法完善的基本思路 3.3.1地方环境立法要体现地方特色 我国国土面积大，中小城市之间的环境差异很大，各地经济和社会发展水平也不一样。因此，需要在国家法律总体框架下，各地因地制宜地制定环境保护法规。找出本地环境问题与全国环境问题的普遍性和特殊性所在，有针对性地制定出最合适的法律规定，必要时，在不违背国家宪法、现行法律法规的前提下，根据地方实际，对国家没有做出明确规定的空白处，适时立法。从地方的实际出发，灵活地运用立法权并以地方环保工作急需的立法项目为重点，自主性与实施性立法并重，走出一条具有地方特色、可操作性强的地方环境立法之路。将地方环境立法与地方改革和发展的决策结合起来。在立法的时候，应当兼顾考察经济、社会与环境三个因素，最大程度满足可持续发展与发展循环经济的要求[4]。 3.3.2政策工具多元化 首先由政府直接干预。城市环境的管理和维护，大多情况下是由政府直接进行投资及善后，比如垃圾回收站、污水处理系统等设施的投资通常由政府财政来承担。因此，结合行政机关主动灵活、适应性强的特点，应赋予环境检测和保护部门更多的管理权和更大的执法权。其次，通过立法提高城市环境保护的技术标准加强管理。通过加重环境污染的法律责任，比如对污染者加大处罚力度，甚至追究刑事责任以提高侵害环境的违法成本。另一方面，可以考虑建立对保护环境和积极改善环境者的奖励和补偿机制，通过外部经济性内部化提高人们保护和改善城市环境的积极性[5]。另外，通过弹性劝导方式加强环境保护。可以通过倡导绿色消费，降低消费的外部不经济性。通过参评世界人居环境创建“卫生城市”和“宜居城市”等活动引导民众和地方政府提高城市环境综合整治的热情。通过ISO14000标准，引导企业进行清洁生产。 3.3.3强化公众参与机制 公众参与环境立法是环境保护事业的根本推动力，普遍提高公众的环保意识是基础[6]。因为环境问题事关公众的生命与健康，任何公众都无法脱离一定质量的环境要素而健康生存，因此环境问题具有最为广泛的社会关联性，任何公众都有权利和义务参与环境保护，在立法领域表现为任何公众都有权利和义务参与环境立法。为了保证公众参与环境立法的有效性，应当加强环境保护知识的宣传，提高公众环境保护意识，进而提高公众参与环境立法素质。向公众提供各种环保信息，给公众参与环境立法提供基础资料。有关部门不应该以国家秘密、商业秘密为借口，拒绝向公众公布环境信息，为公众参与环境立法提供信息保障。另外，还应赋予公众参与环境立法动议权。公众参与环境立法可以通过多种途径，动员全社会各阶层群体，利用座谈会、立法调研、论证会、征求公众意见、听证、公共论坛、群众来电来函、网络征求公众意见等多种方式，对涉及公众的环境利益的或有重大分歧的立法事项进行参与和讨论。 总之，建构有效的公众参与机制是保障利益方知情权、民众表达权和监督权，增强立法效应的必由之路。随着公民社会的不断成长、日趋成熟，参与的方式和途径应当细化且具有可操作性，并且具备能够平衡各方利益的具体措施。而至关重要的是将采纳广泛的公众参与作为法律原则。
