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本文作者：刘先长 谭贵初 单位：德宏师范高等专科学校法政系 荣华教育办
监督法制及其它方面的问题
对政府权力进行制约的廉政法制建设严重滞后。在廉政立法方面,法律法规的制定尚不完善,主要是廉政立法体系还不完善,其规定带有应急性、政策性的特点,如政府经商办企业有后患时,才出台有关规定。廉政行为准则大多也是一些不具有法律效力的道德教育和党内文件,像文件中的“不许”、“不准”、“严禁”之类的原则规定,缺乏实施的可操作性,对违反了之后应如何处置没有做出相应具体的规定。这种规定不是以国家法律的形式来起制约作用,很难对官员的行为起到严格的制约作用。由于立法不完备,廉政立法缺乏总体的法律指导,使许多腐败分子有机可乘,逃脱制裁。例如,中国廉政法律体系中一直缺少“财产公开申报法”和关于吃、请、受、礼的明确规定,这导致了许多隐形腐败猖獗:有的政府人员拥有的私人财产与其正常收入明显不符,但因没有国外的“私人财产说不清不行”的法律规定而无法确认其腐败行为。中国到现在还没有一部《监督法》,也没有正式的《反贪污贿赂法》和《国家公职人员财产申请法》。
司法机关对行政执法的监督较薄弱。司法监督的优越性在于其严格、公开的司法程序,使监督具有权威性。因此,司法监督也是最有效的监督方式之一。但是,目前我国司法机关对行政执法的监督还是显得比较薄弱。就法律来讲,虽然《行政诉讼法》的颁布实施对法院依法监督行政机关依法行政起了十分重要的作用。但是由于法院对具体行政行为的审查仅限于合法性方面,且又奉行不告不理的原则。截至2000年6月,全国各地法院共受理一审行政案件557877件,行政诉讼受案范围不断依法拓宽,案件类型达50余种,几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为,从案件处理的情况看,基本上保证了司法的公正性,原告胜诉率约占结案数的40%。总的来看,“民告官”的行政诉讼制度在不断排除各种干扰中步履维艰地前进着,成绩不可低估。而行政执法中往往问题较多的恰恰在于自由裁量权的不当行使,对此法院除了对行政处罚显失公正的行为可以判决变更外,更多的却是无能为力,对于我国专门执法监督机关的检察院来讲,因其监督对象的不清,大大制约了其作为专门监督机关监督功能的发挥。宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,赋予检察机关对任何执法主体的执法活动进行监督的权利,但是在实践中检察院除了对公安机关和审判机关的执法活动可以依照法律规定进行有关的法律监督外,对面广量多的行政执法活动难以实现其监督权。
传统行政文化对执法监督的不利影响。在我国行政实践活动基础上积淀而形成的行政文化,有着丰富的内涵与鲜明的特点,比如重人治,轻法治,特权观念,世袭观念,官本位观念,严格的等级制等等。这些行政文化在历史中起过一定的积极作用,但已不符合现代社会市场经济与民主政治的要求,并与行政民主原则和行政效率原则相悖。另一方面,中国是一个礼仪之邦,讲究“和为贵”一团和气,皆大欢喜被认为是最好的结局,在这种观念的影响下,中国人非常讲情面,爱面子,不愿得罪人,认为多一事不如少一事等等。在一项调查中,对于“人情大于法”认为是个别现象的有30人,占4•84%;认为是少数的有66人,占10•65%;认为只部分的有191人,占30•81%;认为一半有67人,占10•81%;认为大多数的有261人,占490%,可见人情风已成为影响行政执法监督的一个主要因素。
对策与思考
强化执政党和权力机关对行政执法的监督权力,形成外部监督的整合和权威。
加强党对政府的监督。中国共产党作为执政党,必须坚持其对国家生活的领导,也包括党对国家行政管理工作的领导和监督,党对国家行政管理工作的领导和监督的方式主要有:制定正确的路线、方针、政策,并通过党的各级组织对各级政府及其部门实施党的路线、方针、政策和国家法律的过程进行监督;推荐优秀干部担任政府重要职务来实现党对政府工作的监督;最主要的是通过党的各级纪律检查委员会审查和处理行政机关工作人员违纪政纪的行为,监督政府公职人员依法行政。
改进和健全权力机关的监督。(1)借鉴瑞典等国的经验,设立我国的人大监督专员制度。在国外,不少国家的议会也推行议会监督专员制度。该制度源于19世纪初期的瑞典,后传入北欧国家。二战结束后相继被西欧、英联邦各国、美国的若干州、甚至亚洲的日本等吸收效仿。如以瑞典和英国为代表的许多国家,其议会内部都设置了议会监察专员,监督对象主要是政府业务类官员和其他国家机关、企事业单位的工作人员。虽然建立该机构的最初目的是为了监督法律执行,限制国家行政、司法机关工作人员不合法、不公正的行为,但由于它分别受理一切控告国家机关包括军事机关和企事业单位及其工作人员的申诉案,并有权进行调查、制约公权滥用,在救济和维护公民权益方面,可谓功不可没。现在,各种类型的监督专员制度已经分布于世界各国,据统计已有70多个国家和地区建立了议会监督专员制度,仅国际监督专员协会就有50多个国家成员。(2)设立专门的行政执法稽查特派员制度。行政执法稽查特派员由各级政府提名的人大代表并由同级人大及其常委会通过的人员组成;由省派往地区,由地区派往县,由县派往乡镇。各级行政执法稽查特派员组成的行政执法稽查特派员委员会作为本级人大的专门委员会,直接对本级人大常委会负责;该委员会的地位可适当高于其他专门委员会,享有人、财、物配置的优先权和议事的优先权。各级特派员有人、财、物等配置的优先权和议事的优先权。各级特派员在人、财、物等方面享有相对于行政执法机关的自由独立权,接受同级人大常委会和上级稽查特派员的双重领导,在双重领导管辖出现冲突时由上级人大裁决;在派驻地享有对行政执法具体活动、财务管理、人事变动等方面重大事情的知情权和听证权,对重大行政执法违法行为及时报请同级行政执法稽查特派员委员会予以审查监督。这一制度不仅可以改变以前人大各部门分兵把守降低了人大整体监督效能的情况,而且大大降低了人大行政执法监督的社会成本。
借鉴西方国家的经验,加快廉政法律的建设。欧美一些国家在刑法、民法中均规定了严厉打击和处理行贿受贿、贪污盗窃、失职、渎职的措施,并且将公务员兼职受礼、财产异常变动、配偶和亲属接收利益赠予、从事与公职不相宜的活动、侵占公有财产和他人财产、影响政府工作效能等违规违法事项的裁处均用准则、条例、法规等形式确立下来颁布下去。如美国的廉政立法还具有两个明显的特点:一是细密。立法对事项规定得非常具体,使每个公职人员都能“对号入座”,可操作性和适用性很强,实践中也容易落到实处。二是周全。美国的联邦和州两套立法系统都非常重视用法律来规范公职人员的行为,行事时都有法可依、于法有据。“仅联邦制定的公职人员行为规则就达4万多项,对政府官员个人财产申报及乘坐公车、吃请受礼等都作了具体规定。”我国必须从实际出发,借鉴国外有益经验,制定《举报法》,把举报的受理、举报线索的处理、受理举报部门的权利义务、举报人的权利义务及对举报人的保护奖励等作出明确规定;制定《监督法》,从监督体系、监督内容、监督手段、操作程序等方面,对公务员执法行为全面监督;制定统一的国家《行政程序法》,建立完善的行政听证、表明身份、顺序、公开说明理由、卷宗阅览、时限、回避、、紧急处理、委托、审执分离、联合决定、复议、司法、审查以及行政协助制度。#p#分页标题#e#
完善行政机关的内部监督
建立健全行政执法责任制和执法过错追究制,使行政执法监督经常化、程序化、制度化。首先,应建立健全行政执法责任制。执法监督不应只限于了解执法情况,而且要通过对执法情况的了解达到督促被监督对象严格依法办事、改进执法状况之目的。因此,只有全面推行行政执法责任制,要将本部门负责实施的法律、法规和规章的职责分解落实到具体的执法机构和执法岗位,依法确立每个执法机构和执法岗位的职责权限、执法标准、工作程序、工作制度以及保障实施的措施,确立各级政府及其部门的主要负责人为依法行政的第一责任人。要与建立行政管理公示制、评议考核制、错案责任追究制结合起来。其次,应建立健全执法过错追究制度。行政执法机关及其行政执法人员在实施行政执法行为的过程中,由于诸多因素的影响,其行为不可避免地会出现违法现象,既损害了国家利益、集体利益,又损害了公民、法人及其他组织的合法权益,这种行政执法行为理应受到法律的追究,这是我国社会主义法制原则的要求。我国的法律有80%多是靠行政机关执行的。在执法中,不按执法责任制规定作为,引起了许多问题。由于有些行政机关不认真贯彻执法责任制,近几年行政相对人申请行政复议的数量越来越多。1999年我国《行政复议条例》废止、《行政复议法》颁布实施后,仅23个省、市、自治区不完全统计,当年就新收到行政复议申请达32170件,比上年增长了35%以上。由于有些行政机关不认真贯彻执法责任制,“民告官”的行政诉讼案件的情况也越来越严重。据最高法院统计,行政诉讼法颁布实施后的十年中,全国各级法院受理一审行政案件57万件,政府败诉率高达40%。有个市的龙港区法院1998年审结的行政诉讼案件中,政府败诉率竟高达94%。由于有些行政机关不认真贯彻执法责任制,使法律的权威和政府的形象都受到了严重影响。因此,建立健全行政执法错案责任追究制,依据《国家赔偿法》、《行政监察法》、《国家公务员法》等有关法律法规,对违法、失职和不当行政的行政执法机关及直接责任人员,依法追究法律责任或予以行政处分。
创新层级行政监督体制,逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体。一是改革监督体制与机遇。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上,可探索一种既有分工,又有协作的“三合一”的监督体制,通过实现监督体制网络化,克服多部门分散监督的弊端,实现监督的整体效能。目前,党的监督,人大监督,政府层级行政监督,司法监督,新闻监督,社会监督各自为阵,并没有形成一股“监督合力”,人多势众却监督不力,造成很大浪费。究其原因,根本在于监督机制上不合理。因此,在改革体制的同时,要探索一种新的监督体制,逐步试行“各类监督联系会议”,“定期联合办公制度”,“案件移送制度”等,通过沟通协作,使分散的监督形成一个有机的整体。二是积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督,并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法制制度。
加强社会监督
强化监督手段和权威,加大惩戒力度,同时也要进一步明确监督者的责任。强有力的监督手段和权威是保证执法监督工作富有成效的重要因素,也是确保依法行政、建成法治国家的一个要件。从我国监督工作的经验教训和现实情况看,执法监督职能机构都应当拥有强硬、高效和完备的监督手段,包括披露材料权、扣押财物权和人事处分权。同时,执法监督工作本身应当严格遵守程序,如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时,也必须承担相应责任,真正做到任何公权力都受监督。
转变行政执法方式,注重服务与合作。目前,我国行政执法方式以管制方式为主,激励方式较少采用。上海市是全国公认的行政执法较为规范有序的地区。根据1998年、1999年行政执法统计数据表明:1998年上海市行政执法主体作出的具体行政行为总数为2286万件,其中行政许可约1032万件,占45•14%,行政处罚约1332万件,占59%;行政强制措施15万多件,占0•68%;其它行政行为6万多件,占0•26%。1999年共作出具体行政为2055万件;其中行政处罚占具体行政行为总数的59•5%;行政许可占39•5%;行政强制措施占0•91;其他行为占0•04%。由此可以推测,全国各地的行政执法主体执行的具体行政行为中,行政许可和行政处罚占绝对大多数,而其他行政行为微乎其微。随着社会主义市场经济体制的建立,政府职能的转变,执法机关应改变执法方式。
加强舆论监督。加强新闻舆论监督,首先要寻求各级党委和政府的支持,没有各级党委和政府的支持,新闻舆论监督就不可能发挥其应有的作用。其次,要建立完备、合理的新闻法律制度。加快新闻舆论监督方面的立法,以法律形式明确具体地规定舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等,以此扩大新闻舆论监督的范围,加大新闻舆论监督的力度,增强新闻舆论监督权威性和实效性。赋予新闻媒介自律的法律制度。例如,应避免干扰司法机关独立行使职权、避免误导公众;应避免侵犯公民的隐私权等,以使我国对新闻媒介的管理模式实现由行政手段为主向以法律手段为主的管理的转变。
加强宣传,转变观念,为行政执法监督营造良好的社会氛围。具体说,首先,有关的新闻媒体,如报纸、电台、电视台、杂志等重要媒体应大力宣传加强行政执法监督的必要性和重要性,要敢于将行政执法及执法监督中存在的问题曝光。此外,有关媒体还可以通过开辟诸如“加强和完善行政执法监督大家谈”等专栏形式为加强行政执法监督献计献策。其次,监督者和被监督者都要转变观念,要正确认识行政执法监督。就监督者来说,要有权利意识和责任意识。要认识到监督权是法律赋予自己的权利,要敢于对行政执法活动大胆进行监督。就被监督者来说,要有公仆意识和服务意识,要彻底摈弃“官本位”思想,要认识到自己不过是人民的公仆,权力是人民给的,它应该用来为人民服务,要认识到老百姓对自己的监督有利于自己正确地行使权力,减少自己犯错误。因而要自觉接受监督者对自己的监督。目前,要结合党员先进性教育活动,让行政执法机关的党员干部进一步明确执政为民这样一个执法目的,端正政治态度,形成过硬的工作作风。行政执法的目的就是为了更好地推进社会经济文化的发展,完善社会主义市场经济体制,极大地提高我国的综合国力,维护最广大人民群众的根本利益,最充分地反映社会主义政治文明建设和政治发展的要求。只有在行政执法工作中加强监督,从严治政,才能保证党的路线方针政策全面反映最广大人民群众的根本利益和时展的要求。#p#分页标题#e#
